“枫桥经验”视角下智慧警务建设的思考

摘 要：枫桥经验源于公安工作，作为基层社会治理的传统典范，对预防化解矛盾、创新基层治理路径、和谐警民关系具有重要的理论与实践的借鉴价值。在此背景下，创新发展智慧警务是公安机关进行警务革命，提升社会治安治理防控能力、提高公安工作效能、推动警务重心前移的现实需求和必然选择。在新时代，应当将枫桥经验的新內涵及其价值与警务工作智慧化建设深度融合，从夯实基层基础治理、深化社会参与、加强技术引领、提质服务方面着手探索基层社会治理防控新格局。

关键词：枫桥经验;智慧警务;社会治理创新;融合

随着信息技术的飞速发展和普及，智慧城市、智慧政府的理念已深入人心，社会治理方式向智慧型转变，公安机关改革向智慧公安发展。近年来，全国公安机关在实施公安大数据战略、打造智慧警务、科技兴警的道路上阔步前行。2018年9月30日，陕西省公安厅也向国家和人民交上了一份全面提升其公安战斗力的信息化答卷，“三秦警务云平台”的正式上线标志着陕西省的公安信息化建设完成了追赶，并步入了“云”梯队序列。2019年1月伊始，在全国重要会议上，国家领导频频提及“聚焦智慧公安建设”“坚持和发展新时代枫桥经验”“推动社会治理重心向基层下移”这类的热词。2019年10月底，党的十九届四中全会上审议通过的“中国之治”决议亦指出“完善正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制，要坚持和发展新时代‘枫桥经验”、“完善社会治安防治体系要坚持专群结合、群防群治，提高社会治安立体化、法制化、专业化、智能化水平”，这标志着发展新时代枫桥经验和提高社会治安智能化已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的必要路径。国家治理的重要方面是社会治理，社会治理的重心在基层。那么，在基层社会治理中如何将以群众观为核心、筑牢基层治理工作的枫桥经验与以信息化为抓手、深化智慧建设的公安警务改革进行深度融合，是公安机关现阶段必须要研究和解决的重要课题。

一、新时代枫桥经验的内涵解读

（一）萌芽期的枫桥经验

20世纪60年代，新中国为了提高农民群众的政治觉悟和爱国热诚，全面开展社教活动。1963年在这场运动式社会治理活动中，浙江省诸暨市枫桥镇的干部充分发动群众，通过一个也不杀，大部分不捕，摆事实、讲道理、以理服人的文斗形式，将大部分“地主、富农、反革命和坏分子”改造为社会主义新人。此后这种依靠群众智慧、就地化解矛盾、改造阶级斗争对象的枫桥地方经验，得到了当时的国家领导毛泽东同志的认同，并经其多次指示要推向全国层面。至此，枫桥地方政府发动群众，借助群众帮教，实现人心改造的阶级斗争实践经验，既枫桥经验萌芽。这一时期“枫桥经验”的基本内涵是“在党的领导下，发动和依靠群众，矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好。”

（二）发展壮大期的枫桥经验

文革时期，公检法系统遭到严重破坏，枫桥人顶着巨大压力，在艰难中继续探索枫桥经验。枫桥区公社和大队的党组织依靠群众通过调解的方式解决民间纠纷、改造流窜犯、帮教违法青少年，及时化解处于萌芽状态的社会治安问题，大大降低了案发率。这一时期的“枫桥经验”其内涵是“依靠群众，教育改造阶级敌人和违法犯罪分子、查处普通案件、搞好社会治安防范工作”。党的十一届三中全会后，改革开放带给人民生活的巨变，也引发了新的社会矛盾和治安问题。枫桥人在应对激增的青少年犯罪问题上，首创提出综合治理的理念，发挥党的领导作用，依靠群众群防群治，源头预防和就地化解基层社会矛盾。进入发展期的枫桥经验在解决人民内部矛盾问题上早已脱离了运动式治理、阶级斗争经验的色彩，焕发出新活力，并壮大成为浙江特色综合治理的典范。90年代初，随着国家将社会治安治理的指导方针定位为“坚持社会治安综治”以来，枫桥先行的地方综治经验再度成为全国学习和关注的焦点。2003年，在纪念毛泽东批示枫桥经验40周年大会上，习近平同志指出要珍惜和大力推广枫桥经验。至此，枫桥经验已发展壮大成为全国治安综理的标杆。这一时期的枫桥经验是一种以社会治安综合治理为手段，依靠群众广泛参与的、化解基层矛盾、维护农村稳定的基层治理经验[1]，基本內涵是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

（三）创新期的枫桥经验

2013年，习近平总书记再次指示要坚持和发展好枫桥经验。2017年，党的十九大报告指出我们党要继续贯彻群众路线，加强和创新共治共建共享的基层社会治理新体系。枫桥人在贯彻党的治国新理念、满足人民群众新需求的背景下，与时俱进地进行了诸多创新：治理理念创新，由管理向服务理念转变，以人本主义为中心;治理目标创新，平安不出事，由小治安汇聚成大平安转变;发展定位创新，由预防化解矛盾的管理模式向基层社会治理模式转变;治理路径创新，由群防群治向自治、法治、德治“三治”融合的新路径转变;治理方式创新，从传统方式向传统+智慧治理方式转变;风险防控手段创新，由人防、物防、技防的三防向三防+心防的四防转变。新时代的“枫桥经验”不仅仅重视党建引领、政府和社会组织共建共治的多元协同合作治理，还关注治理中的和谐社会及服务群众理念的贯彻落实。创新期的“枫桥经验”内涵发展成为“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的新三不。

二、新时代“枫桥经验”对构建智慧警务的启示

智慧警务是以云计算、大数据、智能引擎、视频技术、数据挖掘、知识管理等为技术支撑，以公安信息化为核心，通过互联化、物联化、智能化的方式，实现对各种矛盾、问题的预防、预测、预警[2]。智慧警务要求公安机关围绕公安实战和群众导向需求，充分利用信息化新技术手段，通过前置警务预防预警和主动服务，有效提升警务工作的智能和精细化。而一直立足于预防化解矛盾、创新基层治理路径、和谐警民关系的枫橋经验无疑已经为智慧警务建设提供理论及实践可借鉴的范本。

（一）源头防控，及时预防、化解矛盾纠纷

矛盾不上交是枫桥经验坚持的初心和精髓，就是要依靠群众参与社会治理，把矛盾隐患就地化解在基层。为了把矛盾纠纷风险隐患就地化解、预防在源头，枫桥镇对关乎本地群众利益的重大决定和事项主动进行社会稳定风险评估，提早介入矛盾风险排查和动态预警工作，并对已有的矛盾纠纷进行分级分类调处：村民自己的小事，按照已经制定的村规民约自治;法规管不到的村级重大事项，按照“三上三下”民主决议机制进行村级自治;行业内部管的事务，由行业调解性组织实现自治;疑难复杂的矛盾纠纷由矛盾纠纷多元主体联合调处中心，通过人民、行政、司法“三调联动”的调解工作机制来调处。这种彰显民意、体现民智、多元主体参与的社会治理方式及矛盾纠纷化解机制，在实现“少发案、零发案”基层治理目标上发挥出重要作用。自2013年以来枫桥镇的矛盾纠纷总量每年都大幅下降，志愿调解组织如“老杨调解中心”的调解成功率甚至高达97%。借鉴枫桥经验发展智慧警务，要求公安机关树立提前预防治理的理念，将社会治理防范重心下沉到基层，利用信息化工作手段再造警务工作流程，建立前置工作机制，实现对基层基础性工作的源头上防范、动态性预警和智能化治理。

（二）创新基层社会治理

作为基层社会治理的典范，枫桥镇夯实治安首善根基，始终坚持依靠群众推动平安建设，在坚持中谋发展，在发展中求创新。治理目标上，平安不出事，让小治安汇聚成为大平安。枫桥镇在基层社会治理中突出党建引领作用，创建红枫党建品牌，坚持群众满意标准，打造平安特色小镇建设。治理主体上，枫桥镇通过发动群众分担社会治理，形成党和政府主导，平安志愿者、社区工作者、群防群治队伍等社会力量参与共治的多元主体，激发基层治理的活力。治理路径上，注重自治为基础、法治为保障、德治为引领的三治融合，增强基层治理的实力。治理方式上，枫桥派出所抓住平安特色小镇的创建契机，全力构建“基础+网格”“传统+科技”“专业+智慧”的平安创建新格局[3]。枫桥派出所主动拥抱大数据，对接四合一平台（综治工作平台、市场监管平台、综合执法平台及便民服务平台）建设网格警务，推进“雪亮工程”“智慧小区”“智慧街区”建设，创新群防云APP应用等，用科技创新助力平安，提升基层公安机关的战斗力。借鉴枫桥经验发展智慧警务，要求公安机关依靠群众传统不能丢，让民智成为基层社会治理创新的不竭源泉，注重多元共治;創新应用信息化技术为抓手，加快基层综合治理信息平台建设，提升基层社会治理和防控的智能化水平。公安机关应回应群众对公安工作的新需求，围绕信息化发展趋向创新警务工作。不能只固守传统经验，也不能单一依赖技术手段，二者必须有效地融合，并发挥出其最大的合力。

（三）突出服务，构建警民共同体

“以人民为中心、服务不缺位”是枫桥经验长盛不衰的源泉，是和谐警民关系、保证基层社会治理工作拥有广泛群众基础的法宝。当邻家好警察、创人民满意派出所、搭网上警民连心桥，枫桥派出所始终把服务于群众需求作为社区警务工作之首。警务以民情为导向，枫桥派出所推进警力下沉到社区，由专职社区民警主导，辅警、安防队员、社区保安、网格员等协助开展社区矛盾纠纷化解及社区服务工作;将警务重心前移，行政村也设警务工作点，做到群众办事有人接待、群众需求有人回应、群众求助有人帮助，实现群众家门口的派出所式服务水准。警务决策围绕民意转，枫桥派出所开展下村入户的大走访活动，推动“五议一创”的平安议事活动，创新“十小十好”的警务活动，搭建警民互动的社区微信警务室平台，充分汲取民智，极大增强警民粘合度。服务群众零距离，枫桥镇派出所深化放管服改革，让群众最多跑一次，绝大部分公安业务实现线下一窗通办，线上互联网+社会治理在线平台一网办，常用证件业务警务站24小时自助服务区自助办的惠民服务。在人民日益增长的美好生活需求与社会发展不平衡的矛盾面前，借鉴枫桥经验发展智慧警务，要求公安机关在全面推进治安信息化建设的进程中，既要充分利用科技手段提升管控和服务效能，又要紧密依靠群众，深入了解民情民意，构建警民共同体，使社会和谐有序又充满活力。

三、枫桥经验视角下发展我省智慧警务建设的路径

（一）夯实基层基础治理，深化风险预警防范机制，推进智慧警务

基层实，则全局稳。基层治理，化解矛盾是枫桥经验的发展定位，深化枫桥经验要利用好现代科技在强化基层治理上的优势，特别是要发挥好智慧警务在基层矛盾纠纷化解、打防管控、风险隐患预防预测上的优势[4]，使公安机关战斗力从人工生成向信息技术引领方式转化。枫桥经验视角下推进智慧警务建设，首先要突出基层治理的发展定位，推进社会治理关口前移，打牢基层基础治理根基，规范基层智慧警务建设的统一标准，优化综治资源配置，提升基层社会智慧预测、防范和化解矛盾风险的能力。乡镇可依托在省市两级已建成的互联网+公安政务服务平台，推进乡镇两级对接省市两级的网络信息治理平台的试点，实现警务信息向下的纵深延展，减轻基层民警重复采录数据信息工作量，并全力支撑基层民警警务工作的深度应用，切实落实警力围绕警情转、警务工作更规范的精细化发展定位。基层公安机关要善于利用信息治理平台数据进行关联分析，准确把握治安风险评估、预警信息，实现对辖区内高危地点、高危群体、高发时段的精准干预和重点防控，以最优治理资源配置和最少警务成本把绝大部分矛盾风险分流处理、防控和解决在镇村两级。其次，汲取枫桥的人民调解、行政调解、司法调解“三调融合”联动就地解决矛盾纠纷的成功经验，结合智慧+技术手段，深化矛盾风险预警防范机制，将其防范化解在源头。根据本地基层社区实际，依靠群众，在群众和社区多部门的协作下，充分利用综治网络信息化平台进行社会风险评估，并指引、规范和提效社区治安治理的法治化、自治化和德治化，实行三治化的动态平衡。要强化基层治理的法治化离不开党的政治引领，必须深化对基层群众的党建工作、加强基层法治机构与队伍建设、推行基层公共法律服务网络体系和法律顾问服务制度建设、宣传普及法律法规知识和矛盾纠纷解决路径，让法治观念深入人心;要提高群众自治、德治在社会基层治理中的有效度，要求基层党组织应当引导群众在法治的框架下制订或修订体现社会文明新风尚的村规民约来自治，组织群众开展弘扬新时代道德新规范的立家规、传家训活动来自律。最终，硬法与软法、规范与乡土有机融合，降低治理成本，避免治理僵化，实现善治。

（二）深化社会参与，提升智慧警务

多方参与、协同共治是枫桥经验的治理思路，社会治理的成效很大程度上取决于发动社会力量参与的广度与深度[5]。枫桥镇转变政府职能，培育和引导社会组织及广大群众参与社会治理，极大释放警力资源，激发了社会的内生活力。诸如“红枫义警”“枫桥大妈”这类基层治理民间新势力，在排除安全隐患、化解矛盾纠纷、提供违法犯罪线索等平安创建活动中日益发挥出重要作用。在枫桥经验视角下推进智慧警务建设，要求基层公安机关继续挖掘民间资源参与基层治理的助力优势，积极推动智慧+社区治理平台建设，打造多元共治共享治理格局，推动公众有序参与，积极提升基层社会治理效能。首先，智慧+社区治理平台的建设应统筹规划，集约建设，资源共享。平台应能够涵盖政务、警务、医疗、教育等领域的信息需求，相关基础数据和信息在后台统一采集后分类精准推送给基础组织、部门、行业，特别是政务信息要深度公开。同时，还要拓宽群众参与平台的渠道，强化互动板块的设置，动态掌握民情民意。其次，继续推广智慧平安社区安防建设。普及小区视频监控、楼宇门禁控制、动态人像识别、车辆识别等基础设施建设，提高小区自身的安防能力，降低违法犯罪的发生机率。并可试点推行小区视频网与公安网联网互通，实现对小区出入人口身份信息核查、重点人员活动轨迹监控、安全隐患预警排查等方面的深度安防。最后，对社区组织进行物质和精神激励，实现多方主体积极参与的可持续性。提供必要的资金经费向社会组织购买服务，进行物质激励。通过对适格的社区治理主体分配基础信息采集工作、配备一定的警用科技装备等提升职业荣誉感、身份认同感，从精神层面激发工作活力[6]。

（三）加强技术引领，创新智慧警務

枫桥经验的灵魂是创新，智能化技术手段为枫桥经验的创新提供了强大的技术支撑，大数据+技术广泛应用在矛盾化解、公共安全、执法司法、基层自治等重点领域，极大提升了公安机关对基层治安的动态管控、智能研判、实战服务、快速反应的能效。枫桥经验视角下推进智慧警务建设，要求公安机关坚持技术创新，继续推动智能信息化平台数据共享和普惠应用。基层公安机关要充分利用省市级已建成的全时空立体化感知网、移动警务平台，提升其对基层大数据资源的采集和应用效能。首先，数据的采集要服务于实战。基层公共机关要加强对辖区的动态感知和管控能力，重点采集公安内外网及社会面网上与治安防控、刑事案件侦办、派出所基础工作等相关的信息情报数据，并将其整合成高质量的后台数据资源库，为联勤联动指挥提供最强大脑。如西安市公安交警打造的“城市大脑”指挥中心显著地提高交通治理的能效，铜川市公安的“合成作战桌面平台”对有效打击犯罪提供了强大的智能研判、实战服务[7]。其次，对数据要深度应用。基层民警要提升挖掘、分析平台数据的能力，懂得利用大数据对犯罪地理信息进行探测、利用图像进行可视化犯罪制图、使警务决策更有效，犯罪预防更精准。最后，激励基层公安机进行警务创新。要发挥基层民警的主动创造性，因地制宜地进行智慧小创新，破解当地群众反映强烈、办理麻烦、处理困难的日常小事项，让数据警务之光照耀到基层每个角落。

（四）提质服务，优化智慧警务

社会治理为人民，枫桥经验的治理理念是以人民为中心、坚持群众路线、寓管理于服务之中。枫桥镇秉承以人民为中心理念，通过最多跑一次改革、创建家门口的派出所等放管服举措，让老百姓切实感受到了智慧服务带来的便捷。枫桥经验视角下推进智慧警务建设，要求公安机关以人民为中心，回应人民群众对美好生活的向往，充分利用智慧警务工作平台提升管理质量和服务水平。首先，打造智慧警务工作平台，有效提升管理质量，推动基层管理的精细化。其次，要以服务于人民为导向，让人民满意为标准，转作风，提效能，提升服务水平。2019年8月1日，随着公安部“互联网+政务服务”全国一体化平台的正式上线，标志着全国公安政务服务工作水平迈上新台阶，新增的“刷脸认证、一键挪车”等便捷应用亦是得到了人民群众的怒赞。强大的智慧警务平台使得我们的警务工作管理的触角延伸到了基层社会治理的每个末梢，枫桥经验的推广必将使警务工作服务的理念渗透到公安警务改革的各个层面。最终，百姓得到切实的实惠，公安获得了极佳的口碑。

参考文献

[1] 汪世荣.枫桥经验基层社会治理实践[M].北京：法律出版社，2008.

[2] 陈琮睿.智慧警务背景下的侦査信息化研究——以浙江云上公安、智能防控为视角[J].北京警察学院学报，2017（7）：64-69.

[3] 王世卿，杨叶锋.枫桥经验：历史、价值与警务模式创新实践[J].公安人民大学学报学报：社会科学.2018（6）：49-57.

[4] 郭星华，任建通.基层纠纷社会治理的探索——从“枫桥经验”引发的思考[J].山东社会科学，2015（1）：65-69.

[5] 朱颂泽.枫桥经验对构建智慧警务的启示[J].北京警察学院学报.2018（6）：22-27.

[6] 滕羽.新时代枫桥式公安派出所数字化建设的实践探索与思考——以富阳“数字派出所”建设为例[J].北京警察学院学报.2019（4）：13.

[7] 陕西公安科技创新大赛决赛圆满落幕.法制日报-法制网.（2019-11-06）www.legaldaily.com.cn/index/content/2019-11/06/content_8040118.htm.

基金项目：文章系2017年陕西警官职业学院校级课题“陕西省立体化社会治安防控体系构建研究”阶段成果（YJ1706）。

作者简介：马娟娟（1976- ）女，陕西商洛人，硕士，副教授，研究方向：刑事法律和社会治安。