甘肃文化产业政策体系建设历程探析

王霖

健全的文化产业政策体系是促进文化产业发展的支撑与保障，在国家和区域文化繁荣和经济社会发展过程中发挥着重要作用。改革开放以来，尤其是近些年来，甘肃文化产业政策体系以国家大的政策为背景，经历了从无到有，进而不断健全完善的建设历程，在促进甘肃文化产业特色、融合、协调发展，推动甘肃文化旅游大省、强省建设中发挥了重要作用。认真总结甘肃文化产业政策体系建设历程中的经验，科学合理地进一步健全完善甘肃文化产业政策体系任重而道远。

文化产业政策是国家和地方政府为指导、调节和规范本国和本地区文化产业活动和经济利益、社会效益所制定的一系列规则和措施，是政府指导管理文化产业、促进其规范、有序、健康发展的重要手段。健全的文化产业政策体系是促进文化产业发展的支撑与保障，在国家和区域文化繁荣和经济社会发展过程中发挥着重要作用。习近平总书记在十九大报告中明确提出，要“健全现代文化产业体系和市场体系，创新生產经营机制，完善文化经济政策”。改革开放以来，尤其是近些年来，甘肃省充分发挥敦煌文化、长城文化、黄河文化、始祖文化、民族民俗文化、红色文化等文化资源优势和旅游资源优势，积极推动文化产业特色、融合、协调发展，文化旅游产业现已成为甘肃经济社会发展支柱性产业。

对我国文化产业政策的建设历程，学者可谓见仁见智。杨吉华（2006）认为我国文化产业政策的演变发展可以分为兴起（1978-1992年）、全面扩张（1993-2002 年）和战略地位确立（2003年至今）三个阶段。蔡尚伟、何鹏程（2010）以及欧阳坚（2011）以党的十六大为分水岭将文化产业政策分为两个大的历史阶段。吴锡俊（2014）将我国文化产业政策区分为文化市场恢复发展期（1978-1998）、文化产业自觉期（1998-2002年）、文化产业全面提速期（2003-2009 年）、文化产业国家战略期（2010年至今）四个时期。赵学琳（2018）将改革开放四十年以来我国文化产业政策演变划分为开创萌芽（1978年12月-1992年9月）、起步发展阶段（1992年10月-2002年10月）、扩展完善（2002年11月-2012年10月）和提质增效（2012年11月至今）四个阶段。欧阳友权、江晓军（2018）按照发生学逻辑，认为我国文化产业政策经历了要不要放开文化市场、要不要发展文化产业和怎么发展文化产业的三大政策问题的转变，形成了文化产业政策迸发的三次重要窗口期。

甘肃文化产业政策体系的建设离不开国家大的政策背景，但由于甘肃地处内陆，经济发展相对滞后，无论是文化产业的发展还是文化产业政策的制定，也都滞后于国家及东部和沿海发达地区。虽然相对滞后，但甘肃文化产业政策的建设历程也大致经历了和国家相同的发展阶段，故本研究以国家文化产业政策演变历程为依据，借鉴学者赵学琳对我国文化产业政策演变的划分，将甘肃文化产业政策体系建设历程划分为开创萌芽（1978-2002年）、起步发展（2002-2006年）、拓展完善（2006-2012年）和提质增效（2012至今）四个阶段。

1978-2002：开创萌芽阶段

（一）1978-1992年是我国文化政策建设开创萌芽阶段

从新中国成立到20世纪80年代初，计划经济体制下的中国基本不存在真正意义上的文化产业和文化产业政策。1978年12月，党的十一届三中全会召开，以邓小平为核心的党中央领导集体做出了“以经济建设为中心”的重大战略决策，逐渐开启了文化领域思想解放的窗口。1979年4月，财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，明确报社实施“事业单位，企业化管理”。此后，这种体制在全国报业领域推广。1988年，原文化部、原国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式确认“文化市场”概念，同时明确文化市场的管理范围、任务、原则和方针。 1989年1月，财政部出台《关于事业单位财务管理的若干规定》。1991年6月，国务院批转文化部《关于文化事业若干经济政策意见的报告》，第一次正式提出“文化经济政策”概念。一系列政策文件的出台极大地改善了文化事业单位的经营状况，同时，也推动了文化市场各领域的逐渐开放。到20世纪80年代中期，各种形式的以营利为目的的广告公司、文化设备生产企业、文化娱乐团体等在全国各地不断出现。

（二）1992-2002年是我国文化产业政策建设起步发展阶段

1992—2002年，是我国文化产业政策发展的过渡转承时期，出现了我国文化产业和文化产业政策发展史上的许多“第一次”。1992年6月，中共中央和国务院做出《关于加快发展第三产业的决定》，将“文化卫生事业”纳入“加快发展第三产业的重点”。同年7月，国务院办公厅综合司编著《重大战略决策——加快发展第三产业》，明确起用“文化产业”说法，这是我国政府主管部门第一次正式使用“文化产业”概念。同年10月，党的十四大从宏观上明确“建设社会主义市场经济体制”和“改革文化体制”的工作目标，从微观上针对性地提出要“发展文化经济、完善文化经济政策”。这给我国文化产业的发展提供了充分的经济环境和政策环境，同时也推动了文化产业及其政策的根本转化。1993年6月，中共中央《关于加速发展第三产业的决定》正式将报刊经营列入第三产业，中国报刊业逐步进入产业化发展阶段。1998年，文化部设立了文化产业司，主要职能是调查研究、组织规划、制定政策。这是我国政府部门第一次设立文化产业专门管理机构，在我国文化产业管理历史上具有里程碑式意义。2000年10月，党的十五届五中全会提出了“深化文化体制改革，完善文化产业政策”的任务，在我国中央文件中，这是第一次正式使用“文化产业”和“文化产业政策”概念，标志着我国对于文化产业合法性地位的认可，同时也标志着我国开始把文化产业政策作为推动文化产业发展的重要工具。是年12月，国务院颁布了《关于支持文化事业发展若干经济政策的通知》，比较系统地提出了鼓励我国文化事业（包括部分文化产业内容）发展的财政、税收和金融政策，极大地调动了各方面发展文化产业的积极性。这段时期，在文化体制改革的有力推动下，国内市场力量参与中国文化产业发展的格局开始形成。

2010年5月，国务院办公厅下发《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》，第一次对甘肃省提出了建设文化大省的要求，并且明确了甘肃省中华民族重要的文化资源宝库的战略定位。2011年4月，中共甘肃省委办公厅、甘肃省政府办公厅印发《甘肃省“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，这是新中国成立以来甘肃省第一个文化改革发展规划纲要。《规划纲要》将“建立较为完善的文化产业体系，力争文化产业增加值年均增长20%以上，到2015年增加值超过120亿元，实现文化产业跨越式发展”作为未来五年甘肃省文化改革发展目标之一。2012年2月，甘肃省政府办公厅印发《甘肃省加快文化大省建设的若干政策规定》，明确了财政扶持政策、税收优惠政策、投融资政策、工商管理政策、资产管理和经营政策、土地扶持政策、人员安置、收入分配和社会保障政策以及鼓励社会力量兴办文化事业文化产业政策等八个方面的政策支持，为支持甘肃省文化改革发展、建设文化大省提供政策保障。同年8月，甘肃省政府办公厅下发《甘肃省贯彻西部大开发“十二五”规划实施意见》，明确提出要建设一批文化产业基地和产业园区。甘肃各地州市积极挖掘本地历史文化、人文自然资源优势，通过创意创新，纷纷打造各具特色的文化产业基地（园区），其中 “敦煌文化产业园”、“甘肃华源文化产业集团”、“兰州创意文化产业园”、“兰州国家级文化和科技融合示范基地”等获得国家级文化产业示范园区和示范基地称号，对于甘肃整个文化产业的发展起到引导和示范作用。

自2006年《甘肃省“十一五”文化产业发展规划》发布实施以来，甘肃省的文化产业规模和实力明显提升。一是文化产业体系基本形成。文化产业初具规模，有了特色产业领域，有了较为均衡的产业结构，政府扶植力度进一步加大，文化创意产业初步发展，民间文化的现代化和品牌文化的科技化方面初步发展，全省文化产业园和文化产业基地布局趋于合理。二是以工程促发展，形成有甘肃特色的发展模式。文化系统结合建设文化大省、戏剧大省要求，以兰州创意文化产业园、陇东民俗文化产业园、甘南临夏民族民俗文化产业园和丝绸之路文化产业带建设为重点，着力实施文化产业发展工程。省文化厅从全省文化产业协会会员单位中梳理出60家重点文化产业企业、基地（园区），作为发展甘肃文化产业的抓手，形成文化产业集群，有效地增强了区域核心竞争力。三是文艺创作成果显著。在文艺创作领域，大型民族交响乐《敦煌音画》在国家大剧院、香港等地演出，反响热烈;话剧《上南梁》、音乐剧《花儿与少年》、京剧《草原曼巴》、话剧《天下第一桥》等在省内巡演，同样赢得喝彩;美术精品创作步伐加快，启动实施了“朝圣敦煌”创作计划，“敦煌画派”打造有序推进。“全省文化系统文化产业机构超过5000个，从业人员4万余人，初步形成了演艺业、音像业、网络文化业、文物和艺术品业、图书报刊业、文化旅游业、艺术培训业、动漫制作等产业。文化产业门类更加齐全，结构趋于合理，一个较为完备的现代文化产业体系初步形成。”④截至2011年底，甘肃省文化系统文化产业实现增加值18.2亿元，增速达28%以上，文化产业投资主体多元化的格局基本形成。总体看，这一时期，甘肃省文化产业体制改革稳步推进，文化产品创作活力增强，戏剧大省建设成效显著。

2012-2020：提质增效阶段

（一）2012年至今是我國文化产业政策建设的提质增效阶段

2012年11月，党的十八大报告强调，“文化产业要成为国民经济支柱性产业。文化实力和竞争力是国家富强、民族振兴的重要标志。要坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一，推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展。”文化产业不仅成为经济发展的重要一环，文化产业的本质属性和主体功能，即文化产业是关于 “内容——符号、意义和价值”的生产、提供与消费，其目的是满足人的精神文化需求，也得到“回归”。文化产业政策建构“既要解决作为产业发展的文化产业发展实际问题，也要看到作为经济发展的文化产业发展的必要性，扩大文化产业与其他产业的融合发展，同时更应该看到作为社会发展的文化产业的必然性，文化产业发展必须以人民为中心，推动社会发展和文明进步为旨归”。⑤面对文化产业发展的新态势，文化产业政策的体系和结构日益完备，调节的范围和领域日益全面。文化产业政策的基本取向是提高质量、增加效益。⑥特色发展、融合发展和协调发展，分别体现了当前中国文化产业发展的独特性、超越性和共同性。⑦

2014年3月，国务院出台《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，明确了文化创意和设计服务与装备制造业、消费品工业、建筑业、信息业、旅游业、农业和体育产业融合发展的重点任务。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出，“十三五”期间文化产业成为国民经济支柱性产业，为文化产业发展明确了阶段性目标。 2017年4月，文化部正式发布《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》，成为指导“十三五”时期文化产业工作的总体规划。

2017年党的十九大召开，使文化产业发展具备了更加充分的历史条件。2018年国家机构改革启动，与文化产业相关的机构通过合并、重组，新组建了文化和旅游部、国家广播电视总局、中央广播电视总台，中宣部统一管理新闻出版工作和电影工作等，各省市自治区也同样提出了类似的改革方案，大力推动了文化产业管理机制的完善与优化，对文化产业发展同样具有重要意义。随着信息化、数字化趋势的日益明显，文化产业政策也越来越重视培育新兴文化业态，着力推进“互联网+”等战略。2018年3月，《政府工作报告》明确提出，实施大数据发展行动，在文化等多领域推进“互联网+”。2018年8月，习近平在全国宣传思想工作会议上强调：“要推动文化产业高质量发展，健全现代文化产业体系和市场体系，推动各类文化市场主体发展壮大，培育新型文化业态和文化消费模式，以高质量文化供给增强人们的文化获得感、幸福感。要坚定不移将文化体制改革引向深入，不断激发文化创新创造活力。”这是继党的十九大之后中共中央对文化产业发展最新的政策要求，体现了中国特色社会主义进入新时代之后文化产业政策的着力点。坚持以人民为中心的发展，已经成为当前文化产业政策新的价值圭臬。构建以实现文化产业“双效统一”为根本目标，以促进产业产品创新、维护市场秩序、保护知识产权、保障人民文化权利为重点支撑的文化产业政策日臻完备。⑧

（二）2012年至今也是甘肃文化产业政策建设提质增效阶段

2013年1月21日，国务院正式批复甘肃省建设华夏文明传承创新区，这是全国第一个国家级文化发展战略平台，为甘肃发展以创新为核心、以促进知识产权为重要依托的文化创意产业搭建了很好的平台。2013年9月、10月，国家主席习近平分别提出“新丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”合作倡议。甘肃独特的地理位置、丰富的自然资源以及悠久的历史文化奠定了甘肃在丝绸之路经济带的黄金段地位，甘肃文化产业也由此获得了千载难逢的发展机遇。甘肃省委省政府抢抓机遇，密集出台政策促进甘肃文化产业繁荣发展，文化创意产业、文旅融合产业、文化企业改革、对外贸易、知识产权保护以及创意人才培养等政策纷纷进入甘肃省委省政府政策制定视野。

2014年10月，为深入贯彻落实《国务院关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》（国发〔2014〕10号），不断满足人民群众日益增长的物质生活和精神文化需求，进一步提升文化产业发展水平和质量，促进经济社会转型跨越发展，甘肃省人民政府出台《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的实施意见》，极大促进了甘肃文化创意产业的发展。与此同时，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省人民政府关于加快发展对外文化贸易的实施意见》，提出要加快发展传统文化产业和新兴文化产业，扩大文化产品和服务出口。在兰州、敦煌等地建设一批对外文化贸易集聚区，使核心文化产品和服务贸易逆差状况得以扭转，对外文化贸易额在对外贸易总额中的占比大幅提高，甘肃省文化整体实力和竞争力显著提升。同年11月，甘肃省人民政府办公厅印发《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展的实施意见》，力争在“十二五”末，把全省所有经营性文化事业单位转制为企业，打造成为自主经营、自负盈亏、富有活力和具有竞争力的合格市场主体。12月，甘肃省人民政府印发《甘肃省人民政府关于进一步加强统计工作的意见》，明确提出要深化服务业和文化产业统计改革，建立健全文化产业部门统计协调机制，进一步完善调查制度和调查方法。2018年1月4日，中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅印发《关于深化文化市场综合执法改革的实施意见》，明确提出，通过深化文化市场综合执法改革，形成权责明确、监督有效、保障有力的文化市场综合执法管理体制，促进全省文化市场健康有序发展。2020年4月，甘肃省人民政府辦公厅印发《关于推进丝绸之路国际知识产权港建设的意见》，将大力推动文化创意产业发展、推动知识产权质押融资工作、加快中国（甘肃）知识产权保护中心建设等十五项重点工作。

2014年12月，甘肃省委省政府印发了《中共甘肃省委甘肃省人民政府关于促进旅游业改革发展的意见》，明确提出甘肃旅游业发展要“深度挖掘各类文化资源，创新发展模式，全面推动文化旅游深度融合”。2015年12月，甘肃省政府印发了《关于进一步促进旅游投资和消费的实施意见》，提出要促进文化旅游深度融合发展，引导全省各级各部门充分发挥旅游业在促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，推动全省经济转型、产业升级中的重要作用。2016年10月，甘肃省政府印发了《甘肃省“十三五”旅游业发展规划》，为甘肃旅游产业新一轮持续健康发展指明了前进方向。

2018年2月，甘肃省审议通过了《关于加快建设旅游强省的意见》，强调以更宽的视野和更现代的眼界，把旅游强省建设作为构建现代产业体系的重要支撑来抓，将旅游业打造成甘肃省绿色发展崛起的支柱产业，为甘肃省文化旅游融合发展注入了强大动力。同时，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省人民政府办公厅关于加快乡村旅游发展的意见》，提出，到2020年力争将甘肃省建设成为西部知名的特色乡村旅游目的地。同年4月8日，国家文化和旅游部正式挂牌成立。甘肃迅速行动，同年6月3日，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省文化旅游产业发展专项行动计划》，提出到2020年，甘肃省文化产业、旅游产业增加值占GDP的比重分别达到5%、9%;到2025年，文化旅游产业体系更加完善，综合效益显著提高，资源优势转化为经济优势和竞争优势，基本建成文化旅游强省，文化旅游产业成为甘肃省绿色发展崛起的支柱性产业。

2019年5月，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省教育科技赋能文旅产业实施方案》，提出通过五年持续赋能，使教育科技与文化旅游深度融合，培养一批满足全省文化旅游发展需要的高水平人才，打造推出一批优质文化旅游项目和产品。同年11月，甘肃省人民政府办公厅印发《新时代甘肃融入“一带一路”建设打造文化制高点实施方案》，提出要充分挖掘甘肃省文化遗产蕴含的哲学思想、人文精神、价值理念和道德规范，以华夏文明传承创新区建设为抓手，注重保护弘扬和创新发展相结合、社会效益和经济效益相统一，利用独特的文化遗产和自然遗产优势，统筹旅游资源保护和开发，完善旅游设施和基础服务，放大文化旅游业综合效应，打造“丝绸之路文化产业带”核心区。促进文化旅游产业从资源依赖型向创新开发型转变，从观光消费型向综合效益型转变，从高速发展向高质量发展转变，成为推动全省绿色发展崛起的首位产业和支柱产业。同时，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省人民政府办公厅关于大力促进全省文化旅游产业提质增效的意见》，提出将从供需两端发力，挖潜力、增活力、补短板，大力促进文化旅游产业从资源依赖型向创新开发型转变。

2020年4月2日，由甘肃省文化和旅游厅、新华社中国经济信息社联合编制的《中国·甘肃乡村旅游发展指数（2019年度报告及2020年趋势展望）》显示，甘肃省乡村旅游势头非常好，据统计，2019年甘肃省共接待游客3.74亿人次，实现旅游综合收入2680亿元，其中，乡村旅游就占了1亿多人次。

这一时期，甘肃文化产业相关政策的制定紧跟国家大的政策方针，根据实际情况，加强贯彻落实。一系列政策文件的出台，一方面彰显了甘肃省委省政府发展甘肃文化产业，建设文化旅游大省、强省的决心和信心;另一方面，甘肃文化产业获得了极大的发展空间和平台，在全国影响力不断扩大。根据《文化中国：2016中国文化产业发展指数》报告，从影响力指数增速看，甘肃省名列全国文化产业影响力增长率第三名。据统计，2018年，甘肃省文化产业增加值达到178.16亿元，增长8.9%;全省文化旅游产业增加值在全省GDP占比已达到7%，位居十大生态产业首位，已成为甘肃省经济社会发展的支柱产业。2019年，甘肃省持续推动文化旅游产业提质增效，全省文化事业更有活力，旅游发展更具魅力，全省文旅产业呈现增量增效两旺势头，全年接待游客3.74亿人次，实现旅游综合收入2680亿元，比上年增长30.0%。全年全省十大生态产业增加值2061.9亿元，比上年增长7.8%，占全省地区生产总值的23.7%。丝绸之路（敦煌）国际文化博览会和敦煌行·丝绸之路国家旅游节，简称“一会一节”荣获2019年度博鳌国际旅游奖年度节庆活动榜大奖，被文化和旅游部赞誉为文旅融合的典范。

小结与讨论

究其本质来讲，“文化产业政策的作用远远不只是培育和推进文化产业发展的问题，而是超出了文化产业本身，具有更加丰富的社会价值和时代意蕴。”⑨

（一）甘肃文化产业政策体系建设发展对甘肃文化产业发展有着十分重要的作用

经过改革开放四十年的探索发展，甘肃省委省政府越来越认识到文化产业政策体系对文化产业发展的重要作用，更加重视建设完善文化产业政策体系，文化产业政策制定在符合国家文化产业大的政策方针下，立足甘肃实际情况，紧抓机遇，不断开拓创新。围绕新时代甘肃文化大省建设，构建符合社会主义文化发展规律的政策法规保障机制，既是甘肃省文化建设得以快速、健康发展的必要条件，也是深入推进文化体制改革的必然要求;既是文化建设法制建设的自身需要，也是大力发展创新文化、开放文化、和谐文化，全面提高甘肃省的综合实力的重要路径，对实现甘肃加快文化改革发展建设文化大省战略具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（二）甘肃文化产业政策体系建设发展应守正创新

甘肃文化产业政策体系建设发展历程中可以看出，前期更多是对国家相关政策的落实，发展的后期逐渐开始针对甘肃省情，制定符合甘肃文化产业发展实际的相关文化产业政策。在今后的甘肃文化产业政策体系完善发展中，应在国家相关政策背景下，要有超前创新思维，围绕甘肃文化产业发展，制定更加有利于甘肃文化产业发展的政策法规。

（三）甘肃文化产业政策体系建设发展应更加科学合理

政策始于问题，问题源于实践。一方面，文化产业发展新态势带来不断需要解决的新问题，带来文化政策适时调整和变化;另一方面，文化产业政策的制定和实施又决定了文化产业的发展方向，推动了文化产业的进一步繁荣发展。“要以發展的眼光对文化产业政策要解决的主要问题、次要问题进行深入把握，同时对不同文化产业政策主张进行关注，动态地加以审视。”⑩在以后的文化政策制定中，可以考虑引入第三方评估，对政策文本、政策执行效果进行评估，对产业实践进行定量分析，总结成功经验，深入探究尚需进一步解决的问题，为文化产业政策的不断完善提供依据，并进一步充实文化产业政策分析的研究成果。

注释

①⑤⑩欧阳友权，江晓军. 问题聚焦与政策论证：我国文化产业政策演变分析.国家行政学院学报，2018（01）。

②中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅.甘肃省“十一五”文化产业发展规划，2006年7月。

③李骅.甘肃蓝皮书·甘肃文化发展分析与预测（2013）.甘肃文化体制改革现状与基本趋向研究报告.社会科学文献出版社，2013。

④李满福.我省文化产业增加值增速超28%[N].甘肃日报，2012年2月10日第1版。

⑥⑧⑨赵学琳. 改革开放四十年我国文化产业政策的发展阶段探析[J].经济与社会发展，2018（06）。

⑦孙若风.我国文化产业发展的政策基础与取向[J].前线，2015（02）。

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作者简介

王 霖 甘肃省社会科学院马克思主义研究所副研究员