农村劳动力“三层递进转移”模式的创新与分析

张 旭，肖周录

（西北工业大学 马克思主义学院，陕西 西安 710072）

党的十八大以来，我国提出以实现“农民市民化”为目标的农村劳动力转移的战略举措，该举措的核心要旨在于以农村劳动力转移为抓手，推进新型城镇化建设[1]。特别是随着我国近年区域经济一体化与新型城镇化建设进程不断深化，农村劳动力转移的深度与广度亦实现了跨越式发展：一方面，我国正在进一步建立健全劳动力跨地域流动的市场化管理机制，确保拥有高技能的农村劳动力能够在市际与省际流动；另一方面，我国正在不断健全完善农村劳动力市场化薪酬管理机制，从顶层设计、实施机制与操作流程等方面来不断巩固农村劳动力跨地区流动的制度基础与条件基础。另外，从农村劳动力转移在我国当前及今后一段时期中的战略重要性地位来看，通过持续释放我国农村劳动力转移的政策红利，不仅有助于进一步提高我国农村劳动力深度参与城镇化建设，进一步促进农村劳动力优化配置，而且还能够助推我国农业现代化发展，并更好地解决长期影响农村现代化建设的“三农”问题。但在肯定我国在农村劳动力转移方面所取得的显著成就之余，亦应该看到，一段时间以来，我国农村劳动力转移模式较为单一，不仅与当前新常态经济形势不相适应，而且不利于因地制宜地规划农村劳动力转移路径[2]。特别是由于我国目前在农村土地确权、农村居民社会保障、农村回流劳动力安置、农业劳动力转移性流失、“90 后”新生代农村劳动力转移等问题解决方面仍存在着较为突出的体制短板与机制短板，这不仅会进一步恶化城乡二元经济发展格局，降低农村居民家庭的绝对可支配收入，而且会阻碍我国农村产业转移进程，或将不断恶化农村家庭代际贫困。

一、我国农村劳动力转移现状分析

（一）我国农村劳动力转移的基本特征

伴随着我国经济呈现出“三期叠加”的新常态形势，我国农村劳动力转移的规模和程度也逐渐从高速增长朝向当下的稳步推进转变。从我国农村劳动力转移特征来看，具有较为突出的背景独特性、过程周期性与转移方式的渐进性。从我国农村劳动力转移顶层设计政策来看，不仅强调农村劳动力充分就业与政府救济的协同推进，而且亦十分重视为农村劳动力主动提供健全完备的社会福利保障，并重点针对处于绝对贫困线以下的农村劳动力家庭提供涵盖货币补贴与非货币补贴等的救济性福利保障。我国农村劳动力转移主要呈现出以下几方面极具代表性的发展态势：

（1）我国农村劳动力的增长基数与增长速度居高不下。根据第六次全国人口普查的数据，截止到2012 年年底我国具备工作能力的农村劳动力人口超过6亿人[3]，国务院发展研究中心农村经济研究所的研究成果表明，到2020 年年底，我国农村劳动力人口总数将超过8 亿人。伴随着我国全面放开“二孩”政策，我国农村每年新增劳动力人口总数超过0.07 亿人，可以预见在未来20 年内，我国农村劳动力人口总量与增长速率将会居高不下[4]，并且从人力资源和社会保障部农村就业专题组所公布的相关数据能够看出，自2014 年以来，传统的劳动力输出地外出务工劳动力总量逐年上升，年均增长幅度超过6%[5]。从2014 年到2019 年这6 年间外出就业的农村劳动力增长总量突破3000万人。如表1所示。

（2）农村需要迁出大量剩余劳动力人口。结合我国农业科技进步水平与农业生产现代化层级，我国农村对于劳动力人口的需求呈现逐年下降的趋势。根据农业农村部计划司统计的相关数据，目前我国农村剩余劳动力比率已经超过60%，过1.8 亿人[6]。2017年中央“一号文件”与全面深化改革总目标中均将新型城镇化建设作为提高农业投入产出比与城乡均衡发展的重要政策，并提出在“十三五”期间，我国农村需要向城镇转移8000 万农业劳动力，因此我国城镇仍然面临着吸纳农业就业人口的核心问题。更为重要的是，2019 年与2020 年中央“一号文件”中连续指出，要大力推进农村劳动力转移工作的健康稳定可持续开展，不仅要继续在制度层面进一步制定出台有助于农村劳动力转移质量效益的科学战略规划，而且还需要采用渐进式的方法来保障农村劳动力转移战略规划能够有效落地。以潘泽瀚、王桂新为代表的学者在研究2010—2018年我国山区、非山区农村劳动力转移与农村家庭收入彼此间的关联关系时指出，考虑到农村劳动力净迁移率与区域经济发展之间具有较为显著的正向关联关系，因此在当前及今后一个时期，我国应重点制定出台一系列旨在不断优化不同地区间农村劳动力资源配置的制度政策，来有效消化农村在今后10年至20年间即将迁出的大量剩余劳动力人口。

表1 我国农村劳动力增长数量

（3）农村劳动力转移后“回流”。我国部分在城市就业的农业劳动力人口出现“回流”农村的现象。这一情况最直观地表现为自2013年我国经济进入新常态以来，农村剩余劳动力在空间层面的转移逐渐朝向规模以上乡镇范围内转移[7]。如图1所示。

图1 2019 年我国农村劳动力在空间层面转移的比例

从图1 中能够看出，我国农村劳动力在空间层面转移的目的地集中于乡镇内与县内乡镇外两个区域。造成这一现象的核心原因有两个方面：首先，由于当前我国经济增速仍未探底，并推行以供给侧结构性改革为主线的经济策略，城市大量企业进行结构性调整[8]，从而导致吸纳农民工就业岗位减少；其次，由于我国大力推进新农村建设，并着力强化政府主导下的精准扶贫的力度，农村发展空间得到拓展。另外，我国学术界与实务界亦针对农村劳动力转移后“回流”的理论与实践问题展开了广泛而深入的探讨，如王瑞瑜、王森针对乡村振兴背景下劳动力流动与回流机制进行了研究，构建了面向城镇正规部门、非正规部门、农村部门与农村非农业部门等组织的四维度劳动力流动模型。实证研究发现，由于在我国当前及今后一个时期中城镇正规部门与农村非农业部门是吸纳农村闲置劳动力的核心部门，同时由于我国当前的非正规部门、农村部门农村劳动力用工数量几近饱和，农村人力资本流失和产业凋零是导致我国农村劳动力转移人口回流的一个关键成因。与该研究成果相类似，以石智雷、易成栋为代表的学者指出，影响我国农村劳动力转移人口回流的一个关键动因在于日益空心化的农村产业背景、两极分化日益严重的农村家庭禀赋配置与我国经济欠发达地区存在大量农村弱势群体。据此可见，农村劳动力转移后“回流”不仅是影响我国农村劳动力可持续地域转移的重要诱因，更对我国在今后一个时期农村城镇化建设具有显著影响。

（二）当前我国农村劳动力转移面临的问题

（1）农村劳动力的专业技能有待提升。虽然我国当前的“第二代”农民工主体的受教育程度以及接受再教育的机会有所增加，但是我国农村劳动力群体的专业技能仍有待提升[9]。从我国教育部官方网站上获知，新生代农民工群体初中以下文化程度占比不足5%，大专及以上文化程度占比达到10%[10]，均比老一代农民工群体有显著提升。但由于我国产业发展水平与技术变革速度呈指数式飞速增长，城市用工岗位对于农民工专业技能水平的要求逐年提升[11]，而农民工群体由于工作时间在生活时间中占比较高，导致其专业技能再教育学时普遍不足，因此农村劳动力专业技能缺口制约了我国农村劳动力转移。另外，从当前欧美西方发达国家推进等农村劳动力转移的实践经验能够看到，有效增强农村劳动力的职业技术技能，是不断提高农村劳动力内生性价值的重要前提条件。但从我国在过去一个时期的农村劳动力职业技能现状不难发现，由于我国农村劳动力大量从事低端产业链工作，另外还有大批的农村劳动力仍然在从事低端生产性服务业。长此以往，这不仅不利于农村劳动力自身职业技能整体水平的提高，而且也会削弱农村劳动力实现二次转移的核心竞争优势。

（2）城乡间户籍制度创新应持续深化。需要注意的是，由于我国特殊的国情与历史原因，我国的城乡户籍管理制度的出台根植于我国独特的城乡二元经济结构，因此在很长一段时期，我国的城市和农村之间的户籍制度是彼此相互隔绝的。伴随着我国整体经济水平的不断提高，以及我国农村城市化建设的持续推进，过去单方面强调“单向进城”的城乡户籍管理制度，不仅很难有效地推动我国农村劳动力的可持续转移，而且亦难以满足市场条件下农村劳动力人口自由迁移的现实性需求。这意味着我国城乡二元化的户籍管理制度将导致劳动力、土地等核心的生产要素难以在城市和乡村之间实现无障碍流动。为进一步改变城乡二元户籍制度的不利局面，自从党的十八大以来，我国全力推进城乡一体化建设以及区域经济一体化发展，并致力于从顶层设计的角度来全面调整城乡二元户籍制度背后的城乡利益关系，并可持续地双向推进城镇和农村的户籍制度改革。如我国近年在国家层面出台了针对进城务工人员户籍制度改革总体战略，各地市层面也因地制宜地制定了符合当地区域经济发展水平的户籍管理办法，积极推进针对“城乡户口一体化”的创新户籍管理试点建设。目前已经有12个省、自治区与直辖市取消了城乡间二元户口限制，实行了“居民户口登记制度”。这在一定程度上缓解了以往二元城乡户籍登记注册制度所带来的限制城乡之间的人口资源自由流动的矛盾。在肯定我国近年以特大城市建设为重点推进城市群建设、农村公共服务建立健全所取得的成绩之余，应该看到我国当前在农村和城市的户籍制度改革方面的进程较为迟缓，特别是在农村集体经济权益、农村劳动力要素转移以及城市群建设等方面，并未将户籍制度作为重要的前置考量条件。这不仅将显著制约城乡间户籍制度创新的深度和广度，而且也会进一步影响到新常态经济形势下农村劳动力转移的质量和效益。更为重要的是，由于不同区域之间经济发展水平存在一定差异，很难在全国范围内统一实行标准化的户籍管理制度，并且在户籍管理普惠性发展、社会福利共享等方面仍存在一定的空间，而且由于我国各地户籍制度改革刚刚起步，尚未触及城市户籍管理中的深层次矛盾和问题。需要针对与户籍制度捆绑在一起的住房制度、医疗制度、教育制度等方面问题进行深入分析，降低户籍自身与公共福利之间的黏性。因此户籍管理成为制约我国农村劳动力转移的另一个因素。

（3）农民社会保障制度应进一步完善。在社保制度方面，我国已经出台了以《城乡养老保险制度衔接暂行办法》为代表的社保管理制度，并实现了部分地区之间的跨区域社保联网，这些举措有力地破解了当前社会保障碎片化问题。但在完善和落实城乡间社保关系转移接续政策、完善灵活就业人员参保缴费政策方面仍存在提升空间。另外，当前我国学术界与实务界亦重点针对新型城镇化建设，以及新一轮乡村振兴背景下农民社会保障制度的现状进行了大样本调查。以李丽、张国平为代表的学者针对我国苏北地区数千名农民社会保障制度的发展现状进行实证调研后发现，当前我国农民社会保障制度表现出十分突出的强制性、责任分担和保障性特征，这在一定程度上进一步强化了农民社会保障制度的针对性和实效性。但由于我国现行的农民社会保障扶持政策大都偏向于宏观引导层面，即过于侧重再就业培训、创新创业和信息化建设，对于农民最为关注的养老、医疗、教育、卫生等方面的政策支持力度改善程度并不显著。同时，该研究基于问卷调研和实证调研的结果发现，当前有过半数的受访者均认为现行的农村社会保障制度并未从根本层面解除农民最为关注的养老和医疗问题，且大部分受访者均表示，现行的农村社会保障制度很难有效地解决农村劳动力转移过程中农民广泛存在的后顾之忧。因此这意味着当前我国农村保障制度仍存在着十分显著的养老、医疗、住房、教育、失业等方面的政策性保障短板。另外，在农村社会保障的财政补贴方面仍存在较大的优化空间。据此可见，我国当前在农村社会保障制度方面所存在的漏洞，不仅将进一步抑制我国农村劳动力转移的内生性动力，而且将进一步固化我国城乡之间经济水平的二元化发展格局。

（三）当前我国农村劳动力转移的主要模式

结合当前我国农村劳动力转移的基本特征与转移所面临的问题可知，我国农村劳动力转移模式主要包括两类：农村本地转移模式与城市外地吸纳模式。

（1）农村本地转移模式。农村本地转移模式的核心就是农村剩余劳动力的转移方向集中于农村本地。该模式的主要实现形式为：首先通过升级农村经济结构，促进农村劳动力人口在具有优势“经济红利”的农业内部进行转移，向农业生产运营的纵深方向发展；其次在农村大力推进“双创”战略，培育体现农业特色的产业，支持返乡创业的农民工群体创办企业，实现农村就业岗位的多样性，引导农民朝向非农产业发展。比如，我国人社部门在近年出台的关于进一步促进我国农村劳动力就地就近转移的就业实施办法。在这一系列促进我国农村劳动力本地转移的政策制度体系中，不仅强调要进一步增强我国农村劳动力在当地进行就业的政策指导作用，同时也高度重视不断拓宽农村劳动力就地转移的渠道，鼓励农村劳动力自主创业。

就农村本地转移的优势而言，首先，能够有效弥补我国财政补贴不足的短板。“十三五”规划中将财政赤字比率提高到3%的历史最高位，但仍不能满足我国农业现代化发展所需要的全部资金需求。因此通过农村本地转移模式，能够促进我国农业产业经济的快速发展，以此抵消由于财政补贴不足所带来的“负外部性”。其次，能够有效缓解城市就业压力。当前我国正在推进以供给侧结构性改革为主线的全面深化改革工作，城市中就业岗位数量出现收缩的态势，难以吸纳过多的农村劳动力人口。农村土地转移则缓解了农民城市就业压力，实现农民工“异地安置”。

就农村本地转移的劣势而言，在肯定这一系列旨在进一步促进农村劳动力就地转移的政策优势基础上还应该看到，由于当前我国农村劳动力在职业技能和知识储备等方面存在较大缺口，很难有效支撑农村劳动力的自主择业和自主创业，可见，这种完全依靠农村本地转移模式很难充分吸纳我国农村劳动力转移等需求。首先，在农村本地实现就业的农民群体缺少提升自身劳动生产率的内生动力，农村的乡镇企业仍存在“农闲剩余、农忙短缺”的问题。这一现象制约了我国农业现代化发展与农业劳动力转移的持续性。其次，乡镇企业属于劳动密集型与资源密集型的中小企业，处于产业价值链的低端，多年来的高速发展产生了资源浪费、生产力布局混乱等方面问题。可见仅仅依靠农村本地转移模式无法实现农村劳动力人口的可持续转移目标。

（2）城市外地吸纳模式。城市外地吸纳模式的核心在于借助城市发展过程中所释放的大量用工需求，促进农村劳动力朝向城市流动。就城市外地吸纳模式的优势而言，首先，有助于我国产业资金的集聚。相对于农村本地转移模式的资金使用难以回馈农业产业发展的现状，城市外地吸纳模式能够显著增加财政收入，通过国家转移支付手段促进农业发展。其次，能够有效发挥集群效应。发展经济理论指出，城市规模与其具备的规模效应与集群效应大小之间呈现出正相关关系。伴随着大量农村劳动力人口的拥入，对于有效利用城市发达的工业网络与基础设施起到积极的促进作用，更有利于形成若干优势产业的产业集聚，能够释放出极大的规模经济效益。但在肯定城市外地吸纳模式对于有效促进我国农村劳动力实现城镇转移等显著作用的基础上，亦应该看到，当前我国在发挥城市外地吸纳作用方面存在很大的短板。例如由于我国当前正处于全面深化改革的关键阶段，我国城市中基础设施建设，特别是二、三线城市中社会福利保障硬件资源配置仍存在较大的优化空间。例如当前国内外很多学者均指出，在当前及今后一段时期，有效吸纳我国农村劳动力转移的战略阵地便在我国的三、四线城市。但从我国当前三、四线城市产业结构调整的现状来看，仍难以有效地吸引大量农村劳动力实现一次性就业。更为重要的是，由于我国针对农民工群体的社会保障等方面的社会“兜底”政策正在逐步完善的过程中，城市务工农民的相关社保体系与个人权益保障机制相对于城市居民仍存在完善的空间，因此过快的农村劳动力转移速度会过早地达到城市社会承载能力的上限，不利于区域经济的健康可持续发展。由此可见，虽然城市外地吸纳模式是当前我国农村劳动力转移的主流模式，但不应为唯一模式，农村劳动力不间断持续向城市转移，会限制“改革红利”的释放与“人口红利”的利用。

二、我国农村劳动力“三层递进转移”模式

通过上文论述可知，当前我国农村劳动力转移的主要模式为农村本地转移与城市外地吸纳两种模式，但单纯依靠其中一种模式不利于积极有效地促进农村劳动力转移的预期引导、科学合理地规划农村劳动力的转移路径。因此本文从我国区域地理经济分布情况出发，遵循生产力系统内在运作的客观规律，统筹兼顾农村本地转移与城市外地吸纳两类模式中的比较优势，构建了我国农村劳动力“三层递进转移”模式。如图2所示。

图2 农村劳动力“三层递进转移”模式

（一）农村劳动力“三层递进转移”概念界定

农村劳动力“三层递进转移”的核心要旨基于空间转移的视角，将吸纳农村剩余劳动力的空间地域按照区域经济规模分为三个层次：第一层次是“三层递进转移”的内核，以特色小镇吸纳为代表；第二层次是“三层递进转移”的周边，以城镇吸纳为代表；第三层次是“三层递进转移”的外围，以城市吸纳为代表，由此勾画出了一条以“内核—周边—外围”为转移路径的“三层递进转移”农村劳动力转移模型。

“三层递进转移”是本文的一项理论创新。由于我国目前进入经济发展新常态，农业现代化发展与城市经济建设过程中均出现了“资源错配、供需失衡”的矛盾，单纯依靠农村本地转移模式不利于农村产业化发展；单纯依靠城市外地吸纳模式，则会较易达到城市人口“承载能力”上限，不利于城市人口的疏导。而农村劳动力“三层递进转移”的优势在于从生产力系统内在客观的运动规律出发，兼顾微观效率程度与宏观效益水平，在充分考虑与外部环境协调程度的基础上，萃取农村本地转移模式与城市外地吸纳模式的核心优势，以中心城市与基层农村之间的特色小镇为农村劳动力主要转移目的地，以中心城市与基层农村辅助，以“循序渐进”的节奏和力度推进农村劳动力转移的一种模式。以“三层递进转移”为指导思想，可知农村劳动力转移需要经历三个层级的质变飞跃：第一层次飞跃体现在特色小镇区域内的劳动生产率、资金存量方面；第二层次飞越体现在城镇区域内的工作稳定性与身份转换方面；第三层次飞跃体现在城市区域内生活水平、权利诉求方面。这三个层次飞越均符合马斯洛需求层次论指导思想。

（二）构建农村劳动力“三层递进转移”模式的必要性和可行性分析

（1）构建农村劳动力“三层递进转移”模式的必要性。基于上文的分析可知，依靠单一的农村本地转移模式还是城市外地吸纳模式”均不能有效化解农村劳动力转移过程中存在的矛盾与出现的问题。党的十八届三中全会指出，我国进行新型城镇化建设的基调是“稳中求进”，可见推进农村劳动力转移工作需要“扎实稳妥、循序渐进”，因此基于农村劳动力转移的现实情况构建一条“逐级跃升”的农村劳动力转移路径显得尤为重要。而特色小镇与小城作为我国区域经济发展的新增长极，在区域经济发展过程中肩负着大型城市与小城镇沟通桥梁的作用，是当前推进我国新型城镇化建设的关键手段。具体而言，构建农村劳动力“三层递进转移”模式的必要性主要体现在以下三个方面。

首先，我国区域经济一体化的需要。“结构性调整”是十八大以来我国全面深化改革的核心工作，结构性调整包括“劳动力结构调整”“资本结构调整”与“技术结构调整”三个部分，而劳动力结构调整是“结构性调整”的中心工作。伴随着我国户籍制度改革与社会保障制度的持续完善，历史上我国劳动力自由流动的体制机制障碍被不断地破除，这为构建“三层递进转移”模式营造了政策环境并提供了制度支撑。“三层递进转移”模式有助于更好地改造我国二元经济结构，为我国区域经济一体化发展提供了理论依据。

其次，破解我国“三农”问题的需要。经济新常态下的我国农村劳动力转移的路径与目标均与以往存在较大的差异。劳动力转移对于我国农业现代化发展与农村居民可支配收入水平提升具有显著的影响，“三层递进转移”模式能够以较强的针对性化解我国农村劳动力转移过程中可能出现的矛盾，并能够有效适应现阶段我国城乡差异化的主要特征，是解决“三农”问题的重要手段。

再次，劳动力吸纳转移载体变更的需要。一个时期以来农村本地转移与城市外地吸纳是我国农村劳动力转移的主要模式，但由于这两种模式在经济新常态下均存在一定的弊端，单纯的城市吸纳对于城市人口承载能力提出极大的挑战；而单纯的农村吸纳难以使农村剩余劳动力的生产效率得到充分的释放。本文所构建的农村劳动力“三层递进转移”模式不仅能够满足当前我国农村劳动力在空间范围内转移的需求，同时劳动力经过特色小镇、乡镇、城市这三个层次的递进过渡，为我国农村劳动力转移提供了时间和空间，待时机成熟，通过新型城市化建设，能够使进城务工人员的身份实现彻底转换。

（2）构建农村劳动力“三层递进转移”模式的可行性。农村劳动力“三层递进转移”模式是基于我国一个时期内劳动力转移所沉淀的理论与实践经验得出的，具有一定的可行性。具体表现在以下两个方面：

首先，如上文表述，在当前“大众创业、万众创新”等利好的社会公共政策的支持下，我国农村劳动力出现“回流”现象，在农村出现了具备一定规模与实力的返乡农民创业群体，此类人员在城市务工中积累了一定规模的技术与资本存量，该类人员返乡创业能够有效地促进农民群体就业择业观念的转变，通过该类人员的示范效应，能够极大地提升我国农村剩余劳动力转移的主观能动性。

其次，我国已经具备了实现农村劳动力“三层递进转移”模式的必要农业剩余与工业基础。2016 年我国粮食产量首次突破6.4 亿吨，粮食的高产充分说明我国农民的边际生产效率已趋近边界水平，农业剩余已经为我国农村剩余劳动力提供了基础条件。当前我国“特色小镇”发展迅猛，各地区聚焦经典产业与战略新兴产业，融合产业、文化、旅游、社区功能，积极搭建创新创业发展平台，并在旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一的基础上，积极构建城乡一体化的新型城镇化模式。“特色小镇”的兴起，为农村劳动力的“一次”转移提供了必要的产业基础。就我国当前大中型城市经济水平发展情况和产业结构调整的阶段性进展而言，大中型城市的人口承载能力水平正在不断下降，但在我国主导的京津冀协同发展、长江经济带建设正是试图通过区域间联盟的手段扩大不同规模城市的人口吸纳范围，提高人口承载能力上限，因此我国当前的产业集聚和区域一体化发展为农村劳动力的“二三次”转移提供了充分的工业基础与政策支撑，为实现农村劳动力“三层递进转移”模式提供了实现可行性。

（三）农村劳动力“三层递进转移”模式的实施框架

（1）农村劳动力“三层递进转移”模式的基本构想。本文提出的构建农村劳动力“三层递进转移”模式的实现过程分为两个主要阶段：第一阶段是适当引导农村剩余劳动力从农村腹地向特色小镇转移，第二阶段是引导农村剩余劳动力经由城镇进而朝向大中型城市转移，并最终实现农民“市民化”。由于我国目前正在逐步探索通过体制机制建设破除阻碍农村劳动力转移的制度藩篱，目前我国尚不具备一次性实现农村劳动力全部转向大型城市的条件，因此农村劳动力“三层递进转移”模式的重点在于第一阶段的实现，以此为基础逐步实现第二阶段的飞跃。首先是农村劳动力“三层递进转移”的第一阶段实现方案，开始实现农村劳动力转移的第一次飞跃。本文所构建的劳动力“三层递进转移”模式，农村劳动力转移的第一次飞跃的主要实现载体是特色小镇，特色小镇是农村剩余劳动力向大中型城市转移的重要缓冲阶段。这是因为特色小镇的发展定位是凸显优势产业集聚，充分发挥当地所具备的包括资源优势、技术优势等方面所具备的“先发优势”，通过制度创新实现特定区域范围内的农村产业化发展。以浙江省特色小镇为例，该省将特色小镇作为打造新型城镇化建设的重要载体，小镇内部本身就具备相当规模的人口基础，并具备实现人口集聚的能力。浙江省当地的特色小镇充分发挥自身的资源禀赋和区位优势，发展出了以“特色农业”为代表的旅游业或休闲农业。特色小镇同时具备较为科学的基础设施规划，在乡镇基础设施建设等方面能够做到超前研究和超前规划。良好的基础设施为农村劳动力人口转移提供了物质基础。更为重要的是，作为实现农业劳动力向大中型城市转移的重要战略缓冲地带，特色小镇选址往往是农村和城市重要连接枢纽，具备较好的对外交通便利性，农村剩余劳动力在特色小镇实现第一次转移后，为保障其实现第二次转移、更好地融入大城市、融入充分竞争的劳动力市场、持续提升自身的劳动生产率提供了有效支撑。其次是农村劳动力“三层递进转移”的第二阶段实现方案。农村剩余劳动力经过了第一次以特色小镇为核心的空间转移后，积累了一定数量的资本与较高水平的劳动生产率，该类人群已经具备了在城市中生产生活并融入城市的必要条件。在择业观念、生活理念等方面已经与城市居民无较大差异。这类人群经过特色小镇第一次转移吸纳后，在劳动生产率及与其相关的投入产出比而言，并不逊于城市居民人均实际水平。因此针对经历了特色小镇第一次飞越的农村劳动力而言，可以通过第二阶段的飞跃实现彻底的“市民化”。

（2）农村劳动力“三层递进转移”模式的实现原则。按照2017 年7 月中央政治局会议的工作部署，2017 年下半年及未来一段时期我国经济工作总基调是“稳中求进”，因此本文所构建的农村劳动力“三层递进转移”模式实现的首要原则就是循序渐进。总体而言，当前我国农村剩余劳动力在“三层递进转移”模式的指导下，主要流向是以“特色小镇”为代表的小城镇，通过农村剩余劳动力朝向特色小镇、到小城镇生产生活的过渡阶段，以及将在城市中尚未实现完全“市民化”的部分人群分流到小城镇来实现农村劳动力的自由流动。因此概括而言，“三层递进转移”模式在即期时间段内的主攻方向是朝向特色小镇转移，但并不排除优先支持具备朝向大型城市转移资格的人群进行“一次转移”。因此基于宏观的视角来看，经过以特色小镇为核心的第一阶段飞跃以及乡镇城市到大中型城市的第二阶段飞跃，是农村劳动力“三层递进转移”模式得以实现的主线；但基于微观的视阈范围能够看出，在实现以特色小镇为核心的第一阶段飞越的同时，应积极鼓励支持具备资源禀赋与比较优势的农村劳动力群体实现“一次性”农村剩余劳动力朝向“大中型城市”转移。

三、我国农村劳动力“三层递进转移”模式实现的政策措施

本文构建的农村劳动力“三层递进转移”模式清晰地勾勒出经济新常态下科学引导我国农村劳动力转移的具体路径，即以特色小镇转移为第一层次的转移路径，在该阶段实现劳动力的原始技术积累；以规模乡镇转移为第二层次的转移路径，在该阶段实现劳动力的原始资本积累；以大中型城市转移为第三层次的转移路径，在该阶段实现劳动力的市民化目标。为了促进本文所构建的农村劳动力“三层递进转移”模式能够有效落地，本文基于第一部分针对农村劳动力转移的现状分析，以及第二部分所构建的“三层递进转移”模型，从激发特色小镇独特优势、深度拓展规模乡镇人口转移空间、提高大中型城市人口承载能力三个方面提出我国农村劳动力“三层递进转移”模式实现的政策措施。如图3 所示。

图3 促进农村劳动力“三层递进转移”模式落地的策略

（一）引导农民回流创业、激发特色小镇独特优势

当前我国有一定规模数量的农民在大中型城市进行务工经商，不仅在资本、技术等方面实现了原始积累，而且在思想观念上也实现了较大的转变，针对这部分群体进行积极适度的引导，不仅对于以特色小镇为代表的农村当地经济效益具有较强的拉动效应，能够使此类农民个体的差异化优势得以充分释放与发挥。同时由于特色小镇的“特色”之处在于“特色产业集聚区”，往往围绕某个能够体现区域特色与文化特征的核心产业集聚，带动与之关联的二、三产业深度融合。

在当前“大众创业、万众创新”这一利好政策的影响下，当前我国农村已经形成了具备一定数量规模的“返乡一族”，农民返乡回流创业的趋势愈加明显。根据国家统计局公布的数据，截止到2016 年年底，我国实现回流创业的农民工总数已突破500 万人，占农民工总人数的比例超过2%。如此大规模的返乡创业热潮需要科学主动的引导，形成规模效应，更好地服务于区域经济持续发展。特色小镇作为农村劳动力“三层递进转移”模式的重要起点，强化特色小镇建设不仅能够显著增强小城镇人口集聚的向心力和承载力，同时能够为返乡创业的农民群体提供相对于大中型城市具有比较优势的发展空间。因此应侧重于激发特色小镇自身所具备的独特优势，在小镇建设规划方面，为更好地服务与满足返乡农民创新创业的基本诉求，应在人口居住区、生活商业区、农产品交易区等区域内构建返乡农民创业基地，打造服务返乡创业的从上游原料供应、到中游加工生产、再到下游销售服务立体化循环闭环的产业链，为返乡创业的农民工群体提供有利的制度环境，从而积极有效地促进为数众多的农民工群体返乡创业，将返乡创业的农民工群体打造成为县域范围内经济增长的重要引擎。在促进返乡创业农民“市民化”方面，特色小镇应确立小镇区域内返乡创业农民“市民化”激励机制。比如相关管理部门应出台将财政转移支付与返乡创业农民市民化相挂钩的相关政策。在土地供应与使用方面，出台新增建设用地指标与农村转移劳动力具体数量相挂钩政策，并创新落户管理制度，尝试从成本均摊的视角减少农民落户成本。为更好鼓励回流农民在特色小镇创新创业，应逐步落实与企业土地使用相关的承包经营权、土地使用权及相关税费缴纳脱钩政策，同时为优化特色小镇内部的居住环境，应创新特色小镇易地扶贫搬迁安置方式方法，优先在特色小镇毗邻区域规划建设居民集中安置区域，积极促进尚不具备转移条件与转移能力的农村劳动力人群在特色小镇落户。

（二）促进乡镇产业升级、深度拓展人口转移空间

乡镇作为农村劳动力“三层递进转移”模式中承上启下、对接农村剩余劳动力转移的重要通道，需要进一步改造乡镇传统产业，培育经济新增长点，释放其内在发展潜能，以进一步深度拓展人口转移空间。当前我国乡镇产业中的农业规模化发展态势已日趋明朗，农业服务与产品价值链不断延伸，附加值持续得到拓展。同时工业园区内规模以上工业企业与服务业发展迅猛，已经逐渐成为乡镇经济新增长点。但目前我国乡镇产业中产业结构尚存优化的空间，应针对乡镇三大产业进行优化升级。遵循“做精一产、做强二产、做大三产”的政策路径，提升产业结构调整对于乡镇区域经济增长的贡献率，增加农村剩余劳动力在乡镇产业的就业岗位。

（1）做精第一产业，以农业经济效益提升激发农民创业热情。农业管理部门应持续完善和优化农业扶持相关政策，拉高农业补贴标准，以农业技术产学研一体化模式提高农业技术创新水平与农业科研成果转化率，延伸农业产品与服务的价值链，并进一步扩宽乡镇农业产业边界，大力发展诸如观赏花卉、生态养殖等商业农业，积极培育蕴含和体现乡镇“本土”特色的农业知名品牌，提高农业附加值。乡镇农业相关产品与服务质量的跃升对于构筑吸引农村剩余劳动力就业，激发农民创业热情，培育区域经济新增长点具有十分重要的作用。

（2）做强第二产业，以传统产业转型升级增加农民就业岗位。需要进一步提升战略性新兴产业在乡镇区域范围内的产业支撑力度，延伸现有支柱产业链条，在乡镇范围内提高产业能级与产业集聚水平，从而形成若干个具有核心竞争能力与差异化优势的产业集群。根据地理经济学的经典论述，产业集中程度的提高必然会形成人口的“虹吸效应”，有助于科学地引导农村剩余劳动力流向。

（3）做大第三产业，扩大服务业发展规模，拓展人口转移空间。当前我国乡镇区域范围内的整体城市化水平不高，这在一定程度上抑制了服务业对于消费的需求，并影响了服务业“拉动就业”效应的有效发挥。应找准乡镇区域在“三层递进转移”模式中在特色小镇与大中型城市之间承接农村劳动力人口转移的战略定位，完善乡镇服务业发展环境，进一步增强农村转移人口在乡镇中的集聚程度。以构建现代服务业产业园区为服务业发展关键路径，充分发挥服务业产业集群的“外部效应”与“辐射效应”。农业农村部市场司2016年发布的《中国农业产业集群发展报告》统计数据显示，服务业产业集群对于促进农民增收、拓展农村劳动力转移空间具有较大的正向促进作用，因此以扩大服务业发展规模、促进服务业产业集聚为抓手带动农民增收、增加农村剩余劳动力转移岗位具有十分重要的现实意义。因此在乡镇范围内应加强服务业对于农业转移人口的“引力”，应以拓宽规模、结构优化为工作原则，深化针对百货销售与餐饮住宿等传统服务行业的改造提升，积极发展以电子商务、商贸物流为代表的现代服务业，从而助推乡镇第三产业实现低层次向高层次的跃升，以此为基础进一步发挥服务业带动就业的功能。

（三）完善城市制度体系，提高城市人口承载能力

大中型城市作为农村剩余劳动力“三层递进转移”模式中最为重要的人口承载战略高地，是农村剩余劳动力转移的终极目标，同时也是实现农民“市民化”的重要载体。因此城市中劳动力转移政策环境与制度体系的完善与否，直接关系到农村劳动力能否打通转移的“最后的一公里”，具体应从创新户籍管理与完善社会保障两个维度着手，持续完善城市制度体系，提高城市人口承载能力。

（1）创新户籍管理，促进城乡居民公共福利“共建共享”。农业剩余劳动力转移的终极目标是实现农民“市民化”，而我国较为固化的户籍制度在一定程度上阻碍了城乡间人力资源的自由流动，压缩了农村劳动力转移空间。因此我国应针对不合时宜的户籍管理制度进行修正。2015 年我国相继出台了《居住证暂行条例》以及《进一步推进户籍制度改革的指导意见》，在此基础上，各地区及相关部门应积极研究制定落实“条例”的实施细则，因地制宜地推进不同地域的户籍制度改革。更为重要的是，应以合并农业户口与非农业户口为切入点，降低农业转移人口的城市落户门槛。以居住证制度变革为核心的户籍制度改革，能够有效保障农业转移人口的城市居住权利，以促进城乡居民公共福利“共建共享”。

（2）完善社会保障，发挥促进劳动力转移社会政策的“托底”效应。城乡间公共设施与社会福利相对失衡的发展，已经成为制约农村劳动力“三层递进转移”模式顺利实施的桎梏。统筹完善城乡间的社保制度有助于化解由于城乡间经济水平的差距所产生的社会矛盾。应将农业转移人口纳入城市现有的以工伤保险、城镇医疗保险、养老保险为核心内容的社会保障体系中，使农业转移人口能够公平享有城市教育医疗等社会福利待遇。从财政资金投入与相关政策扶持的角度使城市社会保障制度向农业转移人口倾斜，并加快推进统筹协调的城乡社会保障体系，促进城乡间社保账户实现无缝对接与共建共享。

四、结语

本文以我国全面深化改革战略举措中以实现“农民市民化”为目标的农村劳动力转移具体要求为依据，以农村劳动力转移为研究对象，在分析当前我国农村劳动力转移现状的基础上，构建了符合我国地理经济特点的农村劳动力转移“三层递进转移”模式。本文研究结果表明，在农村劳动力“三层递进转移”模式指导下，具备“一次转移”条件的农村劳动力可直接转移至大中型城市，其余的农村劳动力应延续“特色小镇—规模乡镇—大中型城市”的“三层递进转移”模式，逐步夯实农民“市民化”的物质基础、储备劳动力转移的关键要素，以“稳中有进”的节奏和力度实现农村劳动力的彻底转移。