我国政府区域合作协议的困境与出路

关键词 区域合作 行政法 行政协议

作者简介：高辛明子，郑州西亚斯学院法学院教师。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.044

一、政府区域合作协议概述

目前学界对政府区域合作协议的定义讨论较少，是刚刚出现的概念，并不是一种类型化的表述。通过对学界关于区域政府合作协议讨论的内容总结出关于该协议的定义必须需要满足几个方面的要求：首先，主体之间不能存在上下级关系，一旦存在隶属关系，合作协议便毫无意义，只能成为行政命令。我们目前所讨论的行政协议适用于某一区域地方政府，也包括政府内部的部门之间的合作，所以也就排除了协议一方是中央政府的可能。其次，该协议存在的目的应该包括经济、社会、文化等全方位的合作，不僅仅是为了一地方的经济发展。最后，究其本质，该协议依然属于合同的范畴，这就决定了该协议的参与各方需要做到意思表示一致。

所以，此处关于政府区域合作协议较为准确的表述应该是：没有隶属关系的地方行政主体就某些合作事项意思表示一致从而签订的协议以达成目的。

政府区域合作协议相较于其他特征较为明显：

（一）主体的特定性

首先，政府区域合作协议的双方必须是非行政主体，这与行政合同相比是最大的不同。其次，协议主体仅限于地方行政主体，不包括中央一级行政主体的参与。最后，协议的主体也要求行政主体之间没有指导关系的正式合作。

（二）地位的平等性

与行政合同相比，协议的主体与协议的主体具有相同的地位。这一特点还使合同与行政协助区别开来，行政协助的主要目的是执行公务，这是一个行政主体要求另一行政主体提供一定程度的协助的制度。虽然同样也适用于互不隶属的行政主体之间，但行政协助的目的主要是为了突破管辖权的局限从而达成合作，往往也是采取申请或者委托的方式完成。其次，该协议是一种长时间的相对较为稳定的合作，但行政协助一般只是采取一种临时性的合作。最后，不是所有的行政协助都必须有跨区域这一要求，但区域政府合作协议一般专指跨区域的类型，部分还会有跨级别的情况。

（三）目的的行政性

该协议虽然以“协议”命名，但主要还是为了满足行政管理的需要，所以该协议并非民事协议。区域政府合作协议的主要目的是通过不同行政主体之间的合作，解决当前区域一体化进程中出现的共同问题。进一步达到消除区域壁垒、促进区域合作的目的，范围也涉及行政职能的各个领域。这些协议的主要内容均为加强行政管理，权限也在各自的行政职权之内，所以以行政性为主要目的。

（四）过程的合意性

该协议的签订需要双方意思表示一致，也就需要双方经过平等的协商，最后才能达成。因该协议各方行政机关之间没有隶属关系，所以不管主体之间在行政级别上是否平等，在缔结该协议的过程中，各方的法律地位和实际地位均是平等的，因此，想要达成最终的合意只能通过平等协商和对话，不能通过行政命令或者是其他的强制手段。

（五）协议的要式性

虽然在私法领域内允许合同形式多种多样，除了必须的要式表现之外，还允许口头等非要式的形式出现，但是区域政府合作协议除了具有一定程度的私法表现之外，还具有一定的行政属性，这就决定了该协议必须要通过一定的形式如书面合同、电子邮件、传真等有形介质表现出来。

二、区域合作协议存在的问题和相关研究

（一） 区域合作协议对法律保留的挑战

法律保留原则是我国行政法学中一项重要的原则，达成该协议只需几方意思表示一致，无须经过法律的授权，因此区域政府合作协议的合法性受到近年来学术界争议。

但由于区域合作协议已成为当今时代的大趋势，是未来发展的新方向，所以学者关于如何解决这一困境也进行了许多的尝试和讨论，有学者认为我国宪法和组织法中本身存在有这方面的授权，主要依据是他们认为《宪法》第107条的规定仅为一种防御性或者消极性的规范，还有学者认为法律保留原则仅是在规范公共权力与公民权利关系的时候使用。加强区域政府间合作的协议不直接干涉行政相对人的权利。例如，个人财产具有明显的不干预特征，而且还会增加公共福利的内容，所以法律保留原则并不适用于此。

这些观点存在几个漏洞无法解释：一方面是我国的法律体系中已经规定了中央政府与地方政府之间的权力划分，没有回答地方政府行为范围以外的领土范围和行为性质等问题;另一方面，“违反保留”理论有其自身的缺陷。理论范围过窄，排除了大量的支付管理，不利于行政行为向行政主体转移的发展。

因此，解决这一两难境地并不困难，首先，通过使缔约权本身处于合法地位，地方政府的地方行政功能的行使方式多种多样，法律不能自然规范伴随行政行为的转换而革新的所有行政功能的行使方式。归根结底，地区政府合作协议是地方政府行使行政权力的一种方法，而不是独立的权力类型。

其次，考察区域政府合作协议的合法性。不是出自当事人自己，从当事人的内容出发。因为合作协议只是行使行政权力的一种方式。不同合作协议的内容使所订立的行为在性质上属于不同的行政行为。 例如，通过合作协议共同完成一些许可事项。 那么这些合作协议就其本质上就是行政许可。然而，有些区域政府合作协议的内容来自一些传统行政行为的性质。一些新型行政行为以往对法律保留原则的解释为合法化提供了一种途径，法律保留原则不是所有的保留，为大量新的行政行为的出现提供了法律存在的空间。

（二）对合同相对性原则的突破

区域政府合作协议在性质上仍是协议的类型，是合同精神在行政法领域的应用，是私法与公法的结合。

合同的相对性是私法领域所规定的一项重要的原则。此原则起源于罗马法并延续至今，这一原则最初的含义是，契约中关于债务的约定，仅仅约束债权人和债务人。协议的相对性包括了内容和责任的双重相对性，这就表明了合同的内容和责任并不能对他人的权益造成限制，同时协议的当事人也不会受到他人的干涉。 此外，私法领域中所强调的相对性原则关于物权和债权的规定是不同的。债权中，债权人受制于相对性的要求只能要求债务人履行义务，但物权具有对抗一切非特异性主体的这一排他性，因此，物权和债权的保护方式也不同。如果合同相对性原则适用于区域政府合作协议，这就意味着地方政府间的合作协议只能约束协议的双方政府。但行政主体为了履行相应的行政职能，签订了部分区域政府合作协议，如“长江三角洲区域城市合作协议”“泛珠三角九省，自治区药品监督检查合作协议”，类似于这类合作协议的内容主要是规定了行政主体之间通过合作从而发挥更好的作用，更好地履行行政职能。所以，此类协议的内容直接制约合作协议各方。部分区域政府合作協议的内容涉及特定行政对应方利益甚至公共利益。 必然会除协议各方之外约束到第三方，如公众或其他单位，所以才造成部分区域政府合作协议受到合同相对性原则的质疑。

三、 国外区域合作经验

（一）美国模式

对于行政协议的法律依据，美国宪法中的“协议条款”是国外相关国家行政协议法律依据的典型。在美国，州际协议是国家间合作和解决国家间争端的最重要的法律机制。

“协定条款”的含义是美国宪法并非禁止洲际行政协定的存在，而是规定在美国的洲际协定，必须经过国会的同意。

（二）西班牙模式

西班牙经历过多次宪法的修改，其中1978年修改的内容最多，在1978年宪法颁布以前，西班牙的行政区划主要包括州、省和市行政当局组成。现行的《西班牙宪法》也是在1978年颁布的，其中规定自治区可以扩大到省以上，主要是为了加强西班牙的性质。例如，西班牙《宪法》第2条承认“民族和地区”的自治，并宣布“西班牙民族牢不可破的团结”。 西班牙政府已将这些重要的行政和立法权力下放给所有自治区。自治政府享有较大的自治权，负责教育卫生等多个社会管理领域，并负责一定程度的公共安全。

1978年宪法颁布之后西班牙的行政区划发生很大改变，目前只包括17个自治区，最初的意图是类似于我们所说的“自治区”的“国家”。自治区分为50个省，有休达和梅利利亚两个直辖市，都在摩洛哥的地中海。 西班牙在地中海也有三个主权领土，直接隶属于西班牙政府。

在17个自治区中，有7个是“省、自治区”，只有一个省在其管辖范围内， 各个省都由数个城市、村庄或岛屿组成，剩余的自治区可能是由两个或两个以上省组成。市享有完全法人资格，他的政府由市长和市政委员会领导。 该省由市政府和各区组成，由省议会管理。 一般来说，自治区是由历史上具有共同历史文化特征的邻近地区、岛屿和省份组成，自治区政府行使行政权。单省管辖的七个自治区没有省理事会的，自治区直接行使行政权。

四、提议和解决意见

一方面，我们看到我国区域政府间自愿合作办法越来越多，另一方面，我国目前的制度中并没安排适当的体制来适应和指导这一发展。但从国际层面上来，地区之间的合作已越来越多，不同地方之间政府的合作已成为社会发展和管理的必要条件。所以我们需要建立一套完备的地方政府合作的制度，鼓励地方政府之间积极合作，得以使自己区域内的资源实现最大化利用。

第一，需要构建沟通协调机制。与国家层面上的纵向协调不同，这里所说的沟通协调主要是存在于区域地方政府之间的一种横向的协调。紧接着地方沟通和交流的会变得越来越多，首先地方各政府部门之间慢慢展开越来越多的沟通，最后各方会找到一个共同的利益，从而达成一致意见，形成协议。

第二，建立和完善信息共享机制。沟通协调已为达成协议提供了前提条件，但沟通协调最终的目标还是为了实现不同区域之间的信息共享。我们这里所说的区域地方政府信息共享机制指的是区域地方政府能够在不同领域内的政策分析，信息安全保障，网络媒体等多个方面建立合作关系。

注释：

黄学贤，廖振权.行政协议法治化之路径选择[J].学习论坛，2009（1）.

叶必丰.区域合作协议的法律效力[J].法学家，2014（6）.

江必新.中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建[J].中外法学，2012（6）.

何渊.美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁[J].环球法律评论，2009（6）.