从静态蓝图到自适应体系

杨浚

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了实施大数据战略和利用新技术建立统一的国土空间基础信息平台的相关要求。那么，如何将智慧规划的理念方法融入国土空间规划实践？北京市逐步形成从规划编制实施到预警监测、从体检评估再到反馈修正的闭环运行体系，并以空间地理信息集成技术为核心，逐步将大数据、物联网、云计算、区块链、人工智能等先进信息化技术运用到北京国土空间规划体系的各个环节中，从静态蓝图向自学习、自适应、自我迭代的规划发展，从注重物质空间向解决变量问题、关注人的需求的动态过程式规划转变。

一个空间规划数据库

北京市规划和自然资源委员会按照构建“一库三图”的目标推动数据资源的整合工作，即在全市“现状一张图”“规划一张图”和“审批一张图”的基础上形成市级层面统一的空间规划数据库。目前已梳理形成300多层核心图层数据，其中包括“一基三普一调”（基本比例尺地形图测绘工作，地理国情普查、地下管线普查和地名普查，第三次国土调查）及不动产登记资料、地质地矿资料、轨道地铁数据、综合管廊数据为一体的现状一张图数据;集成历年各级各类国土空间规划成果，形成“规划一张图”数据;集市规划和自然资源委员会建设项目全周期审批数据整合和全市固定资产投资项目全周期管理的“审批一张图”。

在此基础上，进一步与BAT（百度、阿里和腾讯三家公司）、中国移动等社会大数据企业深度对接，推动政府大数据和社会大数据、行业大数据的深度融合工作，不断拓展空间大数据的维度，提升规划编制决策的科学性和有效性。

同时，北京市规划和自然资源委员会陆续与统计、发改等部门对接，纳入固定资产投资、财政预算、人口管理、交通管理、工商注册、统计数据、社区管理等各门类数据并衔接医疗、卫生、教育、养老、文化等各专项数据，并综合运用社会数据，广泛开展了大数据分析;结合已经压茬启动的新一轮国土空间规划编制，以打补丁的方式不断深化现有“规划一张图”，利用区块链中的可记录可追溯技术，形成分区“规划一张图”动态维护工作机制。

一个在线审批平台

在城市“减量”发展的理念下，北京市在行政审批制度改革工作的基础上，将规划实施分为“规划协同综合研究”和“后期合并快速办理”两个阶段，开展了以信息技术为支撑的规划实施全链条流程再造，搭建了把政府、企业和社会需求整合起来的规划业务协同工作平台。

协同平台从改变行政部门的内部工作组织方式入手，构建互联互通的信息平台系统，打破“信息孤岛”、跨越“管理藩篱”，实现信息共享、协同决策，打造更加顺畅的“并联式”研究与审批机制，实现由建设单位提出申报、项目信息平台共享、政府部门主动“集合”研究的新工作方式。建设项目经过协同平台实现了综合研究和协同审批，为项目提供了“全程线上、一站式、集成式”的规划服务，从整体上提高建设项目的落地效率，在建设单位获得规划许可后，监管部门将通过信息系统收到项目信息，工作人员便会主动监督企业的后续建设过程，同时工程建设实测数据会实时传送至系统，一旦发现问题，政府部门将马上进行会商，提出解决方案供建设单位进行决策，保障项目顺利进行。

下一步，北京市规划和自然资源委员会将以国土空间基础信息平台为基础，打造纵向覆盖项目建设全生命周期、横向覆盖全业务领域的政府智慧管理审批服务系统。

一个即时监测系统

北京市搭建了全覆盖、全过程、全系统的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，对城市的运行情况进行监测。这一系统在“大棚房”整治、浅山区违法建设查处、耕地非农利用分析、留白增绿等专项任务中已经发挥作用。例如：利用人工智能技术在遥感影像上快速识别“大棚房”等监测目标，基于高频次、高分辨的遥感影像数据，通过影像变化检测技术提取地表全要素变化图斑，开展全市城市空间变化动态监测;研究建立可以进行智能分析学习的神经网络，模仿人脑来分析解释卫星影像数据，快速识别并提取影像数据中“大棚房”、违法建设等专题图斑;通过深度学习、多次迭代等算法提高目标检测的准确率和效率。

同时，利用移动互联网技术建立起任务统一下发、多人协同分工、现场核查上报、后台实时汇总的信息快速反馈机制，大幅提高国土空间规划监测的自动化水平，大幅缩短信息上传下达及汇总的时间。

一套体检评估机制

按照“一年一体检、五年一评估”的定期评估机制，首次北京城市体检工作在2018年完成，重在探索工作方法、建立工作框架。

北京市规划和自然资源委员会采取规划大数据、社会运行数据、统计局采集数据、政府重点任务完成情况统计跟踪情况，进行等多元数据套合校验，从各个维度对城市进行更为准确的“画像”，并引入第三方开展专题评估，再加上专家全程把脉，最终形成北京城市体检报告。

包含“一张表”“一张图”“一个清单”

“一个满意度调查”和“一个数据平台”的“五个一”体检框架在这次城市体检中得以确立：总规指标体系表、城市空间发展基本情况图、总规实施102项重点任务完成情况清单、国际一流和谐宜居之都社会满意度调查和综合汇总、相互校验的多源数据平台。

此外，北京市规划和自然资源委员会联合百度、阿里（高德）、联通等大数据运营商，利用互联网平台和开放数据环境，综合空气质量检测、灯光遥感、交通IC卡数据、点评类信息等社会大数据资源，对城市人口和就业特征、公共服务设施配置、空间品质等进行定量分析，多源数据互为支撑互为补充，来支持体检分析工作。

回顾北京市国土空间规划的智慧化探索，能看到很多可以反思和进步的空间：

在研究内容方面，关注城市物质空间较多，关注城市中人的活动、感受和需求不足，对于物质空间内在的交通流动、经济消费、社会交往等“流”的活动感知，尤其是人的流动的感知还处于探索阶段。北京市规划和自然资源委员会今年将继续开展满意度调查和街道人居环境监测评价，从主客观两方面聚焦和关注人的感受体验。未来，应对城市运行过程中各种变化、各种需求，尤其是人的体验感受需求，应形成即时、智能的响应;城市数据自采集、自生成，规划自监测、自评估，城市自适应、自运行。

在数据获取和技术手段方面，空间数据获取方式相对成熟，而空间以外的其他数据主要是依托传统获取路径;跨越不同应用范畴的数据之间还存在壁垒，技术手段局限于单项技术、局限于局部点位的应用，还不能形成有效的城市整体感知评测。下一步，应进一步打通社会大数据获取途径，促进政府和社会数据的进一步融合。同时，随着5G时代在物联网和人工智能等领域的发展，我们应更加主动地去拥抱这些新技术、综合统筹运用这些新技术，可持续、全方位地去感知城市。

在指标体系方面，自上而下的管控式指标与自下而上体验式的指标结合得还不够，宏观引领式指标和底线约束性指标结合得还不够，还不能适应城市全面综合的体檢评估要求。在这次城市体检中，北京市已经探索形成了初步的城市体检监测指标体系，在此基础上，北京市规划和自然资源委员会将按《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》要求，进一步完善城市生态安全、水资源使用等城市底线监测指标，增加一些城市布局结构、经济密度等高质量发展指标以及人的体验感受等方面的分级分类指标，统筹利用多种技术手段、多种数据来源，进行长期稳定的监测。（摘编自《中国自然资源报》2019年9月11日5版）