韩剑：抓住海南自贸港方案最大亮点

王延春

韩剑（资料图片）。

从海南自贸区到海南自贸港，一字之差，内涵迥异。

6月3日，海南自由贸易港11个重点园区同步挂牌，作为自由贸易港政策落地的主要承接地。6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》），包括总体要求、制度设计、分步骤分阶段安排和组织实施四大部分。

《总体方案》明确了海南自贸港建设时间表和路线图。其中，全岛封关、零关税、税制简并、个税封顶15%等多项贸易自由便利、跨境资本流动措施，在中国开放史上都是前所未有的制度设计。自贸港不是自贸区的简单升级版，而是中国更高层面的改革开放“信号灯”，更具标杆意义和丰富内涵。海南无疑走到了中国改革开放的最前沿。

中国国际贸易促进委员会专家委员、南京大学自贸区综合研究院常务副院长韩剑教授接受《财经》记者采访时表示，自贸港重点对标国际最高标准，涉及贸易自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动六大领域的政策制度体系。与自贸区相比，自贸港开放领域更广，开放程度更高。

海南自贸港政策中哪些亮点值得关注？自贸港的制度设计与中国香港、澳门的单独关税区有什么差别？针对海南自贸港具体政策的解读，《财经》记者采访了韩剑教授。

《财经》：6月1日，国务院印发有关海南自由贸易港建设《总体方案》。您认为海南自贸港政策中哪些亮点值得关注？

韩剑：从已经公布的海南自贸港《总体方案》来看，体现党中央推进海南自贸港建设的目标之大、力度之大、决心之大前所未有，不但有路线图，还设定了时间表和具体目标。在贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动六大领域，基本建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系。自贸港重点是对标国际最高标准，与自贸区相比，开放领域更广，开放程度更高，很多政策是不可复制不可推广的。

令人印象最深的是，海南自贸港按照零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段的原则，逐步建立与高水平自由贸易港相适应的税收制度。尤其是以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排，与新加坡、迪拜、鹿特丹、中国香港完全对标，实现真正意义上的“境内关外”，全岛在2025年前封关运作，这一开放措施远超预期。

与此同时，自贸港关税制度设计中，提出了“海南原产”的制度创新理念，这一点非常具有想象力。也就是对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值超过30%（含）的货物，经“二线”进入内地免征进口关税，这一政策借鉴国际和区域经济合作中货物贸易协议原产地规则的做法，对货物在海南实现增值达到特定标准，从海南转销至中国内陆地区给予零关税特别优惠的一种制度安排。“海南原产”方案打通了外资企业在符合原产地规则要求的前提下低成本进入内地市场的渠道，便利内资企业通过投资海南降低进口成本，以此为海南吸引大量新兴产业投资。

《财经》：这样的制度设计与中国香港、澳门的单独关税区有什么差别？

韩剑：海南面临着高标准高质量建设中国特色自由贸易港的艰巨任务，需要通过制定并调整政策，吸引投资，发展优势产业，探索实现自身功能定位综合化、高端化转型。现阶段的海南不仅经济基础薄弱，产业发展支撑不足，在人才储备、营商环境等方面劣势明显，缺乏投资吸引力。许多高增值产业，如高新技术产业的发展，可以说是从零开始。海南亟须通过政策、规则的引导，优化产业结构，大力培育和发展以旅游、高新技术和现代服务业为主导的新兴产业。

经济基础的特殊性决定了海南在建设自由贸易港过程中，需要打开自由贸易港与内地的辐射通道，即实行突破性的“二线有限放开”的管理制度，而非国内自由贸易试验区的“二线安全高效管住”。海南发展要服从服务于国家战略需求，同时海南产业政策红利的释放和产业的发展也需要内地市场的支持，将海南打造为国家高水平国际规则的实验区、重大制度改革的缓冲区，服务内地和国家经济发展。

在海南自由贸易港建设过程中，通过制度创新，设计一套符合海南产业发展方向的关税制度具有重要意义。通过实行负面清单管理模式下的“一线开放”制度，采取高水平貿易便利化措施，营造良好营商环境，有利于吸引外国投资，促进全球价值链高级要素的集聚;通过实行海南原产地规则管理模式下的“二线有限开放”制度，引导海南产业结构优化升级，促进高新技术企业、环保产业落户海南，推动海南经济发展。

同时，对国内产业和企业产生溢出和辐射效应，通过上下游产业链传导实现技术溢出和知识溢出，发挥平台效应促进海南自由贸易港内企业与国内市场间的联动;不同于香港特别行政区，海南虽为相对独立的地理单元，但在许多方面的监管方式均与内地相同。海南自由贸易港在加大对外开放的同时，必须要考虑对内地的影响及冲击，协调与内地经济的关系。而行政监管的特殊性对海南自由贸易港在“二线有限放开”环节的监管提出了很高的要求。未来只有建立安全高效的“二线管住”监管模式，防止因走私、套利等行为对内地市场造成冲击，才能保障“一线放开”和“二线有限放开”的有效实施。

海南原产地规则借鉴了CEPA的原产地规则做法，但不具备香港、澳门单独关税区的国际法律地位。目前在WTO中存在四个单独关税区，即欧洲共同体、中国香港、中国澳门和中国台北。2019年1月1日内地与港澳升级版的《CEPA货物贸易协议》正式生效，该协议对原产于香港、澳门的进口货物全面实施零关税。新《协议》梳理和更新CEPA框架下关于开放和便利货物贸易的承诺，在原有“产品特定原产地规则”的基础上，引入以产品在香港的附加价值为计算基础的一般性原产地规则，只要在符合“一般规则”的情况下，便可以零关税进口内地。该协议有助香港企业更进一步开拓内地市场，极大鼓舞香港的“再工业化”，将进一步推动粤港澳大湾区内要素流动，深化大湾区内贸易自由化和便利化。海南自由贸易港的原产地规则在一定程度上与香港CEPA的原产地规则作用较为类似，其目的都是为了实现自由贸易港高水平的贸易便利化和自由化，推动岛内高端产业发展，但在具体规则设计方面有较大差异，海南目前作为经济特区，尚无权利对外行使贸易关税权利，也不具备国际法律地位。

《财经》：“零关税”加“海南原产”的制度设计给海南和内地贸易投资带来什么影响？

韩剑：一是通过制度创新提升“海南形象”。原产地标记不仅仅有告知消费者产品生产国的功能，它更是一种产品质量的保证。原产地标记具有广告效应，能够促进产品销售，而且可以对产品的知识产权进行保护，同时也有利于保护消费者的选择权、知情权和追溯权。习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件明确了海南“三区一中心”的战略定位，即建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。

“海南原产”正是借鉴国际高水平自由贸易协定规则，通过制度创新将海南打造成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。“瑞士制造”能够成为高品质产品的标签，原产地规则发挥着重要的作用。例如，动植物农产品必须100%源自瑞士，加工食品的原材料重量至少80%来自瑞士，而工业品在瑞士的生产成本则要达到60%，才能被列为“瑞士制造”。对于原材料100%需要进口的黑巧克力和咖啡等，其加工环节只有全部在瑞士完成，才能被称为“瑞士制造”的产品。瑞士钟表工业联合会更是在原有基础上增加了两项新规定，一是要求组装和制造手表过程中，瑞士价值不能低于60%（具体为石英腕表60%，机械腕表80%）;二是要求采用瑞士研发的技术。

二是利用内外资打造岛内新兴产业。中国的消费市场对于全球跨国公司而言具有巨大吸引力，对于符合原产地规则要求的产品，外资企业可以零关税进入内陆市场，尤其是对于中国进口关税目前较高的产业，将海南作为跳板进入内陆市场会有更大的成本优势。由于海南面积较大，土地和劳工成本较低，在制造业利用外资方面会比中国香港具有更大的投资潜力。而对于内资企业而言，投资海南不但可以享受所得税优惠，同时如果是采购国外进口品到海南加工制造后销往内地也可以享有零关税，这比国内的自贸区和出口加工区采购会更具优势。

2020年4月20日，游客在海南海口日月广场免税店选购商品。图/中新

海南自由贸易港建设必须走创新发展、绿色发展之路。海南自由贸易试验区深化现代农业、高新技术产业，建设国家生态文明试验区是海南自由贸易试验区重要的组成部分，对生态建设和环境保护提出了更高的要求。

海南原产地规则的设计中，需重视知识产权和环境保护的作用，提高科技含量、绿色含量在原产地认定中的比重，促进产业自主创新，增强竞争力。高新技术制造业的智能家用电器、汽车，其核心价值在于其嵌入式软件驱动的创新技术，以及传统农业、食品加工业的发展越来越依赖应用数字技术，高新数字技术成为嵌入式服务产品的“实质性转变”。 软件、知识产权的价值来源可作为评估服务原产地规则的重要参考，将具象的服务转换为可以估值的有形投入，发挥原产地规则的创新、绿色引领作用。

三是提高国内增加值和促进产业链升级。“海南原产”不仅针对海南制造，还要适用于海南服务。服务业开放是目前受国内外压力最大的改革项目，也是目前内陆自由贸易试验区面临的共同任务与挑战，诸如教育、卫生医疗、文化旅游等项目的国内开放进程目前都比较缓慢。由于知识、技术、人才密集型的服务业发展相对滞后，包括租赁和商务服务业、金融业、信息传输、计算机服务和软件业、教育、文化、医疗在内的现代服务业，在海南服务业增加值中的比重较低。海南要力争在现代服务业发展上取得重大突破，打造更具活力的体制机制，促进以服务业开放为重点的全面开放，建成具有示范效应的国家服务业开放创新的先行地区。服务贸易引入原产地规则的核心目的在于通过识别服务提供者的国籍来判定其是否可以享受市场准入优惠和国民待遇。中国近年来签订的自由贸易协定越来越多涉及服务贸易，例如中瑞、中韩、中新自由贸易协定在银行、证券、电信、法律、教育和建筑等领域开放力度都较大，因而服务业原产地规则作为一项重要的政策工具，结合海南现代服务业发展的基础和条件，可以加快海南重点领域服务业的开放和发展。

现有海关特殊监管区域政策与“两头在外”、“加工制造”为主的功能定位相配套，對我国制造业发展和扩大对外贸易发挥了积极作用。然而，随着国际国内市场深度融合，国内企业利用国际国内两个市场、两种资源的需求愈发迫切，亟待创新发展定位。为了提升国内贸易增加值，促进海南产业链向附加值更高的研发、设计、物流和销售等环节升级，原产地规则可以通过一定的标准以规则的方式要求生产要有一定的本地含量。

北美自由贸易协定的“原产地规则”要求汽车使用的零部件中75%以上要在美国和墨西哥制造，还引进“工资条款”，规定40%-45%的零部件要在时薪16美元的地区制造，其目的是要求更多使用美国产零部件，而不是工资低的墨西哥的零部件。海南自由贸易港与国内其他自由贸易试验区的不同之处在于，强调不能以转口贸易和加工制造为重点，因此，“海南原产”规则是中国主动向世界开放市场的重大举措。以先进制造业为例，先进制造业产品所对应的原产地标准主要基于区域增加值及制造工艺这两项评判指标，该行业对原产地优惠政策利用效果，在很大程度上取决于其上游产品的区域化自产比例，零部件生产企业必须加快转型升级才能满足不断提升的区域增值比例和技术指标要求。

《财经》：您刚才提到，只有建立安全高效的“二线管住”监管模式，防止因走私、套利等行为对内地市场造成冲击，才能保障“一线放开”和“二线有限放开”的有效实施，请问如何监管？

韩剑：“一线放开”的目标不仅为了降低岛内企业的关税成本，更重要的是促进高水平的贸易便利化，将尽可能通关程序化繁为简，提高通关效率，减少行政成本。因此，在监管方式上，海南自由贸易港借鉴新加坡电子化监管的成功经验，利用IT技术，实现电子化监管技术创新能力，将自由贸易港进出口业务信息流、资金流、货物流的电子数据集中存放于公共数据中心，在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和交换，方便行政部门的核查和企业的运作，安全、高效地完成监管服务。

海南的离岛条件为二线监管提供了天然便利，但仍然要进一步优化卡口管理，加强电子信息联网，通过进出境清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险分析等加强监管，促进二线监管模式与一线监管模式相衔接。

海南自由贸易港全岛范围内实行零关税制度，除负面清单内的货物外，实现一线零关税准入、登记式备案、区内免证免审;在跨境资金流动、外汇交易以及人员签证方面给予一定的自由度和开放政策试点;对存在重大进出境安全风险（反恐、卫生、食品、金融、意识形态）的商品强化入境管控力度，完善进口固体废物管理制度。

关于二线的设置，由于一线放开过程中，海南海关已掌握一线的数据，二线监管起来更为高效，同时考虑到对于海关现行监管制度的调整范围，我们建议将二线设置在海南离岛，对于海运、陆运货物，由海关卡口监管，对于行人夹带货物实行随机抽查模式，通过建立诚信体系以及黑名单制度进行监管。

《财经》：海南自贸港的关税制度对于中国主动适应国际经贸规则重构新趋势，打造中国深度融入全球经济体系的前沿地带具有哪些更深远层次的意义？

韩剑：建设自由贸易港是我国制度型开放的一个重大尝试，最根本的要求就是着眼于规制层面，促进国内规制与国际通行规制接轨，打造一流的营商环境。原产地规则是TPP、USMCA、日欧自由贸易协定中最重要的核心条款，对保护国内产业发展、重构供应链体系、保护劳工权益方面发挥着重要作用。原产地规则不但是税收统计征收的基础，也是政府采购、贸易救济、贸易统计、供应链等相关领域实施贸易措施的依据，目前成为发达国家在WTO体制下保护本国经济利益的有力工具。原产地规则符合国际惯例，同时可以兼容其他贸易投资规则，例如，政府采购市场自由化作为全球贸易和投资自由化的重要部分，已成为各国政府关注的焦点，而我国政府采购规模日益扩大，政府采购中原产地规则问题日益突出。为了适应政府采购的发展需要，可以将海南原产地规则首先在海南政府采购中进行试点，着手建立和完善国内政府采购制度，推进相关领域尤其是国有企业采购的市场化，推动我国政府采购市场与国际接轨，为我国进口加入政府采购协议（GPA）探索经验。

实现价值链的共享，贸易的自由化，原产地规则的改进意义重大。发挥原产地规则与其他FTA伙伴国、“21世纪海上丝绸之路”沿线国家的价值链整合作用。海南原产地规则在运行一定时期后，可以在现有的自由贸易协定升级版中作为单独章节列出，例如中国-新加坡和中国-韩国自由贸易协定将产业园合作纳入协定。未来中国东盟自由贸易协定、中国与东盟国家的双边自由贸易协定，或者中国与其他“一带一路”沿线国家签订自由贸易协定时，都可以将海南自由贸易港作为特殊条款单列，充分考虑不同地域產业的发展现状，制定适宜的规则并灵活运用，最大化促进企业融入区域价值链。在海南原产地政策的推行过程中，充分推进累积规则的使用，累积规则拓宽了原产地规则的定义，鼓励自由贸易协定成员国融入区域价值链，有利于区域经济一体化。使用更加自由的对角累积及完全累积制度，促进自由贸易协定各成员国融入区域价值链，使得成员国产品资源在价值链内自由流动，实现资源的有效配置和合理利用。