民营企业营商环境优化的产权法治保障

马弋涵 秦国伟

摘 要：产权制度是维护社会主义市场经济健康发展的基本要素，以坚持依法、平等、全面等原则为核心，保护各类市场交易主体合法权益的产权法治，是优化民营企业营商环境的重要要求和保障。构建民营企业营商环境的法治保障，需要在党的十八大以来产权法治建设取得的经验和成绩基础上，对标国际一流营商环境，加快推进产权法治建设，完善平等保护产权的法律制度，健全符合社会主义市场经济的产权司法保护体制，全面履行法治政府职能，以更有力的法治举措推动营商环境不断优化。

关键词：营商环境;民营企业;产权法治;平等保护

中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1672-3163（2020）03-00043-07

一、引言

营商环境是一个国家和地区的核心竞争力，也是一种不可替代的生产力。2019年2月，在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记从全面依法治国的高度，突出强调“法治是最好的营商环境”，明确要求尊重市场规律，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系，把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。[1]

中国的私营经济和国有经济在地位和待遇方面是有差别的，民营企业与公有制企业、外资企业因所有制或投资主体的不同，享受的待遇也不尽相同。现实中，民营企业相较公有制企业，市场地位明显弱化，经济力量也较为薄弱。正因如此，我国《宪法》自1988年到2004年间，先后三次对私营经济的相关规定进行补充和调整，现行《宪法》第十一条明确规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，国家对非公有制经济的发展进行鼓励、支持、引导，同时依法对其实行监督和管理。随着《公司法》《合伙企业法》《私营企业暂行条例》《物权法》等一系列法律法规不断建立完善，我国逐步形成了对私营经济进行产权保护的法律框架。民营企业在法律框架下蓬勃发展，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分。

但是近年来，随着改革进入攻坚期和深水区，经济由高速发展进入高质量发展的阶段，加之世界经济受贸易保护主义及逆全球化趋势的影响，给我国经济和市场预期带来诸多不确定性因素，民营企业遇到很多问题和困难，尤其是一些法治理念和法律制度的贯彻实施不够到位，涉及民营企业和企业家的产权侵害案件时有发生，社会反映强烈，严重影响了民营企业对市场的经济预期和投资意愿，直接导致国民经济中以民营经济为主的制造业占比下降，成为国内动能衰减、经济下行压力进一步增大的重要原因。在此形势下，优化民营企业营商环境，短期内不仅需要政府通过宏观调控和政策干预，给民营企业家迅速打上“强心针”、吃下“定心丸”，中长期看，更要积极发挥产权法治的根本保障作用，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，营造各经济主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的营商环境，激发各类市场主体活力。

二、产权法治保护对优化营商环境的重要性

随着全面依法治国的推进，产权保护的观念已经深入人心，而通过产权保护来激发市场主体活力，促进非公有制经济健康发展同样成为社会共识。

（一）产权法治是优化营商环境的重要保障

对于经济发展与法治之间的关系，著名经济学家钱颖一指出，现代市场经济作为一种体制的根本游戏规则就是基于法治的规则，法治通过约束政府和约束经济人行为这两个作用来为市场经济提供制度保障。[2]在良好的法治环境下，能够合理规范政府和市场的边界，制定完善市场经济统一的制度化规则，创造科学高效的商主体制度，更重要是能够确认和保障各类市场主体的合法性地位，尤其是保障民营企业和民营企业家的人身权、财产权不受侵犯。如何构建良好营商环境的法治保障，有学者认为从法治化的角度观测，营商环境表现为产权保护、涉企收费、行政法治、公正司法、信用法治等不同的面相，其中将产权保护列在首位。[3]还有学者认为，建设法治化的市场营商环境的关键因素是产权保护制度的法治化、宏观经济政策的法治化和产业政策管理的法治化;[4]优化民营企业营商环境的最根本措施，是增强竞争的平等性，强化竞争中的基础性制度条件，尤其是要完善对各类企业的产权保护制度。[5]针对刑法在公有制经济与非公有制经济财产权保护上存在的区别对待问题，有学者认为，应当着力构筑民营企业的法律保护体系，通过立法赋予民营企業更多的市场权利，将宪法的精神更好地贯彻到各个部门法中，清理有违民营企业公平竞争的法律法规条款，强化民营企业的刑事司法保障，及时出台指导性文件，切实维护其合法权益。[6]

（二）依法平等保护是产权法治的重要原则

党的十八大以来，我国在继续深化改革、加强产权保护、优化营商环境方面，都先后出台了多项促进民营经济发展的利好政策。党的十八届三中全会指出，要完善产权保护制度，国家保护各种所有制经济产权和合法利益;党的十八届四中全会要求，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护;党的十八届五中全会进一步明确，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。[7]这些重要论述都着重强调了产权保护的重要性，特别是把“平等保护”作为重要原则提了出来。在2016年11月，中共中央、国务院颁布实施的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》确立了“产权平等保护”原则，提出“将平等保护作为规范财产关系的基本原则”，[8]为平等保护民营企业的合法产权提供了政策依据。2017年10月新修订的《中华人民共和国民法总则》正式颁布实施，明确“民事主体的财产权利受法律平等保护”，要求“保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”，这就为保护民营企业的合法产权提供了法律依据。2017年9月，中共中央、国务院印发《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，明确提出“三个依法保护”，即依法保护企业家财产权、依法保护企业家创新权益、依法保护企业家自主经营权。[9]为提升企业家的社会地位和产权保护营造良好环境;2018年11月，国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，要求“坚决破除各种不合理门槛和限制，营造公平竞争市场环境”。一系列法律法规和政策文件的出台，释放出国家持续优化营商环境，激发民营企业发展动力的态度和决心。到2019年，我国优化营商环境的改革力度更大、精准度更高，各地区各部门纷纷将2019年确定为营商环境提升年，并出台多项法治措施，提高顶层政策的落地效应。

（三）通过产权法治建设优化营商环境符合国际先进经验

通过完善法律制度，营造优良营商环境并迅速提升全球排名的做法，符合世行的价值观与方法论。根据世界银行发布的《2019年营商环境报告》（简称DB2019），我国营商环境总体评价在全球190个经济体中已经跃居第46名，[10]较DB2018第78位一举提升32位次，改善幅度居全球第三，东亚太平洋地区之首，成为营商环境改善最大的经济体之一。值得注意的是，我国DB2019排名的提升，是在国家没有修改任何一部法律的情况下实现的，主要依靠政府行政职能的革新，通过不断实现市场环境和政务环境的标准化、便利化和透明化，提高经济运行效率，从而提升了营商环境排名。然而，法律要素在世行评估指标中比重高达62%，如果之前提升排名靠的是政府“放管服”改革的行政要素，那么目前看来提升空间几乎用尽，如果不重视法律要素，我国在世行DB2020的排名势难提高。根据国际先进经验，全球很多排名领先的经济体，诸如新加坡、新西兰、丹麦、韩国、俄罗斯等国家，多是通过完善本国法律制度来进一步提升世行排名。这表明，营商环境的优化需要规范的制度建设和良好的法治环境来实现保障和提升。因此，研究我国如何在现有的市场基础和政策背景下，进一步完善有利于民营企业平等保护和公平竞争的产权法治建设，对于再次提升世行排名，增强经济竞争力，具有重要的理论意义和实践价值。

三、产权法治的司法实践：一个被甄别纠正的产权案例剖析

2018年，原物美控股集团有限公司董事长张文中改判无罪案，是最高人民法院依法再审宣判的第一个重大涉产权和企业家权益冤错案件，成为我国依法保护企业家合法权益的“标杆性”案件。

（一）再审改判无罪

2009年3月30日，张文中因涉嫌诈骗罪、单位行贿罪、挪用资金罪，被河北省高级人民法院作出终审宣判，判决上述三项罪名成立，判处有期徒刑12年，并处罚金人民币50万元。2013年2月，张文中经两次减刑获释后，开始走上漫长而曲折的申诉维权之路。2017年12月27日，最高法院经审查认为，原审被告人张文中提出的申诉符合法律规定的重新审判条件，遂决定直接提审本案。

2018年2月12日，最高人民法院在第一法庭公开开庭审理了张文中案。经最高法审理认为，原判认定张文中的行为构成诈骗罪、单位行贿罪、挪用资金罪均属于认定事实和适用法律错误，应当依法予以纠正。随后，最高法在5月31日公开开庭宣判：撤销原审判决，改判物美集团创始人张文中无罪。并依法启动了该案后续的国家赔偿、已执行罚金及追缴财产的返还等工作。

（二）典型案例蕴含的产权法治建设启示

司法案例是司法智慧的结晶，最高法依法改判张文中无罪案，不仅为全国法院审理企业家涉产权案件提供了样本和范例，也对完善民营企业产权司法保护提供了以下三个方面的经验和启示：第一，严格坚持罪刑法定原则，坚持疑罪从无原则，坚持证据裁判原则，依法独立公正行使审判权。第二，依法妥善處理历史形成的涉产权和企业家权益案件，将民营企业在经营过程中发生的不规范行为还原到当时的历史背景进行考量，准确理解国家政策精神，把握政策的发展变化，严守民事纠纷与犯罪的界限，可以进一步激发和保护企业家精神。第三，优化营商环境，要注重民营企业产权和企业家权益的司法保护。司法系统在对待公有制经济和私营经济上要一视同仁，统一涉产权案件裁判尺度和标准，在平等保护的基础上，在司法裁量权的范围内，给予民营企业家优惠保护，真正把司法在优化民营企业营商环境中的保障作用发挥到位。

四、加快产权法治建设，为优化民营企业营商环境提供法治保障

产权保护是全面依法治国的主要内容，也是完善社会主义市场经济法律制度的重要内容，对于营造良好的营商环境，激发各类市场主体活力具有重要意义。但需要指出的是，尽管我国产权法治建设已经取得了很大的进展，但距离营造国际一流营商环境，满足广大民营企业和企业家的热切期待和需求之间，还存在不小的差距。

目前，针对民营企业的产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题，以各种名义侵犯民营企业和企业家人身权、财产权、知识产权的行为时有发生;司法实践中仍然在一定程度上存在对产权保护不够重视、不够公平、不够全面的问题，解决这些问题，必须通过顶层设计，在推进法治中国建设的进程中，加大对各种所有制经济组织和公民的产权保护力度，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。

（一）落实全面依法平等保护原则

当前民营企业在市场竞争中遇到的困难，其核心不在市场本身，而在于竞争环境和准入条件的不平等。党的十九大报告指出，“凡是在中国境内注册的企业，在法律上要一视同仁，政策上要平等对待。”所谓平等保护，就是对这一要求的深化落实，不戴“有色眼镜”看待不同所有制企业，不论是民营还是国有，不论是参股还是控股，不论是外资还是内资，法律均应一视同仁地平等对待和保护。要全面贯彻落实党中央“依法保护民营企业产权方针没有变”的重要指示精神，将全面依法平等的原则落实落细。一要建立健全以公平为核心原则的产权保护制度，坚持权利平等、机会平等、规则平等，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。二要在平等保护的基础上，坚持做到全面保护，不仅要平等保护民营企业和企业家的物权、债权、股权等有形财产权利，也要平等保护相关的知识产权及其他各种无形财产权。[11]三要坚持做到依法保护，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种法律制度和相关规定，妥善处理民营企业经营过程中存在的涉嫌违法问题，依法保护各类市场主体的合法权益，强化法律实施，确保将平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，让法律成为民营企业和企业家的护身符，让法院成为保护民营企业和企业家的坚强阵地，让公权力成为捍卫民营企业家和民营经济合法权益的坚固盾牌。

（二）完善平等保护产权的法律制度

中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出，要加快推进民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。[12]

民法典作为社会的基本法，最重要的原则就是平等和自愿。这次编纂民法典，最大的意义就在于通过统一民事法律规范、消除法律之间的矛盾和冲突，遏制国家权力滥用、保护民事主体合法权益、激发社会活力，从而实现国家治理能力的有效提升。目前，在总则部分，已明确规定“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”“民事主体的财产权利受法律平等保护”，那么在民法典各分编中，就应当通过物权编、合同编、侵权责任编等具体编目的细化，进一步丰富民事权利的类型，加强对具体民事权利的平等保护。比如，物权编在《物权法》规定的各类民事主体物权受平等保护的基础上，明确规定“民事主体的财产权利受法律平等保护”，这意味着，各类民事主体的物权和其他财产权都受法律的同等保护;在侵权责任编，不仅要求国家机关工作人员不能滥用权力，而且要求他们积极履行职责，否则也要承担责任，这就全面深化了对民事主体的保护。尤其重要的是，民法典将建构一个完善的民事权利体系：在人格权方面，增加人格尊严和人身自由在内的一般人格权和生命权等具体人格权类型，提升了人格权的保护水准;在财产权方面，它规定了物权、知识产权、股权、数据和网络虚拟财产权，扩大了财产权的保护范畴。

在商事法领域，《反垄断法》也需回应时代要求进行修订，保护以财产地位平等为基础的市场自由竞争公平竞争。这方面主要有三点建议：首先，要确立竞争政策的基础性地位。删除《反垄断法》第一章第5条“允许经营者集中”的规定。取消允许集中的法律条款，不仅可避免与第四章第28条“集中的禁止”之间的立法冲突和实践困境，还将从根本上反对各种形式的垄断或者变相垄断，有助于确立与社会主义市场经济相适应的竞争政策的基础性地位。其次，落实公平竞争审查制度。今后所有行政机关和管理公共事务的职能部门，在制定或起草的涉及市场主体经济活动的政策法规，都应当通过反垄断执法机构的公平竞争审查;清理废止妨碍统一市场和公平竞争的政策性文件，确实需要保留的各种补贴或优惠政策应当向社会公开。第三，坚决反对行政垄断。所谓行政垄断，是指政府机关和具有管理公共事务职能的部门滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为。行政垄断根据表现形式的不同，一般可分为由行政机关直接实施的垄断行为和通过授权由特定企业实施的垄断行为两种。与发达国家的市场经济发展规律不同，我国要营造公平竞争的营商环境，不仅需要监管企业的经济垄断行为，更需要监管政府不同形式的行政垄断行为。但目前《反垄断法》中尚存有一些缺陷，比如第五章对行政垄断行为的认定，只列举了滥用行政权力强制垄断、限定商品、妨碍商品地区间流通、排斥或限制外地经营者在本地投资经营、参与招投标活动等情形，却没有将行政机关通过授权国有企业专营、独占等方式实施行政垄断的行为纳入法律监管，造成这种处于“灰色地带”的变相行政垄断现象在市场中十分普遍。再如，《反垄断法》第六章对实施行政垄断的法律责任仅规定为“由上级机关责令改正”“反垄断执法机构可以向有关上级機关提出处理建议”，这不仅导致对行政垄断行为的监管失之于宽松软，还降低了反垄断执法部门的权威性。因此，需要根据国情完善相关条款，探索有效的法律责任追究办法和途径，从制度上避免行政垄断行为对民营经济的影响。

当然，对产权立法保护还需要更多的法治和制度创新，应对现行的相关法律法规、司法解释进行全面研究清理，对涉及民营企业的不平等规定要一律废止。淡化乃至逐步取消以企业组织形式和出资人承担责任方式为划分标准的市场主体管理制度，取消国企、民企、外企的身份标识和行政级别，拆除一切针对民营企业的限制门槛，建立统一有序、开放协调的竞争性市场体制，坚定不移地发展民营经济，平等保护各类合法权益。

（三）妥善处理历史形成的产权案件

要做好对民营企业和企业家产权的刑事司法保护，从立案、管辖、侦查、审查、起诉、审判等各个环节严格把关。完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，从源头上有效预防错案冤案的发生。对一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件要抓紧甄别，坚持有错必纠、有冤必反;确属事实不清、证据不足、适用法律错误给当事人带来伤害和损失的，要依法予以国家赔偿。要充分吸取张文中再审改判无罪和其他侵害产权典型案例的经验教训，以发展的眼光客观看待民营企业的“原罪”问题。对于民营企业在创业和经营过程中，由于法律法规不够健全完善，经济管理政策不够严谨科学等历史原因形成的产权案件，因严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，[13]审判时还原经营行为发生的历史背景，结合当时的法律法规、地方政治、经济政策和客观的历史环境进行综合考量，依法妥善处理。

（四）严格规范涉案财产处置的法律程序

司法机关要采取更加灵活细致的财产处置措施，保护债权人合法权益的同时，将财产处置对债务人企业正常经营的影响降到最低。

涉企案件财产保全，要秉承审慎态度最大限度保障双方权益。实践中，如果申请人滥用财产保全权利，也容易对被保全人的合法权益造成损害，致使一些民营企业陷入生产经营困境。因此，要严格诉前保全审查，审慎采用对被保全人生产经营会造成严重影响的查封、扣押、冻结措施。对确需采取强制措施的，要严格按照法定程序进行，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。

规范涉案财产置换程序，保护双方合法权益。诉讼中的财产处置措施难免会对涉案企业的合法权益造成损害，这就需要配置完善的救济制度。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要建立健全财产分离机制，依法严格区分个人财产和企业法人财产，严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，不能将上述财产的执行进行混同，尤其不能在处置违法所得时牵连涉案企业和个人的合法财产。保全实施后，被保全人提出用等价值资产申请对被保全标的进行全部或者部分置换的，法院应当积极办理财产置换手续，被保全人提出执行异议的，要严格审查，依法办理。

（五）审慎把握关于民营企业的司法政策

根据国家相关统计，民营企业家面临的刑事风险概率和范围要明显大于国有企业家。前述分析的张文中再审改判无罪案，其最值得汲取的司法智慧就在于最高法严格遵循罪行法定、疑罪从无的原则，在法治框架内，从发展市场经济等角度对“罪与非罪”进行释法说理，对今后正确处理民营企业家相同类型的涉刑案件提供判例指导，规范法律适用尺度，为民营企业营造公平公正的司法环境。2018年底，在民营企业座谈会上，司法部部长傅政华就明确提出：“对民营企业中一般违法行为以教育为主”。这说明，刑事司法介入经济活动应当牢固树立谦抑、文明等理念，谨守最后手段的原则。要认真落实经济产权和合法权益的平等保护制度，充分考虑民营企业的经营特点，在事实认定和证据采信上采取谨慎的态度，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限，防止利用刑事手段干预经济纠纷。同时，有明显犯罪事实的，要坚决打击，但要准确把握入罪标准、量刑幅度和处罚尺度，尽量减少涉事主体的经济损失，维护其合法权益。

（六）实施更加严格的知识产权保护

党的十九大报告提出，“倡导创新文化，强化知识产权创造、保护、运用”。知识产权保护是优化民营企业营商环境的核心要素，也是国家推动经济结构优化升级的重要举措。全面加强知识产权保护力度，一要实施更加严格的知识产权保护举措，增加知识产权侵权成本。目前，我国已经颁布实施了专利法，而且新修改的专利法明确了要建立侵权惩罚性赔偿制度。商标法也将侵权的赔偿数额，由之前的“三倍以下”提高到“五倍以下”，这样的惩罚性赔偿额度在国际上都是比较高的。二要建立健全知识产权保护负面清单，将故意侵犯知识产权行为情况纳入个人和企业信用记录，适时曝光信用记录，探索建立互联网领域的知识产权保护联动机制。三要深化知识产权管理体制改革。按照国家机构改革要求，优化整合知识产权行政管理职责，统一对知识产权领域的监管和执法。在知识产权审判领域，加快推广全国法院系统的知识产权民事、刑事、行政案件审判“三合一”改革，实现知识产权行政执法与刑事司法的有效衔接。四要推动部门区域的知识产权保护协作，发挥市场监督管理、知识产权、海关、司法等多部门多领域的联动执法机制，加强国际合作，加大对涉外知识产权的保护力度。

（七）发挥政府在营造优良营商环境中的主导作用

营造良好的营商环境，既需要各市场主体主动作为，更需要发挥政府的主导作用。地方各级政府要切实转变政府职能，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，既要最大限度减少对市场资源和市场活动的直接配置和干预，解决“越权、越位”的问题，又要进一步强化事中事后监管，规范市场秩序，并着力为民营企业提供便捷高效、公平透明的公共服务，解决“缺位、不到位”的问题。要尽量保持涉企法规和政策的稳定性与延续性，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中向企业做出的承诺义务，不能以“新官不理旧事”等理由违约毁约。要加强社会信用立法，将政府诚信作为优化营商环境的重要内容，建立政务失信问责机制，在法治轨道上推进失信联合惩戒制度。要完善财产征收征用和权利救济制度。对民营企业土地、房屋等财产征收征用法律制度，要制定完善的实施细则，规范征用权限和程序，完善国家赔偿制度。同时，完善符合民营企业产权保护实际的法律援助制度，建立对涉及产权纠纷的小微企业维权援助机制;推动构建亲清新型政商关系，将优化营商环境工作情况纳入政府绩效考核评价体系;充分发挥行政调解和仲裁的积极作用，完善产权纠纷多元化解机制。

参考文献：

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[4] 刘志彪.法治化环境稳定市场主体预期扫清潜规则[N].法制日报，2016-12-23（005）.

[5] 刘志彪.平等竞争：中国民营企业营商环境优化之本[J].社会科学战线，2019（4）：41-47.

[6] 陈伟华.营商环境下民营企业的法律保护研究[J].北方论丛，2019（2）：38-40.

[7] 沈漠.产权保护顶层设计出台，民企迎来新机遇[N].财会信报，2016-12-05（A01）.

[8] 程德文.产权保护的法治化——“完善产权保护的法律制度”智库研讨会综述[J].法治现代化研究，2017（4）：185-196.

[9] 全國工商联党组理论学习中心组.十八大以来党的非公有制经济理论的创新发展[N].中华工商时报，2017-10-16（003）.

[10] 陈伟华.营商环境下民营企业的法律保护研究[J].北方论丛，2019（2）：38-40.

[11][12] 中共中央，国务院.关于完善产权保护制度依法保护产权的意见[J].中华人民共和国国务院公报，2016（12）：1-3.

[13] 中共中央，国务院.关于完善产权保护制度依法保护产权的意见[N].人民日报，2016-11-28（001）.

责任编辑：宋好