国土空间规划为“双城记”谋篇布局

吕晓蓓

习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上的重要讲话，深刻阐明了推动成渝地区双城经济圈建设的重大意义、总体思路、基本要求和重点任务。唱好“双城记”，四川省委十一届七次全会、成都市委十三届七次全会都明确提出，要推动空间布局整体优化、功能体系整体完善、发展能级整体提升。

成渝地区双城经济圈是国家国土空间格局中的重要支点

成渝地区双城经济圈建设是中央提出建立“优势互补高质量发展经济布局”以来首推的城市群发展战略。这是因为成渝地区无论在战略区位、资源本底、发展条件还是城镇化格局上，都是国土空间格局中的重要支点，是支撑国家社会经济发展和城镇化的“第四极”，也是能够集中体现国家区域战略转型理念的地区。

从战略区位来看，成渝是我国向西、向南开放的重要门户，也是“一带一路”倡议中西部陆海新通道与长江经济带的重要联结点，既能面向广阔的亚欧大陆和印度洋地区全面开放，更有西部内陆地区巨大的国内市场腹地，具有形成“国际国内双循环发展格局”的有利机遇。

从资源本底看，兼顾大保护与大发展的双重使命，城镇密集地区和生态保护地区空间分异明显，是实施优势地区高质量发展，生态地区集中保护的重要区域。

从发展条件看，成渝地区近年来经济发展加速，人口集聚的动力明显，但相较沿海发达地区产业创新动力不足，产业集群发育不足，产业生态和营商环境都有较大的改善空间。在全球化的新趋势下，成渝已经难以简单复制沿海地区产业发展的道路，而需要主动探索创新引领，绿色发展的新道路。

从城镇格局看，成渝两市均为国家城乡融合发展的典范地区，又有公园城市、山水城市的典型特征，是引领探索新型城镇化道路和实践国家城市发展新理念的最佳实践地区。

优化国土空间格局是建设成渝地区双城经济圈的重大举措

由于在国家国土空间格局中的重要地位，成渝地区一直以来是国家空间治理的重要环节，是区域战略规划投放的重点地。

2007年，川渝签署了《关于推进川渝合作共建成渝经济区的协议》，宣告双方将携手打造中国经济增长的“第四极”。同年，国家发改委启动成渝经济区规划编制工作，标志着成渝经济区上升为国家战略。2011年，国务院批复了《成渝经济区区域规划》。2016年，国务院批复了《成渝城市群发展规划》，并由国家发改委、住建部联合印发，引领西部新型城镇化和农业现代化。

国家区域战略对成渝地区的再次谋划，同样将以顶层设计和规划统筹为引领，并将“优化国土空间格局”作为建设成渝地区双城经济圈的重大举措之一。

但与以往多轮成渝规划不同的是，本轮成渝地区区域战略正值我国国土空间规划体系改革的关键时期。国土空间规划是空间发展的指南，是谋划可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。编制区域国土空间规划是引领国土空间格局优化的首要一步。如果说区域战略是一场对弈，不仅需要发展规划“落棋子”，更需要国土空间规划“谋棋局”。只有通过空间规划全面评估资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，在国土空间上合理布局和统筹安排各类资源要素，才能更高效地利用资源，加快形成绿色发展的生产生活方式，才能推动成渝在西部形成高质量发展的重要增长极。

成渝地区国土空间格局优化面临的重要机遇

成渝城市群自然禀赋优良，综合承载力较强，产业体系健全，能源保障充足，长期以来在国家区域发展中发挥了“压舱石”的重要战略作用。在国家空间发展逐渐由沿海开放走向全面开放，国土空间开发格局更加平衡的趋向下，成渝地区的发展对于平衡国土空间格局、统筹陆海联动、拓展开放纵深和提升国家竞争力的重大意义越发凸显。

成渝两地山水相连、文化同源、人文相亲，共同肩负推动长江经济带绿色发展、推进西部大开发形成新格局的重大使命。近年来成渝城市群产业结构正在进行深度调整，经济加速势头明显，城镇化水平持续提升，人才回流趋势明显，区域交通基础设施建設日趋完善，为成渝地区加快区域协调，推动一体化发展奠定了重要基础。

当前，成渝两市正处于从区域竞争走向区域协同的关键阶段。受制于环境容量、地理空间、设施支撑等因素，特大城市边际效应开始显现，传统功能不断外溢，成都、重庆主城占区域经济比重将逐渐下降，大都市外围成为新时期经济增长最快的区域。在成都、重庆产业功能外溢，传统生产地区发展转型的趋势下，成渝腹地的城镇网络将进入新一轮的结构性调整期。围绕两大核心城市的都市圈、中部丘陵地区的城镇都具有巨大的发展潜力，成渝地区正在由双核独大且外围地区低水平均质发展的格局，逐步走向双核引领下的多中心、多层级、网络化发展的新格局。

在新的区域发展趋势下，优化调整区域国土空间格局尤为重要，只有顺应产业发展和市场发展的需求，并有针对性地投放空间资源和配套设施，补齐短板、做强长项，才能更有效地推动资源要素的自由流动并向优势地区集聚。

成渝地区双城经济圈国土空间规划的几项重要议题

要抓住当前区域经济发展的重大机遇，克服自身发展问题，成渝地区还需要借鉴学习成熟的世界级城市群建设经验，包括以共同保护生态环境和提升整体竞争力，共同承担国家责任和全球职能，营造世界级的产业集群和国际化的营商环境，提升全球性资源配置能力和文化影响力，形成依托错位发展、分工合作的城镇体系，构建机场群、港口群和轨道网等世界级的现代化交通网络，建立现代化的区域治理平台和治理机制等等。具体来说，成渝地区双城经济圈国土空间规划迫切需要在以下几个重要领域寻求突破。

一是共建区域生态安全格局。成渝地区是我国西部自然资源最为富集，环境承载力最高的地区，两地还共同担负着筑牢长江上游生态屏障的国家责任。但近年来，成渝地区资源环境约束加剧，部分城市大气环境面临超载风险;部分地区地质灾害和水土流失严重;长江流域的中下游地区仍饱受防不胜防的输入型污染之痛，城区及沿江城镇人口饮用水安全频频受到威胁。共保共建区域生态安全格局是联系区域中各方利益主体最紧密的纽带，是区域协作最有力的切入点。因为生态环境是区域天然的公共产品，环境问题也不受任何行政区划限制。成渝地区应重点围绕长江上游流域生态治理，合作加强长江干流、嘉陵江等跨界流域综合治理，合作实施秦巴山区等区域共同生态屏障的生态修复，共同建立区域生态安全、流域污染、地质灾害等领域的联合监测、预警和防治机制。

二是优化城镇体系与功能布局。相较于长三角、粤港澳大湾区等城市群大中小城市协调发展的格局，成渝地区城市间协调发展程度低，城市同质化竞争明显。核心城市的辐射带动作用还不够突出，次级城市的规模和发展能级偏低，县城和小城镇的基础设施和公共服务短板明显。未来成渝地区通过优化国土空间布局，可以进一步统筹城镇体系、功能体系和产业集群的空间布局，引导区域性乃至国家级功能在成渝地区的精确投放，优化完善公共资源在各类各级城市的合理配置，才能更好地发挥城镇空间对于区域高质量发展的支撑作用。

三是推动交通基础设施互联互通。近年来，成渝地区基础设施建设不断完善，但高等级对外交通通道和交通枢纽不足，开放水平、互联互通水平和安全保障能力还有待提高，特别是在“行政区”分割下导致的区域通道和枢纽建设相互掣肘的问题亟待解决。国土空间规划的重要目的，就是要统筹基础设施的空间布局，让区域性的基础设施充分协调与整合进而发挥“1+1>2”的作用。对于成渝地区而言，首要的是提升成渝城市群内联外畅水平，共建国际性综合交通枢纽。对外共同打造铁公水空多式联运的长江经济带沿江通道、畅通西部陆海新通道，统筹规划世界级机场群和共建长江上游航运中心等等。对内建设轨道上的双城经济圈，加强川渝毗邻地区交通网络“织网式”缝合，构建“枢纽+网络”的城市群交通结构，保证城市群内核心城市间、核心城市与周边城市间、相邻城市间的快速通达。

四是共建高品质的人才宜居地。成渝地区近年来虽然经济增长快，但综合实力仍然较弱，特别是体现为区域创新能力不足，市场主体实力不强，缺乏具有竞争力的产业集群。背后的重要原因之一，在于对人才的吸引能力不足。如前所述，成渝地区具有建设高品质宜居宜业环境的天然基础，更需要通过完善公共服务和创新政策机制增强对于人才的吸引力，因此区域合作仍有很大空间。这其中既包括硬件设施的建设，比如统筹区域重大公共服务设施的布局，引导毗邻地区公共服务设施的共建共享，合力争取高等级的教育医疗等优质公共设施资源落地区域;也包括软性环境的营造，比如合力塑造巴蜀文化、三峡文化等世界级的文化旅游品牌，通过创新政策机制共同打破人才流动的壁垒，合力争取国际重大活动和重要机构落地，合作建设区域性的信息平台，建立应对区域性重大安全和危机事件的合作机制等等。

总的来说，成渝地区双城经济圈的建设需要国土空间规划的谋篇布局，这不仅依赖某一项国土空间规划，更有赖于从国家到省、市、县等各级各类国土空间规划的整体支撑和共同发力。区域性的国土空间规划，需要将国家“顶层设计”对于成渝地区双城经济圈在生态保护、交通网络、产业布局、城镇建设等方面的统一谋划和一体部署转化为对省、市国土空间规划的指导依据，将目标战略和重大行动进一步落实在巴蜀大地上，并将其转化为对省市各级各类国土空间规划的约束和指引条件。承接要求的下位規划，则需要准确把握国家战略意图，精准定位自身发展目标，全面贯彻实施区域国土空间优化布局的战略行动，并为产业发展、生态保护、交通建设等专业领域的区域战略提供支撑。更重要的是要与周边地区协调各类空间布局，支撑生态环境共建共保、公共服务共建共享、产业发展协同创新、交通设施互联互通等。就这一点而言，成渝地区特别是川渝毗邻地区的每一个城市，都肩负着实现区域高水平空间治理的时代重任。

作者

中国城市规划设计研究院西部分院总规划师，教授级高级城市规划师

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