社区韧性： 赋权赋能的“平战结合”

樊佩佩

疫情使全社会面临重大考验，在从“平时”状态紧急切入“战时”状态的过程中，直面基层一线的社会治理体系也高度承压。一方面，能够快速进行动员、保持高强度运转，表现出强大的动能和韧性，彰显了我国社会治理体系及其背后的制度优势;另一方面，在经受“实战”考验的同时，社会治理体系在多元主体协同参与、专业力量储备和支撑、治理和服务的科学化、精准化、精细化等方面也暴露出不少问题和短板。

“赋能”与“赋权”

基层社区是疫情防控的基本阵地、关键节点和最后防线，社区韧性是指社区在面对灾疫等突发事件冲击时所体现出的稳定能力、恢复能力、适应能力等一系列能力的集合，从而保障社区能够最大程度积极应对冲击并尽快恢复常态功能。基层社区抗击新冠肺炎疫情的经历启示我们，在风险治理的实践中适应新常态，在社区层面建构好政社合作的基本面，塑造具有韧性的社区共同体十分必要。

总体而言，社会治理体系建设要从纵向层面以目标责任为先、横向层面以部门职能为界的传统科层制，向以信息统筹为中心、强化政社互动的多元协作方式转变。聚焦制度建设和能力建设，通过“赋能”与“赋权”提升基层社区“平战结合”的治理韧性，构建转化性强、性价比高的治理体系。

在组织架构体系方面，应建立上下联动、权责匹配、具有制度合力的基层社会治理架构;在技术支撑体系方面，将数字技术融入公共应急管理体系，实现人员流动和公共健康大数据对接，建立國家协调、省际互认、异地互通的信息服务平台;在人才支持体系方面，提高基层社会防控意识和专业化能力建设，鼓励公共卫生、应急管理、数字技术的交叉学科人才队伍培养;在资源调度体系方面，规划设计与空间建设要适应极端条件下以社区为基本单元，从而实现医疗物资、应急物资和生活物资供应的储备、调度与运转体系;在沟通协同机制方面，构建基层医疗卫生机构与疾控机构、基层组织的信息沟通机制、协同性机制和联防联控机制，保障信息上下传递的有效性和及时性;在政社合作网络方面，建立政府与多元社会主体的横向合作网络，加强社会组织与政府、企业和媒体的合作网络构建，强化多元合作和社会参与。

增强基层应急弹性

基层社区作为外防输入、内防扩散的第一道防线，本次疫情采取的封闭管理措施使得极端条件下社区尺度的应急和生活服务得以凸显。

首先要强化社区尺度的资源配置，推动住区向社区生活圈转变。一是要缩短决策链，增强社区基层应急管理的弹性，加强基层医疗设施保障、人员配备和城市空间的可控性。建立社区基本单元自治管理，建立互相支持、互相救助的分级机制，提升片区应对突发事件的灵活性和城市整体的安全性。二是协调应急管理、公共服务的空间布局，科学规划建设基层的综合防灾空间、避难场所、疏散通道等体系，构建一个有效预防和应对突发事件的空间体系。三是加强薄弱点覆盖，尤其是将“无物业、无安保、无封闭”的“三无小区”作为防疫的重要布控点，将老弱病残等脆弱群体列为重点关照对象，避免极端情形下的孤岛效应。四是鼓励发展社区商业等生活配套，大力加强基层医疗服务能力建设，强化社区防范，按居住人口建设“15分钟社区生活圈”的标准安排生活配套。按分层分级治理的原则将应急管理、卫生防疫、社会事业服务纳入其中，补齐民生短板，提高城市综合防灾和应急管理的韧性。

其次，要加强社区自组织能力建设，构建政社合作的协同机制。此次疫情警示我们，地方防疫工作不能仅停留于常态化的设计与政府要素的投入， 坐等上令下达往往错失时间窗口。决胜防疫的关键在于社区的组织能力和治理水平。社区系统的自组织响应需要掌握信息、具备合法性和决策能力的社区力量来激发，其最可能的组织载体是业主委员会。多元主体治理更有利于缓冲公共危机初期的不确定性冲击——小区居民的相互联接越多，公共性水平越高，社区的自组织能力就越强;自组织功能越是良好，则信息共享、互联互助等防控措施效果越佳，稳定协同的组织结构可以最大程度地保障防控方案落实。由此，常态下社区居委会、业委会以及物业服务企业之间的互信和协同对于非常态下的社区自组织能力和自救能力具有重要意义。

第三，应推进人口流动的大数据平台建设，构建数字化社会基础设施，疏通信息交流的行政壁垒。基层数字化基础设施的建设是提升社区智慧治理能力的重要支撑。数字技术能在疫情防控的不同环节助力信息汇集、风险防控、复工复产和民生保障的治理决策。应借重大疫情防控的契机，进一步打破部门壁垒，实现社区和公安、以及其他管理部门的合作和对接，推动社区常住人口大数据的共享，促进数据流转。利用大数据、云计算等技术手段，对基层模糊的人口数据进行校准和更新，实现多重人口数据和信息的匹配，使得数字化技术手段不仅为基层社区人员核查信息、掌握人群流动情况“赋能”，实现特殊人员排查和预警，而且实现对基层群众的各类需求进行智能化、精准化筛查，进一步提升基层的治理能力。

充实基层治理力量

自从疫情爆发到目前防控形势持续向好，基层工作者一直在重压下承担着维持社会秩序的任务。今后将较长时期处于常态化疫情防控与经济社会发展并重的阶段，疫后社会秩序恢复的压力只增不减。

一方面要多种途径加强治理资源下沉，充实基层治理力量。首先要确保干部力量下沉到基层，工作督导到位，各项柔性管控措施落实到位。二要增加基层社会管理和公共服务的就业岗位。应当在充分考虑基层地区的常住人口数量、年龄结构、人口流动规律的基础上匹配相应的社会管理和公共服务力量。三是关心爱护基层干部职工，切实保障和改善其工作生活条件和身心健康，防止不必要的压力“过载”，使基层一线工作能够留住人、吸引人、锻炼人。

另一方面要引入社会资源完善公共服务供给，为基层运转赋能。鼓励基层自治组织和社会力量合理对接治理需求是提高基层治理能力的重要手段。引入社会服务和社会救助类的社会资源可以实现公共服务产品的多样化和差异化供给，逐步实现政府保基本、购买促提高的公共服务供给模式。推动更多社会资源、管理权限和民生服务下沉到基层，降低社会组织的设立门槛，并从严格管制转向有效服务，在不断满足群众社会参与愿望的同时，释放出社会领域的巨大就业空间。

（本文系国家社科基金青年项目“流动性背景下的城市社区公共性重建与治理绩效研究”（15CSH073）的阶段性成果，以及江苏省社会科学院自组学科“城市社区研究”项目，区域现代化研究院智库重点课题“提升基层社会常态治理与应急管理‘平战结合能力研究”的阶段性成果。）