新发展理念下我国海洋牧场高质量发展建议

文/罗刚 吴珊珊 邴旭文 张殿昌 李苗

海洋牧场不仅是养护海洋渔业资源，修复海域生态环境的重要手段，也是拓展和合理配置渔业发展空间，优化海洋渔业发展布局，加快渔业发展方式转变，促进近海渔业可持续发展的有效举措。本文就目前全国海洋牧场建设情况、发展成效、存在的问题以及推动海洋牧场高质量发展的相关建议等四个方面探讨如何以新发展理念为引领推动我国海洋牧场高质量发展。

我国海域辽阔，拥有良好的天然海域生态环境。浩瀚的海洋中生机盎然，蕴藏丰富，是人类的蓝色粮仓。海洋牧场既是海上的“绿水青山”，也是海上的“金山银山”。我国的海洋牧场建设起步于上世纪70年代末，近二十年来，顺应海洋渔业转型升级和海洋生态环境保护的需要，开始加速发展。

十八大以来，国家对发展海洋牧场做出一系列部署安排，习近平总书记多次就海洋牧场建设作出重要指示，海洋牧场迎来了难得的发展机遇。农业农村部和沿海各级人民政府，坚决贯彻落实党中央国务院的决策部署，从规划引领、示范带动、投入保障、科技支撑等方面，积极稳妥地推动海洋牧场科学有序发展。

一、当前开展的主要工作

（一）编制海洋牧场发展规划

为规范引导海洋牧场建设发展，2016年原农业部组织编制了《中国海洋牧场发展战略研究》，初步确定了今后一段时期海洋牧场发展思路和工作重点。2017年原农业部编制发布《全国海洋牧场建设规划（2017-2025）》，辽宁、山东等省以及舟山、宁波等地市也相继发布海洋牧场建设规划。据不完全统计，全国已发布各级海洋牧场发展规划31个，切实加强了海洋牧场建设的规划指导，推动海洋牧场科学、高效发展。

（二）开展海洋牧场试点示范

为科学引导我国海洋牧场发展，原农业部于2015年启动了国家级海洋牧场示范区创建工作，并发布了相关管理工作规范。目前已建成86个国家级海洋牧场示范区，对推动全国海洋牧场高质量发展起到了良好的带动示范作用。山东等省份启动了省级海洋牧场示范区创建工作。2018年，为贯彻落实中央领导同志重要指示批示精神，农业农村部会同相关部门推进山东、海南等地现代化海洋牧场建设试点示范，积极探索以近海海洋牧场和深远海设施养殖为重点的现代海洋渔业发展新模式。

（三）加大海洋牧场建设投入

从2002年开始，原农业部即安排部分财政专项资金支持海洋牧场建设，但总体资金规模较小，发挥的扶持和带动作用有限。2015年抓住渔业油价补贴政策改革的契机，着力加大财政资金投入力度，近年来累计落实财政资金22.6亿元支持92个海洋牧场建设，为加强项目管理实施，还相继发布了项目管理和验收办法。在中央财政资金引导下，各地纷纷加大投入力度，积极吸收社会资本参与牧场建设，持续扩大建设规模，全国累计投入建设资金达到90多亿元。

（四）强化海洋牧场科技支撑

为加强海洋牧场建设的科技支撑，有关科研院校启动实施了“蓝色粮仓”等多项海洋牧场国家级或省部级科研项目，并成立了相关工程技术研究中心。2016年中国水产学会专门成立了海洋牧场研究会。为加强加强海洋牧场建设的科技支撑，农业农村部于2017年成立海洋牧场建设专家咨询委员会，先后组织制定了3个行业标准，并于2019年启动了海洋牧场建设与管理系列团体标准的编制工作。同时，各地也通过组织学术研讨、技术交流、现场会、博览会以及各类培训班等方式，加快科技成果转化应用，提高海洋牧场建设科技水平。

二、海洋牧场建设成效

在国家政策的带动下，各地海洋牧场建设积极性空前提高，建设规模不断扩大。据不完全统计，截至目前，全国已建成海洋牧场200多个，投放鱼礁超过3000万空方，用海面积超过2300平方公里，海洋牧场建设已初具规模，经济、生态和社会效益日益显著。据专家测算，已建成的海洋牧场年产生直接经济效益300多亿元、生态效益600多亿元。

一是有效修复了海洋生物资源，改善了海域生态环境。人工鱼礁区渔业资源数量，实现了不同程度的增长。广东省海洋牧场资源调查表明，人工鱼礁区渔业资源密度比投礁前平均提高8.7倍，每空方比未投礁的一般渔场每年增加渔获量8kg～10kg。同时，每一万公顷海洋牧场每年还可吸收大气和海洋中的碳约23万吨，相当于植树造林一万公顷。

二是产出了大量优质安全的海产品。牧场良好的水域生态环境孕育出优质安全营养的海产品，海洋物场已经成为优质海产品品牌的代言和质量的保证。海洋牧场产出的海参、鲍鱼、扇贝等海珍品目前在市场上均处于供不应求的状态。

三是推动了现代渔业产业融合和结构调整，全面助力养殖升级、捕捞转型、加工提升、休闲带动，及产业延伸，促进了我国海洋渔业转型升级和健康持续发展。三亚蜈支洲岛于2011年启动了海洋牧场建设，近年来海域生态环境呈现良性的发展趋势，吸引了国内外游客慕名前来旅游，年接待游客近300万人。河北唐山祥云湾海域通过海洋牧场建设，带动了海产品养殖、饲料加工、海产品交易、海产品加工、休闲渔业等多个上下游产业的发展，直接或间接增加渔民就业2000余人，带动渔民增收9000万元。在我国沿海很多地区，当前海洋牧场已经成为海洋经济新的增长点，成为一二三产业相融合的重要依托和集聚平台，成为沿海区域养护海洋生物资源、修复海域生态环境、实现渔业可持续发展的重要抓手。

三、海洋牧场建设存在的主要问题

在政府大力推动和社会各方面的积极参与下，当前我国海洋牧场建设实现了快速发展。但随着建设规模的不断扩大，其发展过程中也暴露出一些突出问题，影响了海洋牧场综合效益的发挥，在一定程度上制约了海洋牧场持续健康发展。

（一）公益性海洋牧场主体缺位

部分沿海区域在当地政府的支持下，创建了很多公益性海洋牧场。这些海洋牧场绝大多数没有专门的管理维护机构，主要由政府机构兼职承担运行维护工作，目前没有专项的运行维护经费，绝大部分也未开展生产经营活动，因此开展运行维护工作比较困难，进而导致海洋牧场功能作用难以得到有效发挥。

（二）经营性海洋牧场动力不足

社会资本参与建设海洋牧场的积极性还不够。主要原因包括两个方面，一是海洋牧场经营成本高，特别是海域使用金缴纳标准高，约为开放式养殖用海标准的10倍～30倍，严重影响了社会资金投入海洋牧场建设的积极性。二是海洋牧场建设周期长，投资收效慢。海洋牧场一般建成后5年～10年以后才能产生收益，前期需要不断投入，并且目前东海和南海还没有形成比较成熟的经营模式。

（三）海洋牧场科技支撑能力薄弱

当前海洋牧场科技支撑能力还滞后于海洋牧场发展的实际需要。一是由于部分建设标准与规范缺失或普及推广不到位，导致部分地方海洋牧场建设出现低质化发展倾向，没有很好地体现海洋牧场建设先进性和科学性。二是从事海洋牧场研究的机构和专业人才不足，一些关键技术还未完全突破，难以支撑当前我国海洋牧场的持续健康发展。

（四）海洋牧场监测评估存在困难

效果监测评估是海洋牧场运行维护和监督管理的重要依据，但当前这项工作开展还存在很大的困难。一是缺乏有效监测手段。海洋牧场仅靠常规手段难以监测，仅山东省在全省布局建设了海洋牧场观测网，大部分海洋牧场还未开展水下监测。二是缺乏监测经费和专业化监测队伍。开展海洋牧场监测评估需要经费成本，目前该项工作还没有稳定的经费来源，企业没有积极性。

四、推动海洋牧场高质量发展的相关建议

当前我国海洋牧场建设迎来了难得的发展机遇，政府高度重视，社会积极参与，产业发展迫切需要。但从我国海洋牧场建设存在的问题来看，当前海洋牧场的发展主要是依靠政府投入，发展方式比较粗放，存在盲目扩张，建设低质化、同质化的倾向，影响了海洋牧场的持续健康发展。在今后一段时期，如何以实际行动贯彻落实中央领导的重要指示，加快推动我国海洋牧场高质量发展，是摆在我们面前的突出问题。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是对马克思主义发展理论的丰富和升华，是推动我国经济由高速增长阶段向高质量发展阶段转型的方法论，对于指导当前我国海洋牧场建设具有重要意义。今后一段时期，我们要以新发展理念为引领，加快创新体制机制，着力提升科技支撑，不断推进海洋牧场高质量发展，充分发挥海洋牧场的生态、社会和经济效益，不断满足人民群众对优美水域生态环境和高品质水产品的需求。

（一）坚持创新发展，以完善体制机制激发海洋牧场建设的内生动力

通过相关体制机制创新，使市场在海洋牧场建设资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，着力解决海洋牧场发展动力问题。

一是创新海洋牧场管护机制。在确保渔业资源得到有效保护和可持续利用的前提下，按照“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，明确投资、经营和管理主体，合理确定投资者、经营者和管理者的投资比例、利益分配和责任分工，健全完善海洋牧场运行管理约束与激励机制。

二是创新海洋牧场政策支持机制。针对地方普遍反映的目前海洋牧场海域使用金征收标准过高，海域批准使用年限过短，以及其他信贷、税收、保险以等相关配套服务缺乏的等问题，积极协调有关部门，明确人工鱼礁的公益生态属性，出台海洋牧场海域使用金征收支持政策。鼓励各地加大对海洋牧场建设的扶持力度，并在减免海域使用费用，简化用海、环评、海事等审批手续，以及信贷、税收、保险、用地、融资等配套服务方面进行政策倾斜。

（二）坚持协调发展，着力解决海洋牧场发展不平衡不充分的问题

在当前海洋渔业发展迫切需要转方式、调结构的情况下，首先要解决的是海洋牧场规模化快速发展的问题，等发展到一定阶段，就要着力解决高质量发展的问题。

一是着力解决发展区域不平衡的问题。由于资源禀赋和发展模式等原因，我国海洋牧场发展呈现出北多南少、北快南慢的局面。当前需要科学合理布局全国海洋牧场建设发展，根据不同区域情况和条件基础，积极采取差异化的政策扶持措施，促进海洋牧场建设区域协调发展。

二是要注重经济、社会和生态效益协调。对于经营性海洋牧场，要进一步强化制度保障，确保发挥好海洋牧场的生态和社会效益；对于公益性海洋牧场，要从体制机制上开展创新，发挥其应有的经济效益，从而实现可持续发展。

三是推动海洋牧场科技支撑协调发展。针对当前海洋牧场产业发展和科技支撑不同步的问题，加快整合科研院校和企业的科技力量，强化研发队伍和机构建设，推进政产学研推衔接合作，开展海洋牧场关键共性技术联合攻关，不断提升海洋牧场建设科技支撑能力和水平。

（三）坚持绿色发展，使海洋牧场建设与生态环境保护相统一

海洋牧场本身就是推动渔业绿色发展的重要方式和途径，因此海洋牧场建设应当更注重绿色发展，努力实现人与自然和谐发展。

一是正确认识海洋牧场。修复海洋生态系统、增殖和可持续利用渔业资源是海洋牧场两个基本特征。目前部分从业者仍将传统的海水养殖（包括底播、筏式、网箱等养殖方式）与海洋牧场混为一谈，导致建设重点不够突出，发展出现偏差，甚至存在低质化发展和盲目扩张的苗头。

二是在推进海洋牧场建设过程中，要坚持规划先行，加强前期调查评估，根据海域生态类型、资源禀赋以及本地区经济社会发展需要，科学规划现代化海洋牧场建设空间布局，合理确定海洋牧场建设类型和规模，避免出现一哄而上、盲目发展的问题。

三是明确海洋牧场的功能定位。要科学规划海洋牧场功能定位，遵循生态优先，经济、生态和社会效益相统一的原则，要突出海洋牧场生态效益，强化海洋牧场建设整体功能的发挥。科学引导海洋牧场发展，合理开展休闲渔业等生产经营活动，控制区域内设施化养殖规模，确保其生态效益优先于经济效益。

（四）坚持开放发展，充分调动社会各方面力量共同建设

海洋牧场属于综合性海洋开发项目，其建设及作用发挥将对政府和社会各方面产生影响，因此海洋牧场建设应秉持开放发展理念，积极营造发展的良好外部环境，充分引导调动社会各方面力量参与。

一是拓展海洋牧场发展外部空间。协调好海洋牧场建设与其他行业用海关系，在各地海洋功能区划中为海洋牧场建设保留足够的海域空间，积极争取将本地海洋牧场规划或建设区域，作为渔业功能区域加以体现。

二是积极引导多方力量参与海洋牧场建设。加强海洋牧场顶层设计，通过职能授权以及合同委托等多种形式，引导科研教学、推广机构、社团企业参与海洋牧场建设与管理。

三是积极推动建立多渠道、多层次、多元化长效投入机制。海洋牧场建设先期投入巨大，仅仅依靠政府资金投入，在后期运营管护以及产业化发展方面都难以为继。建议引导生态补偿资金和社会资本参与海洋牧场建设，加快推进海洋牧场开发利用，提高海洋牧场经营管理水平。

（五）坚持共享发展，让社会公众共享海洋牧场建设成果

海洋牧场的公益属性是各级政府支持其发展的主要原因，因此在海洋牧场建设过程中，我们必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，让渔民群众乃至社会公众充分共享海洋牧场的建设成果。

一是让海洋牧场的发展惠及更多产业。推动海洋牧场与设施渔业、水产品加工流通、旅游观光、休闲垂钓等二三产业相结合，促进相关产业融合发展，在确保生态环境优化的前提下加快区域性渔业综合开发，充分发挥海洋牧场综合效益。

二是让海洋牧场发展惠及广大渔民。将海洋牧场与促进渔民增收更好地结合起来，通过海洋牧场建设促进海洋渔业转型升级，引导传统渔民转产转业，带动落后渔村发展，使海洋牧场真正成为渔业的“绿水青山”和“金山银山”。

三是让海洋牧场发展惠及更多的社会公众。将海洋牧场生态效益的发挥纳入考核机制，使海洋牧场首先必须发挥好海上“绿水青山”的作用，合理开发利用海洋牧场水产品，加强质量监管，使海洋牧场成为优质水产品的供给地，充分发挥海洋牧场在保障优质水产品供给和保护水域生态环境中的重要作用。