土地增减挂钩与财富转移

贺雪峰武汉大学社会学院

为了保护耕地、节约集约用地而推出的城乡建设用地增减挂钩政策，被地方政府片面理解为通过减少农村建设用地来增加城市建设用地指标，再进一步指望通过指标交易来生产出巨额土地财富，从而增加地方政府财政收入，为农民增加土地财产性收入，建设新农村，乃至用于扶贫。这就曲解了增减挂钩制度的本质，以及误会了土地的性质和土地制度的性质。

可以看到，农村建设用地减少与城市建设用地指标的增加，这个对应关系的前提是保持国家对地方新增建设用地指标偏紧的供给，从而在地方上造成建设用地指标的相对稀缺。这个前提是国家不能因为建设用地供给不足而对地方经济发展和城市扩张造成太大的负面影响。

增减挂钩政策正是在地方建设用地指标相对稀缺的前提下，通过农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩，使得农村建设用地减少有了价值。所谓农村建设用地的减少，是将农村建设用地复垦为耕地，这样形成新增城市建设用地指标，这个指标形成新的城市建设用地。要特别注意，新建地块是在城郊征地所得，征地需要支付成本，农村建设用地减少所形成的价值，仅仅是地方政府城市建设用地指标稀缺所产生的价值。

如果没有土地用途管制，没有建设用地指标计划下达，以及没有增减挂钩政策，农村建设用地复垦为耕地就不可能产生出农地以外的价值。实际上，在增减挂钩政策下，农村建设用地复垦为耕地，耕地价值十分有限，目前带给农民所谓土地财产权以及新农村建设或扶贫资金的都是其指标价，即挂钩所得。这种所得显然是依靠土地政策，而非真正使用农村建设用地生产出来的财富。因此，這样一种农村建设用地减少所产出的财富只是一种财富转移，归根结底是由地方财政完成的财富转移，而没有任何额外财富生产出来。

既然农村建设用地减少所获补偿只是政策性的财富转移，以农民宅基地为主体的农村建设用地就不是所谓财产权，也不存在财产性收益。全国绝大多数中西部农村，农民进城后，宅基地大量闲置，并没有利用，唯一的利用是复垦种粮食可以产生收益，但这个收益十分有限。有人以城市建设用地来想象农民宅基地，认为农民是抱着金饭碗讨饭吃。这种认识显然是片面的。