健全国家应急管理体系四大战略思考

闪淳昌

● 制定国家应急准备指南，使应急准备和能力建设上升为国家战略。

● 加强国家应急管理体制机制顶层设计，建立健全统一、权威、高效的应急管理领导机构。

● 构建“群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治”的基层应急管理格局，筑牢防災减灾救灾的人民防线。

● 各级领导干部忠诚干净、勇于负责、敢于担当、果断决策，提高完成急难险重任务的能力。

这次抗击新冠肺炎疫情的人民战争、总体战、阻击战，辐射面远远超出医疗卫生领域，对全社会各个领域都已产生重大而深远的影响。

抗疫中出现的一些短板和不足，对健全国家应急管理体系提出更高要求。比如，因不具有现实紧迫性及政绩显现性，公共卫生和应急管理基础性工作容易被削弱；再如，应急准备及相关预案的培训演练不够充分，应急指挥体制机制和应急法治体系不够完善，疾控机构仍然存在能力不强、机制不活、动力不足等情况；加之当代突发事件越来越呈现出伤亡多、损失大、影响深、复杂性加剧和防控难度加大等新特点，公共安全与应急管理面临诸多风险挑战。

针对这些短板和新挑战，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。

健全国家应急管理体系，必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，以总体国家安全观为统领，以保障人民生命安全和身体健康为宗旨，以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，以做好预防与应急准备为主线，以加强应急管理能力为核心，以现代科技与信息化为支撑，以法治为保障，总体上构建以人为本，全灾种、全流程、全方位、全社会、全球化为内容的统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

将应急准备和能力建设上升为国家战略

当今世界正经历百年未有之大变局，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，且越来越呈现出自然与人为致灾因素相互联系，传统安全和非传统安全因素相互作用，既有社会矛盾和新生社会矛盾相互交织等特征。自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件相互联系、相互影响、相互转化，有时还相互叠加、耦合。

有备可能无患，无备必有大患。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视公共安全与应急管理工作，我国应急管理体系建设呈现新的发展态势和特点。一是以总体国家安全观为统领；二是建立全方位、立体化的公共安全网，构建新时代社会治理体制；三是把防风险摆在突出位置；四是科技进步，特别是现代信息技术改变应急管理格局，推进应急管理现代化；五是组建应急管理部和组建国家综合性消防救援队伍，加强、优化、统筹国家应急能力建设取得初步成效；六是服务“一带一路”倡议，构建人类命运共同体，推进防灾减灾救灾国际交流合作，积极承担防灾减灾救灾国际责任。

在公共卫生领域，中央将加强公共卫生防疫和重大传染病防控作为保护人民群众生命安全和身体健康的重要内容，深入推进健康中国建设和爱国卫生运动，公共卫生和传染病防治法律不断健全，卫生应急能力持续提升，疾病预防控制体系基本建成，同三级医疗服务体系共同筑成我国医疗卫生体系的两大支柱。

在党中央坚强领导下，我们成功防范和应对了H1N1流感、中东呼吸综合征等突发疫情，有力、有序、有效地组织开展了一系列突发事件医学应急救援，得到国际社会广泛赞誉。

当前，必须按照习近平总书记关于坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力的指示精神做好应对大灾、巨灾和危机的思想准备、预案准备、体制机制准备、法制准备、人财物等应急保障准备、巨灾保险等各项工作准备。建议制定国家应急准备指南，使应急准备和能力建设上升为国家战略。

同时，通过情景—任务—能力的不断深化，在全社会进行忧患意识教育，把抗疫精神转化为做好应急准备的动力。

建立健全应急管理体制机制

健全国家应急管理体系，关键是要加强国家应急管理体制机制顶层设计，建立健全统一、权威、高效的应急管理领导机构。

这次疫情应对中，中央直接指挥部署，在农历正月初一成立了中央应对疫情工作领导小组，国务院联防联控机制迅速启动。多年来，北京、上海、广东、浙江、四川等省市成立应急管理委员会，并下设若干指挥部的实践和做法也证明是行之有效的。

从长远看，常态与非常态实现有机统一，国家从常态转到非常态，一个高度统一、权威性、综合性的体制机制至关重要。建议在党中央统一领导下，建立统一权威高效的中央应急管理领导机构及综合应急指挥管理系统与平台，统一领导自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类突发事件的应急管理工作。

这个领导机构可分设几个领导小组或专项指挥部，如应对重大疫情领导小组、应对重大灾害指挥部等，平时抓应急准备、规划制订、体系建设，战时统一指挥特别重大突发事件的应对，真正做到预防为主，防抗救相结合，常态与非常态有机统一。

各地或可考虑将应急管理领导机构列入党委部门序列，主要领导挂帅，党政军领导参加，建立健全相应的应急体制机制。

同时应更加注重统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主。

一是中央应急管理领导机构及其专项指挥部主要负责超出事发地省级人民政府处置能力的，或跨省级行政区划的，或中央认为需要直接负责处置的特别重大突发事件。一般性灾害由地方党委和政府负责。各级党委、政府应切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任。

二是加强中央及各级综合应急指挥管理系统与平台建设，以信息化推动应急管理现代化。完善工作机制，实现全国应急指挥多层畅通、标准统一、灵活高效。综合应急指挥管理系统与平台做好备份，分设的专项指挥平台相互备份。加强部门配合、条块结合、区域联合、资源整合、军地融合，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

三是发挥好应急管理部门的综合优势和各相关部门的专业优势，形成“防”与“救”的合力。健全上下联动的应急工作机制，将地方党委、政府的治理优势和国家相关部门的专业技术优势更好结合起来，做到指令清晰、系統有序、条块畅达、执行有力，提升重大疫情等各类突发事件的应急响应能力，建立健全源头治理、动态监管、应急处置相结合的长效机制。

四是建立健全城市群的协调联动机制。我国高风险城市与低设防农村并存，经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。应急管理工作应以城市为中心，辐射周边农村。特别是要建立健全京津冀、长三角、粤港澳、成渝等地区协调联动机制，并使之常态化、规范化。

构建基层应急管理格局

这次应对疫情中，基层和社区作为防控一线发挥了重要作用。常态化疫情防控下，要求社区治理方式更加安全有效，基层管理手段更加先进和人性化，社区功能更加完善宜居，基层物质与精神生活更加健康包容。

健全国家应急管理体系，必须坚持“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的基本方针，努力构建“群众自防自治、社区群防群治、部门联防联治、相关单位协防协治”的基层应急管理格局，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

加强基层应急管理工作是坚持以人为本的重要体现，对于应急管理体系和能力现代化具有重要意义。

健全国家应急管理体系，建议紧密依靠基层党组织和基层自治组织，紧密结合和谐社区和谐村镇建设等工作，坚持和发展新时代“枫桥经验”，使应急管理工作真正进社区、进企业、进农村、进学校、进家庭，扎实有效地推进基层和社区公共卫生和应急管理工作。

一是基层做到有班子、有机制、有预案、有队伍、有必要物资储备、有培训演练。深入开展爱国卫生运动，实施安全健康文化工程，培养良好卫生习惯，提高公众的忧患意识和自救互救能力。

二是医疗卫生等公共资源向基层和社区倾斜。此次疫情暴露出我国现有医疗与公共卫生系统不充足、不合理、不平衡等问题，应发挥基层医疗机构首诊、分诊的作用，不断提升基层和社区医疗水平。

三是以服务为切入点，以简便实用为标准，充分发挥新兴技术及业态在基层和社区安全与防控方面的积极作用。通过发挥网络技术、数字经济、移动支付、快递外卖、社区商业、电子监控和互联网教学、线上诊断、电商购物等新兴技术及业态作用，保障社区居民基本需求，搞好社区安全和防控。

强化激励机制和各级干部培训演练

突发事件特别是危机通常具有突发性、破坏性、无序性、复杂性、高变异性、低预测性和紧迫性等特征，要求各级领导干部忠诚干净、勇于负责、敢于担当、果断决策，提高完成急难险重任务的能力。

健全国家应急管理体系，需要完善助力各级领导干部担当作为的激励机制和容错机制，强化各级干部培训演练。

突发事件迫在眉睫或正在发生时，各级领导干部应当坚持时间第一、现场第一、效果第一的原则。对下要立刻行动，做好先期处置，千方百计把伤亡损失降到最低；对上要主动报告，争取上级的指导和支援；对左邻右舍要及时通报，协调联动；对媒体和社会要主动发声，及时正确引导舆论。

健全国家应急管理体系，建议依托各级党校和行政学院，加大对各级干部应急管理能力的培训力度，结合重特大突发事件情景构建，定期开展跨部门、跨地区综合应急演练，重点演练应急响应标准与流程、应急指挥、信息报送、现场指挥、协调联动、新闻发布和综合保障等工作。通过培训和实践，不断提高各级干部研判力、决策力、掌控力、协调力、舆论引导力和学习能力。

同时，把干部应急管理能力作为选拔任用、考核评价的重要依据，在防范化解重大风险和应对危机的实践中，锻炼、培养、发现优秀干部。

（摘自《瞭望》新闻周刊2020年第24期。作者为国家减灾委专家委员会副主任、国务院应急管理专家组组长）