浅析地方政府债务管理存在的问题及解决措施

戴晓璐

摘 要：社会经济快速发展，基本建设项目逐渐增多，导致部分地方政府举借债务越来越多。而针对这些债务的管理又存在很多问题，因此有必要对其进行研究。本文主要通过分析地方政府债务管理的现状，找出在新时代地方政府债务管理存在的诸多问题，最后提出解决问题的有效措施。

关键词：地方政府;债务管理;问题;措施

一、引言

地方政府债务是地方政府作为债务人按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金偿付义务。包括直接借入、拖欠工程款形成的直接债务和提供担保或救助等信用支持形成的债务。地方政府为了当地的经济快速发展，大规模建设基础设施项目，这些项目都需要投入大量的建设资金。尽管财政投入资金逐年增长，但仍满足不了大规模建设所带来的庞大的资金需求。加上地方政府财力有限，必须依靠借款才能筹措资金。这些以地方政府筹措来的建设资金就形成了地方政府债务。此外，现行的考核机制也是债务形成的内在因素，地方政府领导为了达到考核目标，盲目投资上项目。这样导致地方政府具有很强的融资欲望，地方政府债务就越来越大。

二、地方政府债务管理存在的问题

1.地方政府债务规模较大，消化难度大

按照财政部的统计，地方政府债务指标还处于合理区间，地方政府债务规模在风险可控之内。然而，由于政府债务边界不清或统计口径不同等问题，部分政府债务资金仍未纳入统计范围之内，还游离在监管体系之外。这部分未纳入政府债务管理的隐性债务存在着巨大的偿债风险。消化隐性债务主要是通过实际归还、债务展期重组、平台公司转型三种方式。然而这三种消化方式在实际操作中都存在着相当的困难。

2.政府债务来源单一，新增融资资金较困难

政府融资资金来源比较单一，主要是通过银行借贷、地方政府债券等。国有资本投入的比例非常高，而社会资本投入的比例非常低。主要因为一些项目投资周期较长，投资回报率不确定，在项目前期投入的资金较大，所以社会资本就不敢参与。目前严禁违规举债、严禁通过融资平台公司新举借政府债务的政策规定没有放松，融资平台公司为新项目增加债务成为监管的高压线，合规的融资方式只有PPP、政府债券以及具有现金流覆盖本息的市场化融资方式。而政府债券因受发行分配额度限制，实际到位资金非常有限。

3.债务管理缺乏有效的偿债机制，偿债资金筹集困难

地方政府债务规模的扩大对地方经济产生了积极的作用，同时也对社会产生了不利的影响。政府债务大都是用于无收益的公益性项目，缺乏经济的回報率，因此很难偿还债务资金的本息，最终还是由地方财政资金来买单。在政绩的考核机制下，地方政府为了完成考核政绩，不顾地方实际财力大量盲目的上项目，负债资金逐渐增大，无法形成稳定的偿债还款来源，且政府融资平台公司自身造血功能严重不足，债务结构不尽合理，资产质量较差，偿债能力很弱，有些只能通过举借新债来偿还旧债。而且有些债务利率较高，融资成本较大，随着到期债务的偿还，缺乏有效的偿债机制，使得地方政府只能利用财政收入来偿还债务，造成地方财政巨大的压力。由于财政收入有限，这就导致地方政府的偿债资金依赖于土地出让金收入等非预算资金收入。随着国家对房地产市场的调控，必然影响土地出让金收入，加大了政府债务风险系数。

4.债务举借不规范，违法违规新增政府债务现象存在

地方政府举债形式多种多样，举债行为不够公开透明。除了发行地方政府债券以外，通过其他方式举借的债务缺乏法规政策支持。地方政府融资主体比较单一，大都是通过有政府背景的企业为政府部门进行融资，由于融资平台公司形式多样化，在举债的过程中财务风险意识淡薄，缺乏统一的债务管理。2015年新预算法对政府举借债务做了明确的规定，政府举借债务只能通过发行政府债券的方式，不得采取其他筹措，除法律另有规定以外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。在当前政府投资项目预算资金不足、新增债券额度远不能满足需求而项目又亟待推进的情况下，不少地方政府为了保证项目建设资金，违法违规举借新增债务的现象就出现了，如借PPP模式变相融资、政府违规担保等。

三、加强地方政府债务管理的措施

1.控制债务规模，加大债务消化力度

首先，合理确定地方政府债务总限额。将地方政府债务分类纳入预算管理。其中，一般债务纳入一般公共预算管理，主要以一般公共预算收入偿还，专项债务纳入政府性基金预算管理，通过对应的政府性基金或专项收入偿还，促进债务置换，提前、逐笔落实到期债务偿还资金落实情况。根据债务类型、抵押物情况分类处置，积极与债权人协调争取支持，以债务置换或重组的形式缓解偿债压力。促进融资平台转型，按照“资产覆盖债务、收益覆盖利息”的要求，将具备一定条件的现有融资平台公司转型为独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险的国有企业。按照成熟一家、转型一家的原则，在财政性资金安排消债困难的情况下，通过融资平台转型方式消化隐性债务，缓解消债压力。

2.优化债务结构，引进社会资本

积极发挥转型的国有投融资平台公司主力军作用，通过整合和注入资产，挖掘经营性项目潜力，坐实做足经营现金流，加强与金融机构的对接，创新融资品种。要充分利用发行地方政府债券的有利政策，首先置换或偿还期限短、融资成本高的债务，达到优化政府债务结构、降低融资成本的目的。加大国有投融资平台公司以市场化承接方式进行项目的开发建设，并以合规的融资方式争取经营性融资。积极采用政府和社会资本合作（PPP）模式，盘活存量债务项目，压缩债务规模，避免债务违约，化解政府性债务危机。政府和社会资本合作（PPP）模式能吸引社会资本投入公共基础设施建设，减轻政府举债压力。PPP模式能够激发市场活力，更好发挥政府作用，优化公共服务供给，实现政府、企业、公众多方共赢。减少政府干预资源配置，发挥市场在资源配置中的作用。政府转变为合作者、监管者，腾出更多的精力加强监督、优化服务。

3.建立科学有效的偿债机制，优化政府债务资金合理配置

在举借债务时对于偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等都要作出明确规定，债务主体要按照“谁举借、谁使用、谁偿还”的原则，在使用政府性债务资金项目实施期和还款期，应当按计划筹集偿债资金，确保到期债务的按期偿还。债务主体应当将偿债资金列入财务收支计划，专账核算、专款核算、专款专用。政府需要成立专门用于偿还债务的准备金，设立单独的账号管理，万一遇到无法偿还的情况，就可以启动准备金。要充分挖掘政府各種有效资源筹集偿债资金，如处置闲置行政事业资产以及土地等资产，其变现收入纳入偿债准备金。

建立风险预警，评估债务风险状况。列入风险预警范围的债务高风险单位，要积极采取措施，加大偿债力度，逐步降低风险。将风险防范落实到个人，从事后监管转变为事中监管，实现债务风险防范的长效化。制定应急处置预案，建立责任追究机制。在地方政府债务管理上既要重视债务资金从“哪里来”，又要重视债务资金到“哪里去”，聚焦债务资金支出。财政部门必须会同有关项目主管部门，跟踪债务资金去向，是否按照债务资金用途用于指定的政府公益性项目建设，有否挪作他用。同时，建立债务资金使用绩效管理制度，监督、评价债务资金是否合规、高效使用，考核指标力求科学、完整，能准确反映债务资金在使用过程中出现的高效、低效、无效和长期沉淀等各种情况，从而通过严格监管，促使政府债务资金使用效率最大化。

4.完善地方政府债务考核机制，规范举债行为

对地方政府债务融资行为进行约束限制，防止盲目、不负责任的负债。加强地方政府性债务审计，将债务增长率、偿债比例、担保债务比率、财政收入增长率等指标纳入考核机制，防止地方债务规模过度扩张。硬化预算约束，理清和分类现有债务，明确债务责任，切实做到谁借谁还、风险自担，规避上一任举债、下一任还债的债务风险。建立和完善责任倒追机制，对于政府违规担保、变相融资、过度融资等违规举债行为倒追主要人员责任。进一步规范举债行为，地方政府举债一律采取在国家批准的限额内发行地方政府债券方式，除此之外不得采取任何方式举债。严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

四、结语

地方政府债务问题关系到经济的安全和社会的稳定，也是国家治理过程中不可忽视的重要环节，所以重视地方政府债务管理问题，促进地方政府债务机制的完善显得尤为重要。所以要大力加强对地方政府债务的有效管理和控制，及时纠正存在的问题，并采取相应合理的措施防范债务风险，充分发挥地方债务在经济建设中的积极作用。

参考文献

1.李翼.新时代背景下政府债务管理问题与对策研究.会计之友，2018（15）.

2.赵小佳.地方政府债务风险控制策略研究.中国集体经济，2018，（20）.

3.刘璐.健全政府债务管理机制防范政府债务风险.科技经济导刊，2019，27（25）.

（责任编辑：王文龙）