老龄化背景下的社区居家养老服务体系构建探索

陈妙琴

摘 要：随着我国老龄化程度的日益加剧，国家对养老问题的重视度也日益提高。受传统养老文化的影响，国人当前仍推崇家庭养老的模式，但随着我国经济社会的快速发展也导致家庭结构发生了显著性改变，每个家庭的传统养老功能逐步弱化，家庭结构也有小型化趋势。社会机构养老在国内发展时间较短，还存在着诸多问题亟待完善，表现为投入成本高、养老服务设施不完善、专业人才匮乏等。基于此，探索适合我国国情的新型养老模式显得尤为必要。文章首先论述了社区居家养老服务模式的概念，在分析丽水市推行社区居家养老服务模式的政策背景与居家养老服务发展现状的基础上提出了一系列完善建议，以期尽快构建起适合丽水市实际的社区居家养老服务体系。

关键词：社区;居家养老服务;对策;养老护理机构

养老保障属于国计民生中的重点问题，直接关系到人民群众的幸福生活与社会的和谐稳定。与养老保险一样，养老服务也在养老保障领域发挥着极为重要的作用。随着我国人口老龄化的日益加剧，传统家庭养老模式逐渐跟不上发展形势，家中子女往往难以有足够的精力去照护老人。社区居家养老继承了传统家庭养老与机构养老的优点，是当前国内推行的养老模式，也是未来解决养老问题的重要途径。为此，文章结合丽水市实际，通过实地调研等多种方式分析研究了社区居家养老服务体系的实际情况，并提出完善建议，以期为国内社区居家养老服务模式的发展提供一些参考借鉴。

一、社区居家养老服务模式的概念

养老方式按不同分类标准可分为不同的类型。根据养老服务资源及老年照护服务提供者来划分，养老方式包括家庭养老与社会养老两类。按老年人接受养老服务的居住地点进行划分，养老服务包括居家养老与机构养老两类。社区居家养老是指老人在家里居住，由社会与家庭共同提供养老服务的一种社会化养老模式，其中，养老服务主要源自社区照顾[1]。社区居家养老属于家庭养老的一种延伸，通过把机构养老中的服务引入社区让老年人在家中就能享受到养老服务。因此，社区居家养老模式将家庭养老与机构养老的优点都融合了进来，一方面满足了老人在家养老的情感需要，另一方面也利用社区这个平台促进了社区资源的调动，让老年人能够真正安心快乐养老。

二、丽水市社区居家养老服务的政策实施背景分析

（一）当地老龄化、高龄化程度逐步加剧

根据丽水市民政局公布的数据可知，2017年丽水市年满60岁的老年人已有51.43万，在户籍人口中的占比为19.17%;年满65岁的老年人有34.45万，在户籍人口中的占比为12.84%，在年满60岁老年人口中的占比为66.97%。失能老人与年满80岁的高龄老人在老年人总数中的占比分别为11.2%、17.6%。全市“纯老家庭”老年人共有19.86万人。据调查显示，2019年末丽水市年满60岁老年人有53.56万，其中，60到69岁组在老年人口中的占比为29.66%;70到79岁组在老年人口中的占比为27.03%;年满80岁的在老年人口中的占比为17.25%。所谓老年人口抚养系数就是养老老年抚养系数，是指一国或一个地区人口中老年人口数与劳动年龄人口数的比值，采用百分比表示，说明100名劳动年龄人口需要负担老年人的数量。2017年、2018年、2019年全市需要抚养年满65岁以上老年人的老年抚养系数分别为18.14%、19.04%、19.90%。可见，当地老龄化程度呈逐步加深的趋势，而老年人口的抚养系数也随之增高，劳动人口的抚养压力也逐渐变大。

（二）社会组织参与当地社区养老服务的程度也日渐加深

2003年开始国内各地都纷纷开展社区养老服务模式的探索，出台了很多鼓励措施吸引社会组织参与。社会组织主要提供的是专业性社会服务，具有非营利性的特点。相对于政府直接供给的服务，社会组织可以直接与社区群众及各类弱势群体接触，从而了解其真实的服务诉求，其提供社会服务的成本明显更低。近年来丽水市政府也尝试通过“购买服务”与“委托服务”的方式将部分社会职能及社会事务转交给其他官方与民间的社会组织，并大力推动民间非营利性组织的发展。一方面加大公共财政与政策方面的支持力度，另一方面通过法律法规的方式加强对这些组织的日常运营监管。目前，全市有95家养老服务中心，社区居家养老服务照料中心1830个，9家养老专业运营团队。

（三）老年群体养老需求量增加，且养老需求多元化

隨着人们生活水平的提高，公众的健康观念也明显增强，老年人大多患有一种或多种慢性疾病，加之年纪增大，部分老年人失去了生活自理能力，可能需要长时间的护理服务。另外，失能老人的数量也逐渐增多，这类老年人除了需要日常照料外对专业的医疗护理需求也尤为迫切。以丽水市万象街道街道为例，老年群体中残疾人有395人，包括视力残疾44人，智残26人，精残46人，肢残190人，其他79人。此外，基于经济水平、文化程度、社会背景方面的差异，老年人在养老服务需求方面也更加多元化，需要更多个性化、多元化的服务方式与服务内容。

三、丽水市社区居家养老服务体系存在的主要问题分析

（一）经费不足阻碍了社区居家养老服务机制的发展

政府财政与民政部门是当前社区居家养老服务工作的主要经费来源渠道。政府投入的经费并不多，因为在发展初期阶段政府主要将经费投入到养老机构与相关设施的建设上，只是要求老年人所在社区为其提供相关上门服务。但在具体操作过程中资金不足与人才匮乏成为社区居家养老面临的主要问题。民政部门提供的经费大多来自社会福利彩票的发行，因此，带有一定的不确定性[2]。资金不足极大阻碍了居家养老服务的发展，一方面无法为老年人提供更多的不同服务，甚至连最基本的日常照护都无法保证。对于那些需要照顾的高龄老人、退休金不高的老年人、生活无法自理的老年人来说，就很难通过社区居家养老服务的途径安度晚年。

（二）政府责任定位模糊，资源整合度不够

作为一种新型养老模式，社区居家养老服务在国内才刚刚兴起不久，由政府作为主导部门来推动是非常有必要的。不过由于行政色彩较重使得社会参与度远远不够。比如，本市关于社区居家养老服务机构的设立、相关服务设施的完善、服务项目的设立等均是市政府负责完成的。由政府主导、强力推进的模式虽然在短期内效果显著，但也反映出政府管理的责任不清，社会力量参与不足等问题。这使得政府在社区居家养老服务建设中一枝独撑，但支撑力往往有限，让当地社区居家养老服务工作陷入发展瓶颈[3]。另外，社区居家养老服务的硬件资源、信息资源、人力资源、财力资源等往往处于条块分割状态，极少能够共享。这是因为部门之间基于自身利益考虑，未能形成合力。因此，政府、社会与市场三方之间缺乏互动、互联、互补，导致相关养老资源缺乏有效共享。既造成了极大的资源浪费，又无法为老年人提供多元化的养老服务。

（三）社区居家养老服务尚无一套完善的监管机制

居家养老服务在国内兴起时间较短，政府出台的相关规范也较少。目前，尚未形成一套健全的法律法规来规范这方面的服务质量。丽水市虽然出台了相关法律法规，但法律条文的细化性与针对性不足，表现为对养老服务提供方尚无具体的标准来评定其服务质量。如果服务中发生问题，比如，老年人在被服务过程中出现意外，由于尚无法律条文对此有规定，使得服务方陷入较大的风险。这使得服务人员不敢为老年人服务。

（四）居家养老服务形式单一，无法满足老年人多元化的需求

老年人的养老服务除了日常的生活照料外还包括医疗保健服务、康复护理、精神慰藉等内容。不少老年人都患有一些基础疾病，也容易摔倒，增加骨折风险。老年人在遇到健康风险时若能获得相关服务则能有效减少他们的健康风险，并能提高他们的幸福感。就社区居家养老服务的范围来看，涉及到生活照料、医疗保健、精神慰藉、康复护理、家政服务等内容[4]。丽水市实际情况是大多社区都提供了家政服务、生活照料，而精神慰藉、医疗保健、康复护理这方面的服务还远远不足。

（五）缺乏专业人才，养老服务质量不高

专业化作为社区居家养老服务的一大特色与亮点需要大量专业人才作为支撑，但因为社区养老在国内正处于起步阶段，因此，专业人才非常匮乏。目前，本市养老护理人员共600人，而根据老龄人口状况看，需求缺口非常大。虽然社区居家养老服务带有极强的专业性，但目前工作人员的薪资福利较低，难以吸引专业人才，从业人员主要为外来就业人员与下岗人员，他们的学历水平不高，专业素养不足，加之未接受系统性的专业培训，使得个人的专业水平不高。他们往往只能做一些简单的生活照护，如清洁打扫、买菜做饭，医疗护理服务也只能做一些简单的辅助工作。专业人才匮乏的另一原因就是社会对养老服务工作存在偏见，不少人认为这是服侍人的工作，低人一等，往往是没有其它出路才不得已干这一行[5]。因此，不少从业者一旦有更“体面”的工作就会迅速离职，导致养老护理从业队伍不稳定，专业性不强。

四、丽水市构建社区居家养老服务体系的建议

（一）拓宽融资渠道，确保充盈的财政支持

作为老龄人口大国，我国构建完善的社区居家养老服务体系是一项关系到国计民生、社会和谐的重大战略。对此，丽水市政府应加大对这方面的财政投入，根据当地社会经济发展状况，逐步加大资金投入力度，促进社区居家养老服务的建设水平。与此同时，要加强对投入经费的监管与评估，确保专款专用，将钱用到需要的地方，充分发挥出财政资金的作用。在以政府为主导的前提下出台各种鼓励措施引导社会力量参与到这一领域建设中，逐步形成政府拨款、福彩销售、企业赞助、社会捐赠等多渠道的资金筹集机制。此外，政府可出台部分优惠政策，鼓励更多老年人及其家庭自费购买所需的服务。通过不同渠道向社会公众宣传社区居家养老的理念及意义，吸引更多老年群体购买这方面的服务。

（二）政府职责应正确定位，并积极整合多方资源

社区居家养老服务属于一种准公共产品，可归为社会保障范畴。目前，由政府主导开展社区居家养老服务体系的建设是非常有必要的。首先，政府的一大职责就是提供公共服务，因此，政府对社区居家养老服务体系的建设应承担道德、法律、监管方面的责任。其次，与其它社会组织相比，政府具有的组织功能是难以企及的，政府主导是开展社区居家养老服务体系建设的重要前提与动力。为此，这需要政府极大的关注与高度的支持。基于公共管理的视角分析，社区居家养老服务也不应由市场全部提供，政府在其中肩负有促进公平的职责[6]。政策制定、经费支持及基础设施完善等工作需要政府起到主导作用。丽水市政府应结合当地老龄工作实际建立健全社区居家养老服務的发展规划与相关政策。对相关职能部门应明确其在社区居家养老服务中的职责，并制定相应的工作流程。此外，由老龄工作部门牵头，对相关部门进行协调，整合各方资源，共同推进社区居家养老服务体系建设工作。

（三）强化监管，推进社区居家养老服务体系的标准化发展

丽水市政府应根据社区居家养老服务体系构建的需要尽快出台一套健全的服务规范与监管制度，明确相关服务标准，减小服务风险。对社区照料机构的日托、全托、养老院的收费标准予以明确，可结合丽水市的经济发展水平进行适当调整，避免“随街喊价”的问题出现。通过法律制度的方式对相关养老组织机构建设标准与服务质量进行评估。可聘请有资质的第三方参与到对养老服务机构的建设、居家养老服务质量的评估与监督中[7]。出台相关奖惩措施，以激励这些社区居家养老组织，规范其行为。比如，通过对社区居家养老服务机构的服务内容、服务质量、社会效益进行星级评定后，选出五星级的机构给予一定的奖金激励。

（四）丰富社区居家养老服务形式，满足多元化的养老服务需求

（1）个性化定制老年人需要的养老服务项目

为了让老年人享受到更舒适的养老服务，可根据其具体条件与主观意愿为其提供个性化定制服务项目。社区居家养老服务机构应具有较强的灵活性，当个性化定制服务出现问题时应尽量满足老年人的心理需求，而不必过于注重条条框框的限制。如此方有利于提升社区养老服务的质量，也能为老年人提供一个愉悦的养老服务环境。关于个性化定制养老服务项目，可通过适当的收费来补贴社区工作人员的付出，让双方心理都比较平衡。

（2）为老年人提供不同层次的服务

首先，社区服务收费标准要有层次性。社区养老服务具有公益性，收费并非为了营利，而是将其作为一种服务补偿方式。针对某些个性化服务，大部分老年人都需要，可由政府买单，既能帮助收入低的老年人，缓解他们的经济压力，也是社会福利形式的最佳表达，有利于增强政府的公信力。对部分经济水平好、需求更高的老年群体来说，可自行选择有偿服务，将收取的费用用于工作人员的补贴。这样逐渐形成免费、部分免费、个人付费相结合的收费机制更符合当前丽水市的社会发展现状。

其次，服务项目应逐渐实现多层次发展。老年群体自身的经济水平、健康状况、行动能力均存在明显差异，因此，老年人在接受社区养老服务时往往也是有所选择的。强制式的包办模式灵活度不够，无法满足不同老年人的个性化需求。提供层次性服务是指围绕老年人的年龄、性别、身体健康等相关因素给予针对性服务。比如，就年龄层面而言，可分为两种，一种是引导老年人独立开展相关活动，给予相关帮助;另一种是安排工作人员为老年人提供相关引导服务活动，老年人之间也可互相帮助。

最后，鼓励并帮助部分老年人参加“老有所为”活动。老年人的时间充裕，子女极少陪伴在身旁，生活比较单调。部分老年人身体好、能力强，可引导其参与到社区服务公益活动中，这能丰富他们的日常生活，利于他们的身心健康。老年人在参与公益服务的过程中心理上会产生回归社会的喜悦，也能逐渐产生自豪感与荣誉感。为此，社区服务机构应注意把工作重心向条件合适的老年人倾斜，在征得老年人自己及子女、机构的三方同意下让老年人参与到公益服务中，让老年人的价值重新得到发挥。

（五）大力推进社区嵌入式养老护理机构建设

丽水市政府在统筹谋划的基础上确定了嵌入式小型养老护理机构项目，通过公建民营等方式将项目推向社会运营的方向。根据《实施意见》要求，由政府引导加市场服务模式创新，在全市培育一批养老专业团队，实施社会化运营，不断提升服务品质[8]。同时，加强组织领导，设立丽水市社区嵌入式养老护理机构建设专项工作组，明确各职能部门职责，使其相互配合，增强合力。加大资金投入与政策扶持力度，关于社区嵌入式养老护理机构改造建设费用主要由政府支付，而运营方仅需承担租金及内部装修改造费用、相关设施设备费用，同时可享受到相关税费减免与运营补贴等优惠政策。在社区中嵌入专业养老护理机构，提供全托、日托、居家上门等多元化养老服务。其中，主要为社区内失能、失智、高龄独居等老年人提供长期照护服务。要求这类机构床位一般在20到200张左右，超7成为护理型床位。这样就形成包括机构专业护理、社区日间照料、居家上门服务相结合的养老服务，将机构、社区、居家养老功能融为一体。

（六）重视社区居家养老专业队伍建设，提高专业化水平

随着我国老龄人口的日益增加以及家庭功能的逐渐弱化，使得社区居家养老服务必将迈向社会化的发展之路。若想社会化道路能够持久进行下去，一个必要条件就是专业化。这也是社区居家养老明显优于家庭养老的一大因素。鉴于当前丽水市社区居家养老工作专业人才匮乏的现状，应注重培育专业化队伍。第一，政府应积极与养老服务专业培训机构进行合作，对现有的社区居家养老工作人员进行集中培训，逐步提高他們的专业服务水平与职业道德意识。第二，与周边高职院校进行协商，开设养老服务专业，专门培养这方面的专业人才。从高校、社会上高薪聘请优秀人才，逐渐提高人才队伍的专业化程度。第三，推行持证上岗制，工作人员必须经过考试取得工作资格证方可上岗工作，以进一步规范社区居家养老服务行为。结合当地经济水平逐步提高工作人员的薪资福利待遇，以吸引并留住更多优秀人才。第四，重视志愿者队伍建设，充分发挥志愿者的作用，减轻政府管服压力与财政投入。可出台相关鼓励措施，引导广大青少年、低龄健康老年人参与到志愿者活动中，为需要服务的老年人提供精神慰藉服务，如聊天、读报、散步等服务，或者提供生活照料服务，如代缴费、打扫清洁等。

五、结语

伴随着丽水市老年人口的日益增加，城市社区居家养老服务已成为当地解决老年人养老问题的主要趋势。由于社区居家养老服务体系在国内正处于起步摸索阶段，因此，丽水市应结合自身实际认真摸清当前社区居家养老服务机制的发展现状，总结问题与原因，并积极借鉴国内外城市的先进做法，形成适合自身的社区居家养老服务体系，让更多的老年人老有所养、老有所乐、老有所为。

参考文献

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[3] 高红.城市老年人社区居家养老的社会支持体系研究[J].南京师大学报，2011，23（6）：42-47.

[4] 付中安.城市社区居家养老服务体系建设研究[D].云南：云南财经大学，2013：9-14.

[5] 陈蓉，胡琪.上海市人口老龄化态势及社区居家养老服务体系构建[J].劳动保障世界，2012，29（20）：26-31.

[6] 秦艳艳，邬沧萍.我国城市社区居家养老服务体系中政府职能分析[J].兰州学刊，2012，42（1）：362-363.

[7] 章晓懿.城市社区居家养老服务质量研究[D].江苏：江苏大学，2012：32-35.

[8] 程春子.城市社区居家养老服务体系建设研究[D].浙江：浙江大学，2012：26-30.