国际海运船舶温室气体减排审议进程

大连海事大学 张 爽 浙江海事局赵颖磊 张琨琨 中国船级社 李 路

为共同应对全球气候变化，国际海事组织（IMO）制定了一系列强制性规则和指导性文件，并于2018年4月通过了船舶温室气体减排初步战略（以下简称“初步战略”），提出了在本世纪内实现国际海运船舶零碳排放的愿景，开启了国际海运业应对气候变化的新阶段。

国际海运温室气体减排是联合国气候变化谈判的重要组成部分之一，也是IMO近二十年来的热点和难点议题。系统梳理IMO框架下的海运温室气体减排审议进程和主要成果，全面剖析初步战略通过后IMO将要开展的主要工作和面临的关键问题，并对未来发展趋势做出研判，既是深入参与并着力引导全球性海运减排机制构建的重要基础工作，也能够为《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）和国际民航组织（ICAO）框架下的多边谈判及相关领域研究提供有益参考。

国际海运温室气体减排在全球气候议程中的地位

自20世纪90年代气候变化问题演变为全球环境和政治问题并开启国际谈判之后，经过20多年的发展，国际社会形成了以“公约”为核心的全球气候变化应对机制。1992年“公约”旨在将全球温室气体浓度维持在一个稳定的水平，避免人类活动对气候系统造成过度干扰。1997年通过的《京都议定书》进一步为主要工业化发达国家规定了二氧化碳等温室气体的量化减排责任和时间表。鉴于国际航空和国际海运的行业特殊性，《京都议定书》第2.2条做出明确授权，要求相关方分别通过ICAO和IMO对这两个行业的温室气体排放进行管控。2015年通过的《巴黎协定》提出了将全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃之内，并努力控制在1.5℃之内的目标，建立起一套“自下而上”提出国家自主贡献，同时“自上而下”进行全球盘点、识别差距的治理体系，开启了全球气候治理新格局。《巴黎协定》并未直接纳入有关国际航空与国际海运温室气体减排的具体内容，但是两个行业的后续减排行动仍应遵循该协定的总体目标、基本原则和一般框架。

1997年召开的《防止船舶造成污染国际公约》（MARPOL）缔约国大会通过第8号决议，正式开启了IMO框架下的船舶温室气体减排审议进程。该决议请IMO秘书处与“公约”秘书处开展合作，责成IMO的海上环境保护委员会（MEPC）对国际海运船舶温室气体排放量进行评估，并就具体推进工作制定计划。此后，IMO在提高船舶设计能效水平、改进船舶营运表现和筹建基于市场的减排机制等方面开展了大量工作，逐步构建起一套以强制性船舶设计能效为核心的全球性规制体系，同时平行推进能力建设与技术合作，全面开展基础数据收集、报告与研究，为进一步构建强制性船舶营运能效机制做好准备。

海运温室气体减排审议进展及主要成果

1、船舶设计能效

提高船舶设计能效水平是降低海运业碳排放强度、减少温室气体排放的重要途径。2011年7月，缔约方审议通过了关于“船舶能效规则的”的MARPOL公约附则VI修正案，构建起一套适用于新造船舶的设计能效标准，简称为“船舶能效设计指数（EEDI）体系”。该修正案已于2013年1月1日生效，目前覆盖传统推进液货船、气体运输船、散货船、杂货船、冷藏船、集装箱船等共12种船舶类型。从2013年1月1日开始，EEDI体系覆盖的新造船舶所达到的EEDI不得超过既定基准值；之后，从2015年、2020年和2025年开始，该限值分三个阶段折减，折减率分别为10%、20%和30%。2019年5月，缔约方对上述要求进行了修订，将集装箱船、杂货船、液化天然气运输船、非传统推进豪华游轮及大吨位气体运输船的第三阶段提前至2022年，并将集装箱船的折减率提高到50%。为确保EEDI体系的统一和有效实施，IMO制定了一系列配套技术导则，对EEDI指数的基线、计算方法、检验和发证程序等做出了具体规定。为确保船舶在恶劣海况仍能够保持操作性能，IMO对船舶最小推进功率也做出了相应限制。

2、船舶营运能效

营运能效是船舶运输过程中，在实际技术状态、装载状况、航行条件和天气海况等综合影响下真正达到的能效水平。2005年，IMO制定了船舶二氧化碳排放指数，鼓励各方自愿试用。2009年，IMO在此基础上形成了《船舶营运能效指标（EEOI）自愿应用导则》，并通过了《船舶能效管理计划（SEEMP）制定指南》，指导船舶通过各类营运措施提高能效水平。2011年通过的MARPOL公约附则VI修正案也吸纳了上述指导性文件的内容，并在原有基础上修订形成了新的《船舶能效管理计划（SEEMP）制定导则》。由于缺乏历史数据和评估方法，“船舶能效规则”仅强制要求船舶制定并实施能效管理计划，同时鼓励船方基于EEOI等指标设置目标并进行自我监控，但并未对船舶营运能效水平做出强制性量化约束。2016年10月，缔约方通过了关于“船舶油耗数据收集机制”的MARPOL公约附则VI修正案，要求所有5000总吨及以上国际航行船舶从2019年开始收集并报告船舶燃油消耗数据和运输活动数据，旨在为进一步制定强制性船舶营运能效机制提供决策依据。2019年12月，IMO启动了第四次温室气体研究，以填补2012年-2018年期间的基础数据空缺，并提供历史碳排放强度基准。

3、基于市场的减排机制

基于市场的船舶温室气体减排机制是指通过碳排放交易、碳税（或燃油税）等经济手段，刺激减排主体采取更具成本效益的方式提高船舶营运能效、减少温室气体排放，并且在无法达到既定目标或相对表现较差的情况下付出相应的经济代价。IMO于2006年开始对市场机制进行实质性审议，并于2009年制定了新的工作推进计划。2010年，IMO成立专家组对碳税、排放交易、温室气体基金、能效激励等共10类方案进行了评估，但始终无法对评估结果达成共识。2013年，鉴于建立市场机制的复杂性、敏感性以及建立强制性营运能效机制的紧迫性，关于市场机制的审议被暂时搁置，留待未来合适时机重启。

船舶温室气体减排初步战略

作为对《巴黎协定》的响应，IMO于2018年4月审议通过了船舶温室气体减排初步战略，对国际海运业应对气候变化行动做出了总体安排，开启了船舶温室气体减排审议进程新阶段。初步战略同时纳入了“公约”框架下的“共同但有区别的责任原则”（以下简称“共区原则”）与IMO框架下的“非缔约国船舶不享受优惠待遇原则”（以下简称“不优惠待遇原则”），明确了在本世纪内实现零排放的愿景，并在船舶设计能效、碳排放强度和排放总量三个方面提出了阶段性目标。2023年，IMO将在取得进一步数据和经验的基础上，审议形成最终战略。初步战略的文件载体为委员会决议，本身并不具有法律约束性；所提出的愿景、目标和措施等只有以适当方式纳入强制性文件框架后，方具有法律效力。

1、阶段性目标

初步战略提出的阶段性目标可概括为：继续提高新造船舶设计能效标准，近中期（2030年前）着力提升营运能效水平（降低海运碳排放强度），中远期（2030年后）大幅降低温室气体排放总量，最终在本世纪内实现零排放。其中，碳排放强度目标为国际海运业单位运输工作二氧化碳排放量均值到2030年比2008年至少降低40%，并努力争取到2050年降低70%；排放总量目标为尽快达峰并到2050年至少降低至2008年的50%，努力实现初步战略中的愿景和《巴黎协定》提出的温控目标。这两方面目标都是以“海运业”为主体，因此并不直接等同于所有船舶个体都必须在相同的时间阶段达到相同的减排力度。在设计能效方面，由于EEDI体系的复审与修订一直持续推进，为不干扰其正常审议节奏和结论，初步战略没有为其设定具体目标。2008年是航运市场非常景气的年份，当时的海运排放总量和碳强度均处于临近历史时期的峰值。因此，将2008年作为基准年份更利于体现海运业温室气体减排的雄心和力度。然而，中远期目标的实现主要依赖于用能结构的转变和新技术的普及，这在资源充分性、技术成熟度和成本效益等方面均存在极大不确定性。

2、备选措施

初步战略对备选措施的阶段划分是以2023年和2030年为时间节点，以“审议完成”为状态节点。其中，短期措施指在2018年-2023年审议完成的措施，主要包括进一步提升新造和现有船舶设计能效水平、完善能效管理框架、建立船舶营运能效指标、降速和航速优化、控制甲烷和挥发性有机化合物排放等。中期措施指在2023年-2030年审议完成的措施，主要包括促进低碳和零碳燃料应用、建立包括市场机制等在内的新型减排体系、进一步开展技术合作和能力建设、建立减排措施效果反馈机制等。长期措施指在2030年后审议完成的措施，主要包括低碳和零碳燃料开发与应用、鼓励并促进新型减排机制的全面实施等。根据实际情况，一些短中期措施可能会在中长期生效实施，一些中长期措施也可能在短中期即启动相关工作。这些备选措施仅是对审议过程中各方建议的简单汇总，并未经过深入讨论和系统梳理，因此缺乏体系性。但是，结合初步战略的愿景和目标仍可预见，近中期构建船舶营运能效机制，远期全面应用低碳和零碳燃料将是未来国际海运温室气体减排的总体路径。

IMO近中期即将开展的重点工作

1、进一步提升设计能效标准

在设计能效方面，IMO将致力于现有EEDI体系覆盖范围的拓展和适用标准的提升。EEDI体系第四阶段要求将按计划持续推进。此外，是否将现有EEDI体系追溯适用于2013年前建造的船舶，是否进一步提高已经符合EEDI前两个阶段要求船舶的设计能效水平，也将是审议重点。随着设计能效标准的不断提高，将有越来越多的船舶通过降低主机功率等相对简易的方式达标，也将有部分现有船舶限于既有技术条件和改造潜力根本无法达标。因此，如何在提高能效的主观意愿与航行安全、现实潜力和成本效益之间取得平衡是问题的核心。此外，替代燃料和新技术的逐步应用也将给现有EEDI体系的适用性带来挑战，诸如碳转换系数、计算与验证方法等都可能需要做出调整。

2、全面构建营运能效机制

在海运碳排放强度方面，IMO将着力构建一套与EEDI相对应的目标型营运能效机制。其中，适用指标、参考基线、阶段性目标、评价方法和强制手段等要素都将是审议重点和难点。同时，如何使该体系与EEDI有效衔接、互为补充，是否有必要在该机制基础上同时实施诸如降速、主机功率限制等具体措施，也是审议中的关键问题。鉴于船舶营运表现具有较强随机性和不确定性，无论最终达成何种具体方案，都可能需要引入一定的灵活机制或市场手段，如联合履约、跨期平均、差异性碳税、碳基金分摊等。尽管欧盟等方面始终致力于将国际海运纳入碳排放交易体系，但由于此类市场机制需要大量基础工作，而且诸如排放配额、交易方式等问题都非常复杂和敏感，预计很难在近中期得以实施。

3、加快推广替代燃料与新能源技术

替代燃料与新能源技术属于中长期减排措施，但却是实现海运业零碳转型的根本途径，相关基础性工作将在近中期启动。此类措施的推进需一定的资金、资源、基础设施和政策的支持，也需要能源供应商、港口、船舶和金融机构等通力协作。近中期，IMO将在以下三个方面开展工作：一是从全生命周期角度评估替代燃料和新能源技术的综合性能，包括碳强度水平、安全性和成本效益等，为未来发展提供正确的政策导向；二是为此类燃料和能源制定碳转换系数，用于船舶设计能效和营运能效水平评估，以及碳排放核算；三是搭建跨行业合作平台，协调推进船用能源产业链相关工作，消除未来发展中可能存在的困难和障碍。

4、能力建设与技术合作

技术合作与能力建设是国际海运温室气体减排议程下的重要内容，也是落实“共区原则”的途径。“船舶能效规则”通过后，IMO即通过了关于促进与提高技术合作和技术转让的决议。初步战略通过后，IMO于2019年4月通过了关于鼓励港口与航运业合作促进温室气体减的决议，并于7月成立了自愿性多元信托基金，用于支持落实初步战略的技术合作与能力建设项目。2020年，IMO还将审议通过决议，鼓励成员国制定国家行动计划，助力海运温室气体减排。此外，还将继续在相关国际组织和发达国家捐助下，巩固并扩大现有“全球海运能效伙伴（GloMEEP）”、“全球海事技术合作中心网络”等技术合作项目成果，启动“绿色航程2050”等新的合作议程。后续，碳税、碳基金等市场机制很有可能作为船舶营运能效机制的补充，进而成为支持技术合作与能力建设的潜在资金来源。

5、其他温室气体管控

除二氧化碳以外，船舶产生的温室气体还包括液化天然气燃烧过程之中的逃逸的甲烷、石油产品运输和装卸过程中的挥发性有机化合物蒸发等，船舶尾气排放的黑碳对北极冰川消融的影响也引发了广泛关注。现阶段，这些排放物的管控尚不会作为IMO工作重点，但相关技术审议也将由相应的技术机构或工作小组逐步推进。

审议进程中的关键问题及趋势展望

1、适用的基本原则

为全面确保海运船舶的安全、环保和竞争公平， IMO框架下的国际公约与规则一贯遵循“不优惠待遇原则”，即挂靠缔约国港口的船舶，无论其船旗国是否为缔约方，都必须符合港口国已加入公约的有关规定。然而，在公约框架下，国家主体则遵循“共区原则”。因此，在IMO海运温室气体减排审议进程的各个阶段，各方对适用原则始终存在严重分歧，在任何审议阶段都无法回避。实际上，这两个原则本身并不矛盾，争议的根源在于对两个原则内涵的混淆，以及不同谈判阵营之间互信的缺乏。发展中国家主张的“共区原则”是正当诉求，但并不等同于“不同国家的船舶适用不同的国际标准”；发达国家主张的“不优惠待遇原则”也符合海运业自身特征，但并不等同于“不同的国家必须承担无差别的责任”。调和分歧的关键在于是否能够制定出一套既体现不同能力国家之间有区别的责任，又不干扰国际海运业的公平竞争环境的机制方案。海运业具有高度国际化特征，经营航线和挂靠港口灵活多变，“方便旗”船舶的普遍性和租船模式的多样性使船舶权属关系相当复杂，因此在船舶技术和营运标准方面体现国别差异并不具有合理性和可行性。但是，海运温室气体减排需要全产业链联动，“共区原则”可以体现在发达国家向发展中国家提供的资金与技术支持，以帮助其建设港口与能源基础设施、开展技术研发与推广、提升人员素质与管理水平等。此外，IMO所采取的任何减排措施也应充分考虑可能给发展中国家带来的过度影响和能力建设需求。

2、减排目标与机制模式

初步战略提出的近中期降低海运业碳强度、中远期降低绝对排放量的目标相对理性。然而，船舶能效的提升空间毕竟有限，低碳和零碳技术的发展也存在诸多不确定性，如何将中远期阶段性目标细化为近中期的渐进目标，如何将海运业总体责任落实到具体行为主体，是极具争议性的问题。如果将阶段性减排目标细化为年度或多年度目标，同时将行业责任分解为单船责任，再将其纳入既有公约框架强制实施，那么就构成了“自上而下”的减排模式。由于船舶营运表现受诸多随机和不可控因素影响，难免有部分船舶即使尽最大努力仍无法达到既定目标。因此，这种“自上而下”的减排模式还必须辅以一定的市场机制或其他灵活机制方可实施。相反，如果不将行业目标强制分解为单船目标，仅依靠船舶自主意愿开展减排，IMO则通过数据收集与分析定期评估减排成效和目标差距，则构成了 “自下而上”的减排模式。尽管这种模式符合《巴黎协定》精神，但当可用措施不再符合成本效益，或者当某些措施的实施需要承租人、港口等多方相互协调时，单纯的“自下而上”模式即会失效。若基于“自下而上”的模式开展减排，也必须配套以适当的激励机制，例如建立能效评级体系、投融资政策倾斜、港口税费优惠等。基于船舶能效表现的差异化碳税、碳基金分摊等市场机制也可以在该模式下运行。因此，不论海运业最终选择何种减排模式，适当的灵活或激励机制都是必要的辅助。

3、实现海运业碳强度目标的路径选择

为实现初步战略提出的碳强度目标，是进一步提升现有船的设计能效水平，还是在现有设计能效机制基础上进一步引入营运能效机制，或者是两者平行推进，也是近中期面临的重要决策。由于同时受航行速度、装载状况、天气海况等多种因素影响，船舶的实际营运工况总是偏离其设计工况而且具有较大的波动性。因此，单纯依靠设计能效的提升无法确保海运业碳强度目标的实现。但是，如果针对船舶营运能效构建一套刚性的目标型机制，即强制要求船舶的营运能效表现必须至少达到某既定水平，那么既有的设计能效体系将成为冗余，没有并行实施的必要。综合分析现有规制框架和船舶营运能效表现的特征，一个比较理性可行的方式是在既有设计能效体系基础上，进一步引入一个“柔性”的营运能效机制，并行实施。这种机制同样需要为船舶的营运能效表现设定参照指标值，但允许其实际表现与参照指标值之间存在一定幅度的偏离，例如10%～20%。在该机制框架下，EEDI体系仍有存在必要，并可视情扩展适用于2013年之前建造的船舶，以确保该柔性机制所“容忍”的“偏离”是由那些不可控或部分可控因素带来的随机波动，而船方仍须在船舶设计能效水平等可控因素方面尽到义务。这种方式既能够维持现有政策框架的稳定性，同时也能够引导国际海运业作为一个整体逐步实现IMO初步战略中的碳强度目标。