推进“一带一路”倡议：国际组织对战略对接软环境的构建作用

程小娟

摘 要：“一带一路”倡议实施多年，取得了丰硕的成果。随着各国纷纷提出自己的发展战略，“一带一路”倡议的顺利推行需要更好地与这些国家进行战略对接。借由国际组织，可以帮助“一带一路”建立起积极的国际合作平台身份，促进有关国家认识到“一带一路”对其国家利益的积极作用，消除有关国家对“一带一路”的担忧，从而为“一带一路”倡议的实施构建更好的战略对接软环境。未来“一带一路”倡议需要更加均衡、有效地借助国际组织这一平台构建有利于其推进的战略对接软环境。

关键词：“一带一路”;战略对接软环境;国际组织

自2013年“一带一路”倡议提出以来，到现在“一带一路”已涵盖了全球广泛的地区，成为全球最受欢迎的全球公共产品，也是目前前景最好的国际合作平台。沿线国家有许多可以与“一带一路”倡议互补的战略，如俄罗斯的“欧亚经济联盟”、哈萨克斯坦的“光明大道计划”、东盟的“互联互通总体规划”、欧盟的“容克计划”等。然而，“一带一路”沿线许多国家对该倡议持怀疑与观望态度。国际组织独特的优势，则可以帮助“一带一路”树立积极的身份、推动相关国家对该倡议的理解，从而帮助构建起“一带一路”倡议实施的战略对接软环境。

一、相关概念的界定

关于软环境的概念，不同学者的界定有所不同。但总体而言，都关注与物质层面相对应的非物质层面。具体到“一带一路”倡议实施的软环境而言，不同学者的关注点也有所不同，如安全的软环境、金融的软环境、投资的软环境等等。文章重点关注一带一路倡议实施过程中“战略对接的软环境”，即讨论其他国家对“一带一路”倡议的认知如何影响其国家战略与“一带一路”倡议的对接。

二、国际组织构建战略对接软环境的路径

（一）身份路径

在身份层面，借由国际组织的身份优势，通过在这一平台的沟通、交流与传播有助于建构“一带一路”倡议的积极身份。实际上，很多国家对这一倡议的不信任源于不了解。但双边的有效交流很难实现，中国的发声很难真正引起其他国家的关注以及理解。而一些国际组织则因其开放性和权威性，其传递的信息往往被认为是更可信的，因此更能够让受众信服“一带一路”的真实意图是关于和平与发展的。

以联合国为例可以对这一问题有较好的分析。联合国作为一个现有193个成员国的国际组织，覆盖范围广，权威度很高，在中国“一带一路”倡议实施的推进中发挥了重要的作用。

首先，联合国作为一个重要的载体，肯定了“一带一路”倡议的理念及其实践。许多国家政府由此增进了对“一带一路”的了解，相信了‘一带一路倡议并非是“中国版的马歇尔计划”，建立起“一带一路”倡议是“共同发展的机会”这一积极的身份认识。2016年哈萨克斯坦常驻联合国副代表表示，“一带一路”与哈萨克斯坦的国家战略相吻合。两国签署了《关于丝绸之路经济带建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划》。2017年4月27日，肯尼亚驻联合国代表马查里亚·卡马乌表示，目前看来，中国同非洲国家合作的方式是最好的。在“一带一路”的框架下，蒙内铁路、内罗毕—纳瓦沙铁路等成为了两国战略对接的典范。2018年，埃及总统塞西在中非合作论坛上表示，中国的“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》所倡导的规划是一致的，同非洲国家的发展规划也是相契合的，更是与联合国《2030年可持续发展议程》有着一致的追求。

其次，习近平主席强调：“要注重在人文领域精耕细作，为‘一带一路建设打下广泛社会基础。”在联合国的框架下，中国积极推动民间交流，促进外国公众对中国“一带一路”倡议的理解与支持，从而在其他国家的国内社会中形成支持“一带一路”的民意，进而推动其他国家调整其政策，以更开放的姿态与“一带一路”进行合作。目前，中国已与联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国贸易与发展会议、联合国工业发展组织、联合国人类居住规划署、联合国人口基金、联合国欧洲经济委员会、联合国文明联盟签订了《“一带一路”合作文件》。此外，中国还与这些机构合作举办了许多活动，促进了多边民间友好交流，为“一带一路”倡议的实施构建了良好的民间战略对接软环境。

（二）利益路径

在利益层面，国际组织能够让相关国家在互动中相信：“一带一路”并非是中国仅为了自身利益而展开的项目，而是惠及彼此的工程;并非是封闭且不平等的，而是开放、包容、公平的。事实上，部分国家出于对本国利益的权衡考量而对“一带一路”持一种犹豫而观望的态度：一些国家担心“一带一路”可能带来债务危机;一些国家担心与中国的双边合作可能是歧视性的、不公平的。通过国际组织这一更加开放公开的平台，可以克服双边交流的局限，更“无声胜有声”地向其他国家展示“一带一路”对其国家利益的积极作用。并且，中国首先将成本投入其中，再吸引其他国家的加入，能够更有说服力地表明中国对“一带一路”的信心，即中国有能力保证这一工程的成功，而不会轻易放弃，导致他国的损失。

以印度在亚洲基础设施投资银行中的互动为例可以展现这一路径的可行性与有效性。印度作为“一带一路”倡议的沿线大国，对于“一带一路”倡议在南亚地区的实施有着关键的意义。然而，印度的态度犹疑不定。从历史上看，中印两国的关系存在洞朗危机、中巴经济走廊主权争议等问题。现实来看，印度还有多方面的利益考量。首先，印度认为“一带一路”倡议对于自身而言相对收益较低。2015年，中国邀请印度加入“一带一路”倡议时，印度认为这一倡议不够明晰，且是非多边的。印度外长向王毅部长表示，印度对这一倡议持严重的保留态度，但如果双方有利益契合点，印度仍愿意与中国合作。其次，印度担心陷入“债务陷阱”。最后，印度还担心“一带一路”倡议是中国的地缘战略，旨在扩大中国在印度洋和周边邻国的势力范围，会侵蚀印度的战略空间。

然而，印度并不想被排斥在聚合了如此多的国家并带来实际经济利好的倡议之外。印度虽然没有加入“一带一路”倡议，但在2016年加入了亚洲基础设施投资银行这一多边机制。此后，通过在亚投行框架下的互动，印度关于“一带一路”的合作态度有所改善。2018年，亚投行在印度的基础设施建设为5640个边远村庄的150万人连接了公路。2018年8月，印度在孟加拉-不丹-印度-尼泊尔的联通工程中首次邀请中国“有限度地投资”;印度在东北部联通孟加拉国吉大港的项目中也邀请中国投资消费品生产，并提出中国可以通过印度东北部的吉大港进入印度洋。这些都表明双边信任的增加，为“一带一路”倡議的实施创造了更好的战略对接软环境。

（三）行为路径

在行为层面，国际组织的规则框架能够让国家的行为可预期，消除部分国家对中国借由“一带一路”推翻原有规则的“中国威胁论“的疑虑。“一带一路”沿线的区域大国和域外大国，如俄罗斯、印度、日本、美国等，往往从零和博弈的思维出发，担心“一带一路”倡议是中国的地缘政治策略，会影响本国的区域甚至全球利益，害怕中国通过“一带一路”推行新的标准与规范，破坏原有的、自己国家参与制定和主导的国际规范。中国通过国际组织推进“一带一路”，主动遵循原有的国际标准和国际规范，用国际组织的框架约束自身的权力与行为，可以让这部分国家降低、消除对中国的怀疑，促进双方的战略对接;并且在国际组织的框架下合作，能够保证合作参与方地位的平等。

作为“一带一路”另一端的欧盟对“一带一路”倡议能否顺利推行意义重大。2018年初，欧盟主要国家对“一带一路”的质疑声音此起彼伏。法国总统马克龙在其访华期间表达了他对这一倡议是否以霸权为目的，是否会让沿线国家成为“附庸”的担心。随后，英国首相特蕾莎·梅在访华期间表示希望中英双方共同努力，以最佳方式开展项目，确保其符合“国际标准”。其保守而犹豫的姿态可见一斑。实际上，欧盟对“一带一路”倡议的心态较为矛盾：一方面，“一带一路”确实为其经济带来了实实在在的好处，是不可错失的良机;但另一方面，欧盟又担心中国借此改变原有标准、规则与规范，而自己则会被排除在规则制定者的行列之外。

面对这样的规则规范之争，中国加入相关的国际组织，在国际组织的框架下推进“一带一路”倡议，有利于消解有关国家的担忧和顾虑，更好地实现与这些国家的战略对接。以知识产权问题为例，中国在发展初期，知识产权频遭西方批评。随着“一带一路”的推进，中国主动推进与世界知识产权组织的合作，获得了以德国为首的等欧盟国家的认可。例如，2016年7月，在“一带一路”沿线各国和世界知识产权组织共同举办的“一带一路”知识产权高级别会议上，沿线国家的50多个知识产权机构都表示，希望世界知识产權组织能够为“一带一路”的知识产权合作提供援助和支持。之后，通过2017年签署的《中华人民共和国国家知识产权局与世界知识产权组织信息数据交换协议》和《中华人民共和国国家知识产权局与世界知识产权组织关于通过设立信托基金招聘职员的谅解备忘录》以及2018年再次共同举办的高级别会议，双方的理解与合作得到进一步提升。

三、未来展望与政策建议

中国目前与30个国际组织签署了合作协议，而通过国际组织，“一带一路”倡议逐渐为许多国家所理解、接受，并与许多国家开展了合作。“一带一路”倡议实施的战略对接软环境已经在很大程度上得到了优化。

而未来如何发挥国际组织的作用，更好地构建“一带一路”倡议实施的战略对接软环境，首先需要“对症下药”。对于不同的国家而言，他们的利益关切不同，对“一带一路”倡议的考量和顾虑也就有所差别。因此，应“对症下药”，用不同的方式解开不同国家的“心结”。在国际组织中，有的国际组织，例如联合国等，应当注重在其中的发声，重点在于让别国了解;在有的国际组织中，重点则应是说服别国，让他们相信“一带一路”对他们是有利的;而在有的国际组织中，重点则在于开展双边或多边的国际标准、国际规范的合作，这样才能更好地开展合作，实现战略对接。

其次，目前国际组织内的交流多为政府层面的交流而缺少民间交流。未来可以更多地将发力点作用于媒体、公众、智库、城市等非国家行为体和次国家行为体，以民间往来作为切入口，消弭一国政府的偏见与疑虑。

最后，借力于国际组织需要在有主次之分的同时，利用国际组织的“外溢效益”。抓住重点的突破口，从而影响其他，在以“发展”作为连接的同时，增进科技、文化等方面的交流，更加全面地构建“一带一路”倡议对接的软环境。

事实上，对于“一带一路”倡议，从开始到现在，从战略伙伴到竞争对手，从来都不乏质疑之声，这其中的心理与说辞也是各异。中国的政府和学界对此问题反复澄清与辨析，但反对与质疑仍然此起彼伏，对“一带一路”倡议与其他国家和地区的战略有效对接形成了阻碍。从国际组织的角度寻求解决之道，有利于从更广阔的视角构建“一带一路”倡议实施的软环境，促进其他国家对“一带一路”倡议的理解与合作，从更长远的角度看，这也有利于塑造中国“和平崛起”的国家形象。

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