智慧城市运营中心建设研究

莫日根，宋初一

（1.太极计算机股份有限公司；2.内蒙古民族大学数理学院）

1 引言

从2012 年起，经过第一批、第二批和第三批的智慧城市[1-2]试点示范建设工作，我国智慧城市建设在交通、公共安全、社区治理、城市开发、民生服务、城市基础设施和经济发展等领域起到了积极的作用。

在智慧城市建设中，全国各地城市根据各自发展的需要开展了内容丰富、形式多样、范围广泛的建设工作。在智慧城市建设中 部分城市先后开展了城市运营中心建设工作，以促进城市治理创新。

智慧城市运营中心是新型智慧城市[3]建设过程中产生的新生事物。它与已建成的城管中心、数据中心、数据运营中心、公共事业中心、能源中心、交通一卡通中心等既有内在的联系，也有本质的区别。

上述已建成的城管中心等是城市治理[4]的重要能力单元，是城市治理的物质基础。但是，在城市治理过程中，由于缺乏城市治理的统筹规划和手段，城市治理碎片化现象日趋严重，每个运营中心都占有特定领域的城市资源，各个运营中心之间缺乏信息共享和业务协同机制，严重影响了城市治理的整体效能。

智慧城市运营中心为整合这些城市治理要素，进而形成科学的城市治理体系和能力体系提供了坚实的物质基础和技术手段。智慧城市运营中心将紧紧围绕城市发展战略，全面整合城市公共资源，统筹城市运营各种能力要素，运用政策、市场、技术和法律等手段，对城市时空资源进行统筹规划、科学布局、有效整合、优化配置、持续创新，赋能城市其它各个运营管理单元，使得城市其它各个运营单元高效和高质量治理城市相关事项，加强城市综合竞争力，增强城市财富，提升居民生活质量和幸福感，促进城市可持续、健康发展。

2 城市运营中心建设存在的问题

从智慧城市建设的发展趋势和建设经验来看，城市运营中心建设势在必行，意义重大。但是也存在着诸多问题。

2.1 城市运营中心定位问题

2.2 城市运营中心业务范畴问题

在我国城市运营中心建设进程中，城市运营中心运营业务主要围绕城市发展中遇到的城管、交通、社区、社会综合治理、城市基础设施和经济发展等问题展开。目前，这些业务都有相应的城市其它运营中心管理和运营。那么城市运营中心应该运营哪些业务、如何与其它运营中心协作、如何实现城市智慧运营等等问题一直困扰着城市管理者。

2.3 城市运营中心缺乏赋能通道问题

目前，已建成的城市运营中心和城市其它运营中心都各自独立运行，形成了巨大信息和业务孤岛，它们之间缺少相互赋能渠道。①城市运营中心汇聚和整合了大量的政务数据和城市运行数据，无法把这些资源赋能给城市其它运营中心，同时，城市其它运营中心也缺少渠道获得这些数据。②城市运营中心也需要城市各个运营中心的资源反哺以便提供全局性和公共性的资源给城市其它运营中心，实现系统化治理城市。

2.4 城市运营中心建设模式问题

目前，城市运营中心建设有政府投资、政府管理的政府主导模式；政府主导、企业投资、企业管理的企业投资模式；依托平台公司或设立数字公司，政府引导，平台公司或数字公司投资管理的政企联治模式等多种形态。这些建设模式有各自的优缺点。政府主导建设模式的优点是政策导向性强、政策落实快、资源整合能力强、政府工作和服务效率提高，缺点是政府投资大、保障城市运营能力较弱、带动经济发展能力较弱和商业模式不清晰。企业投资建设模式的优点是政策落实快、资源整合能力强、政府工作和服务效率高、激活了市场活力，不足是建立政企协调机制难、商业模式不清晰。平台公司建设模式的优点是政策导向性强、政策落实快、资源整合能力强、政企分工明确、激活市场主导能力强、保障城市运行能力强，不足是商业模式不清晰。

因此，目前城市运营中心建设模式面临着建设主体、中心组织架构、投融资模式和商业模式等多方面的问题亟待去解决，进而为智慧城市建设提供强大的制度和组织保障。

3 城市运营中心目标架构

根据上述城市运营中心建设的分析，我们发现城市运营中心建设必须统筹建设城市治理体系，科学设计城市运营中心与城市其它运营中心职责，以便有效解决城市治理的全局和局部性的问题，实现城市治理的系统化和专业化。城市运营中心与城市其它运营中心具有本质的区别。城市运营中心是城市治理的聚合器，它为城市其它运营中心提供全局性、实时性和预测性的智慧支持，实现城市治理的落实，同时也需要城市其它运营中心提供丰富的城市治理资源和支撑。

本文根据我国未来城市治理的要求，充分借鉴国内外智慧城市和运营中心建设经验，特别结合了我国现阶段和未来城市发展要求，提出了城市运营目标架构，以便指导我国城市运营中心建设。

城市运营中心目标架构如图1 所示：

图1 中，城市运营中心目标架构由市政府、城市运营中心、城市运营能力要素群和城市巨系统组成。

致歉也存在正式与不正式的区别，不正式致歉通常是用在亲朋好友、爱人、熟人之间，它的目标用来消除误解，解除隔阂。正式的致歉通常用在国家和国家间，媒体和大众间。例如：波兰总统通过媒体，向遭受迫害的犹太人致歉。

市政府负责管理城市规划、建设和运营，并制订各项政策和措施。制订城市治理总体规划、工作计划和工作要求，并以年度工作任务形式下达给城市运营中心和城市运营能力要素群，让它们协作完成城市治理的工作。

图1 城市运营中心目标架构

城市运营中心由城市管理部和城市运行管理部组成。城市管理部由市政府城市管理相关机构职员组成，代表市政府制订城市运营计划、城市建设计划、运营任务方案、政企联治合约要求等具体工作方案，帮助城市运营中心与城市其它运营能力要素群签订城市治理合作协议，指导和监督城市运营中心的日常工作。城市运行管理部根据城市管理部工作要求，制订具体的工作计划、任务安排和实施方案。城市运行管理部负责城市运行事项、执行机构、事项预案、事项处置流程、工作绩效管理等工作；负责城市运行监测、城市运行预警、城市运行仿真、城市运营评价、城市公共数据基础设施、城市创新发展管理等工作；负责政企合约、企企合约、综合业务、城市决策、信息公司、投资公司、城市运营标准规范体系管理等中心经营工作。城市运行管理部在城市管理部领导和指导下，与城市其它运营能力要素一起，形成一体化运营能力体系，共同完成城市运营工作。

城市运营能力要素群由城管中心、数据中心、数据运营中心、公共事业中心、能源中心、交通一卡通中心、公安指挥调度中心、行政审批中心、社会救济中心等组成。城市运营中心负责解决城市全局性治理工作，城市运营能力要素单元解决城市特定领域治理工作，两者通过城市运营中心，实现城市治理的一体化、全局化、系统化和精细化，全面解决城市发展过程中遇到的各种城市运营问题。

城市巨系统是我们生活和工作的物理世界，是城市运营中心治理的对象。它由城市自然环境、基础架构、资源、服务和社会系统组成。它是一个不断发展变化的动态系统。

从上述目标架构可以看出，城市运营中心是城市治理的重要引擎，它将驱动城市其它运营中心，分工协作，共同完成城市运营工作。城市运营中，城市运营中心将实时动态调整城市治理事项，依托城市运营能力要素群，全面赋能这些城市治理单元，使他们更全面、更精准掌握城市运行态势，进而全面、精准、实时和高效处置城市运行中遇到的各种问题。

4 城市运营中心工作机制

城市是一个复杂、动态和持续变化的系统演化过程。因此，城市运营必须创新城市治理的体制机制和工作机制，以适应城市治理要求。在我国城市治理进程中，围绕交通拥堵、环境污染、生态恶化、城市治安和产城融合等城市运营问题，国家开展了大量的体制机制和工作机制创新工作。目前，我国城市发展已进入了城镇化和城市群发展阶段。城市规模越来越大，城乡一体化要求越来越高。城市治理中遇到的问题不再仅仅是某个局部治理的问题，而变成了全局优化治理和局部精细化的体系问题。因此，城市运营中心必须通过体制机制和工作机制创新，才能有效解决我们面临的城市治理问题。

城市运营中心建设是城市治理体制机制创新的一种重要举措。为了有效落实这一举措，必须建立配套的城市运营工作机制，以保障体制机制的落地，实现城市运营的全局、动态、实时、高效和可持续。

城市运营中心将建立城市运营体系化、统筹共治机制和优化改进三个方面的工作机制，保障城市运营中心运行。

4.1 城市运营体系化工作机制

为了实现城市的全局优化治理，我们将城市运营中心建设统一纳入到城市运营中，与城管中心、公共事业中心和市民服务中心等共同构成城市运营能力要素，形成统一的城市治理体系，建立城市运营的体系化工作机制，进而充分发挥城市治理各个单元的巨大运营潜力。

图2 城市体系化运营工作机制流程

图3 统筹共治工作机制流程

在这个体系中，城市运营中心将根据市政府下达的城市运营工作任务，与市政府、城市其它运营能力要素签订城市运营协作合约，形成城市治理体系。在此基础上，市政府、城市运营中心和城市其它运营能力要素共同制订体系化运营工作机制，完成城市治理工作。城市体系化运营工作机制流程如图2 所示：

4.2 统筹共治工作机制

基于城市治理体系，城市运营中心组织、整合和统筹城市治理的各种能力资源，建立城市一体化运营能力体系，共同解决城市发展中可能遇到的各种问题。

城市运营中心将根据协作合约，将城市治理事项拆分成具体的行动计划，制订具体处置方案，下发给城市运营能力要素单元。并在城市运营中，城市运营中心通过物联网、大数据、云计算和人工智能等新一代信息技术，全面监测、全面感知、动态仿真、全面掌握城市运行态势，统一调度和协调城市各个治理能力要素和资源，快速、高效处置城市运行中遇到的各种问题。同时，为城市管理者、城市其它各个运营能力要素提供决策支持。

统筹共治工作机制流程如图3 所示。

4.3 优化改进工作机制

在城市运营中，持续治理、持续改进和持续体系化是城市治理不断发展的生命力所在。城市运营中心利用新一代信息技术，对城市运行进行全面的统计、分析、仿真、模拟和预测分析，解释和掌握城市运营的发展规律。在此基础上，不断梳理和规范化管理制度、业务流程和处置方案。①对城市管理者提供城市治理全局优化的解决方案和决策支持。②为城市其它各个运营能力要素单元提供工作改进方案和建议，促使它们改进工作方式和机制，全面提升各个运营能力单元的城市治理能力。最终全面提升城市治理的综合能力和城市综合竞争能力。优化改进工作机制流程如图4 所示。

5 城市运营中心建设模式

从上述城市运营中心目标架构和城市运营中心建设模式的分析和研究，我们可以看出，城市安全、城市运行、生态环境、资源调配、公共服务、社会保障和激活经济发展等等是城市运营中心主要承载的业务。这些业务既有公共服务特性，又有经济带动特性。因此，在城市运营中心建设中，我们将采用政府引导、市场为主导、企业[5]为主体和公众参与的城市运营中心建设模式（简称政企联治模式，以便有效解决城市运行中遇到的各种问题。政府引导能够保证城市运营的安全性、全局性、保障性、公共性和公益性。企业作为主体，①依托其强大的市场响应和社会服务能力，为百姓提供高质量的服务，促进自我发展；②企业通过整合、联合和协作，全面激活市场活力，带动城市经济转型和发展，进而全面提升社会整体服务能力，最终实现城市高质量运营目标。目前，雄安、大兴临空经济区和吴忠市等城市（区）先后采用了这种模式，做了大量的实践工作，取得了积极的效果。

考虑到我国地域辽阔，经济和社会发展水平差异较大，智慧城市建设基础差异也较大等特点，用一种建设模式统合全国城市运营体系存在较大困难。因此，在城市运营中心建设模式选择上，各地政府需要根据自己实际情况，因地制宜，从政府主导模式和企业投资模式逐渐过渡到平台公司建设模式，建立起保障城市可持续发展的城市运营中心。

图4 城市运营管理优化改进工作机制流程图

6 结语

综上所述，城市运营中心是城市治理的重要组成部分，它与城市其它运营中心（如城管中心）共同构成城市治理体系和能力体系。在城市运营中心建设中，必须把它统筹纳入到城市整体治理体系中来建设和应用。城市运营中心通过签订合约关系，构建政府、城市运营中心和城市其它运营中心之间的高效工作机制，全面落实城市运营工作。倡导政府引导、市场主导、企业主体和公众的城市运营建设模式，以帮助城市管理者更好地开展城市运营中心建设工作。

本文是作者从事智慧城市研究和实践的成果，其中有些成果已在部分城市试用，有积极效果。城市运营中心建设是一个新生事物，有待进一步研究和实践，从而更好地指导城市运营中心建设工作。