葭莩之亲

梁湛菁　邱美玲

摘  要：行政主体与行政相对人之间的关系其本质上就是社会管理机关与民众之间的关系，在管理活动中，双方的利益得不到完美的平衡。根据行政法的发展状态来看，我国行政法的发展短暂且坎坷，甚至一度处于停滞状态。本文从行政机关、立法者、行政相对人三个角度入手，浅谈其中的问题，并且提出了相关的建议。行政法完善之路任重而道远，也正是因为不断有新的问题的产生，才让我国的行政法愈加完善。

关键词：行政关系;系统化;智能化

行政机关行使职权对国家在政治稳定、经济持续发展、环境保护等多方面发挥着不可替代的作用，是任何私人机构无法比拟的。建立行政机关依行使行政职权于我国、于世界都发挥不可或缺的重要作用。经济和政治之间的关系也是行政主体与行政相对人的关系。若行政机关的效率不能适应人民群众随经济发展而发展的要求，是极其不利于自身的发展。

关于行政主体与行政相对人之间疏离的关系，本文从以下方面进行讨论。

一、行政法发展现状及原因

我国行政法由相互间关系相对松散的部门法构成。这样的法制基础让执法者在执法过程中难免有一定的困扰和阻碍，进而影响了行政效率。从立法到执法中存在部分公权侵占私权的现象—行政相对人在行政管理中处于较为被动的状态。民众在救济中因程序繁琐、效率较低等原因放弃维权，但怨心不解，导致与行政主体之间关系日益疏离。在具体实务中，部分业务不允许异地办理，使得行政效率低下，为民众徒增困扰。

（一）原因一：立法不够完善

1.行政法体系散乱，未成法典化

因为我国行政法发展历史较短，发展中借鉴了德国与日本在行政法方面的立法经验，加上我国鲜明的本土特色，况且行政法本身涉及元素较多，未能找到一个适合现在和未来发展的统领性概念形成一个完整的行政法框架。将行政法法典化的时机仍未成熟。

形成一个统领性概念能够更好地平衡具体行政行为与抽象行政行为之间的关系，有一个适用的统领性概念，就像一个人有了主心骨。这使具体实务更容易开展，让行政效率得到提高。如果立法者不能在一个具有统领性概念之下进行立法，没有一个体系可以参考，仅凭散乱的部门法，会导致部门法之间出现各自为政的现象;执法者需要综合多部部门法中的内容，必然会存在许多重复程序;行政相对人在合法权益受到损害时更是不知从何维权。完善行政法法律体系于我国在立法、执法活动的开展以及人民群众对行政法的理解都会有极大的帮助。

2.行政概念较旧，新问题未解决

随着经济社会的不断发展，社会的多元性使两者的关系不再像以前那样单一。随着经济社会发展出现了福利行政、行政指导等私人行政概念的新名词，但由于行政理念并没有完全更新，这些新名词只是简单归纳到了具体行政这一方面。行政法没有一个统筹性框架，现存的概念不足以解决新情况，也正因为如此，立法者在立法时更需要关注实践中的新问题，将其纳入到一个统筹的框架中。

3.相对关系不平衡，私权受侵害

首先，工作人员与行政相对人之间的素质不平衡。我国行政法的立法由高精尖人才起草编撰，与普通民众在知识储备上存在极大差异。立法对知识水平的硬性要求是民众在理解法条上的一大阻碍。双方对法律的理解程度不在统一水平高度，自然在理解与执行上会出现不平衡现象。行政机关从专业素养及教育水平等多方面考虑，以考试的形式从社会中筛选出精英进行培训成为公务员，与普通民众也存在一定差距。

其次，公权与私权之间的不平衡。相关的行政立法机关在立法过程中，会站在维护自身公權与维护社会长治久安以及具体执行的可行性上进行立法思考，难免忽略了对民众私权的保护。而行政相对人由于没有过多的参与到行政管理中，自然与行政机关立法出发点不相一致。

（二）原因二：行政机关与行政相对人

1.行政程序繁杂且智能化程度低，法制知识未深入人心

首先，我国的行政法仍依靠编制管理，必然需要注重程序合法性问题。注重程序合法性在保护我国民主政治上诚然有不可磨灭的作用，但也使其证明程序过于繁琐。我国区域间经济发展存在差异，部分地区相对落后，交通设施不完善，这些硬件条件的存在让党在十八大讲到的“让数据多跑路”变成了一纸空文—这是过度关注程序合法性必然结果。

其次，行政法本身具有的约束力、确定力、公定力和执行力，行政相对人根据程序规定不能够在短时间内解决问题。且我国并未出台完整的行政程序法，民众难以在相应法律法规中找到行使救济权的合法程序，不一定有能力对行政法内容存在的疑惑进行自我解答，聘请专业律师又会产生较高费用。我国的法制教育仍处于初级阶段，法盲大有人在。除了相关部门在宣传力度较弱，途径较少，人们会觉得行政法是“官”的事，也迫于大城市中巨大的生活压力，没有积极主动的去了解相关的法制知识;而相关机关也不能强行将相关知识灌输到人民的脑子里。所以在日常生活中，人民会因为在维护自身权利这方面的无力感而选择渐渐与行政机关相疏离。

2.行政主体双方理解不同，松散的考核制度导致亲和力缺乏

行政程序繁杂对行政机关职员让处于两难之境——依程序要求提供繁杂的证明文件无疑拖慢了工作效率，引起民众的不满;直接使用民众提供的具有同样证明作用的文件进行办理，却不符合相关规定。工作人员权衡利弊下必然会按照法律法规办理业务，却对因程序繁琐而增加的工作感到不悦;同时长期处于稳定的工作状态、奖惩与具体工作态度并无较大的联系，致其在工作中缺乏危机感和新鲜感，在那样安逸的环境下容易出现负面情绪，亲和力缺失。

但人民不能从行政体系内部去了解行政执法的操作规范，不能理解公务员的困境。我国是人民当家作主的国家，人民代表为人民表达心声，但受立法周期，费用，信息和知识多方面局限，人大的工作不可能完全满足不断发展的社会公共管理需求。而行政主体却很难在考虑每一位民众的具体想法之后再做出相应选择，人民群众也因申诉无能、理解无能而很难做出相应的改变。

3.行政相对人传统观念使然，行政救济权未被重视

我国长期处于自给自足的小农经济封闭循环中，人民对社会外界的需求并不明显，社会各环节间相对独立，国家的统一管理对人民生活并不扮演着重要角色，百姓也“莫问国事”。民众没有参与国家管理的意识，也找不到保护自己的方式，在自身的合法权益受到行政机关的损害时，并不会主动行使自己的救济权。

这样的观念不仅影响了民众，还有行政机关工作的公务员。部分行政机关公务员因传统观念会因自己是“官”而产生“高人一等”的观念。近几年来的调查数据中我国高行政诉讼撤诉率，除当事人与行政机关达成了和解外，不乏有“民斗不过官”的观念使然，且大多数民众并无过多精力将行政诉讼程序完成，“和解”成了一个最优选择。

二、法律建议

（一）构建完整体系，建立行政法典

随着时代的发展，行政关系不再是简单的双边关系，越来越多的案件涉及了第三人。在行政关系中我们不能简单地将行政法的核心认为是公权与私权的关系。从行政法发展趋势看，行政法法典化是大势所趋。根据我国行政法的发展状况，结合我国现行各部门法的特征，形成统领性概念会让部门法之间逻辑更为紧密，减少许多因双方所适用部门法不一致而产生的争论。

在建立法典的过程中，应适当考虑其他社会科学。如经济学、管理学、社会公共关系学等，邀请相关学术专家参与立法，利用专业意见让行政法法律法规能够更好地符合社会发展。将行政法落到实处，赋予行政法更加鲜活的亲和力，能够更好地化解人民与行政机关间疏离关系。注重办理行政业务中所受教育水平相对较弱的人，更能实现柔性行政。

（二）解决新兴问题，立法中注重平衡

在行政法的立法与执法中，除了要关注合法性与正确性之外，还更应该考虑最佳性与可接受性。在关注防御性的同时，也要平衡保护自身行政机关的利益和保护公民利益之间关系。注重了可接受性，自然就会简化其中较为繁琐的程序;出于最佳性和可接受性的考虑，能够让立法机关仔细推敲每一个行政程序是否存在过度繁琐、以及是否存在更好的方式对现存行政法规进改变。

立法者的目光不能仅局限于行政法本身，应搭建一个各法律间互通的构架。同时，法学作为一种思想层面上的产物，在建立的过程中不能脱离物质基础：要基于社会经济发展现况，考虑经济因素对法学的影响。

（三）完善考核制度，增加机关亲和力

制定和完善公务员奖惩制度，量化考核，明确规范考核制度并以公告的形式告知，方便民众查阅。行政机关工作人员态度恶劣，人民群众无可奈何。如不加以整顿，往往会使双方间疏离感愈发强烈，让两者间的矛盾更加不可调和。将民众的投诉纳入到工作人员的平时考核成绩中，严肃对待人民群众的投诉，结合具体的实际情况进行人性化奖惩，并告知投诉人相关处理结果。

（四）实现智能化办公，数字化宣传

在日常的生活中，行政机关关注相关法律知识的宣传也至关重要。人民与行政机关疏离关系的“元凶”之一是宣傳及教育上的缺失。人民依旧停留在旧观念旧思想中，利用网络信息在社会的高速传播能很好抵消传统观念的消极影响。以开展讲堂、行政机关工作开放日、视频等方式向民众展现工作人员具体的工作程序和要求，使普法达到“深入人心”的效果。

全面推行大数据系统，让智能化提高行政效率，减少冗员、误差的可能或者是故意为之等违法行为，实现行政管理的理性，严谨和公平。民众到现场办理业务之前通过官方渠道了解再进行办理，简化程序、提高行政效率的同时也提高了民众的好感;或是实现线上办理、异地办理，更好地服务于因经济发展而不断迁徙的人民，解决了异地办理、重复收费等难题。

三、结语：草创伊始

本文大致分析了行政机关与行政相对人之间的关系，从多个角度总结了两者之间存在的问题及解决方法。行政机关与老百姓息息相关，找到一个合适的落脚点至关重要，有利于民众了解其运行方式。国家草创，百度伊始。我国行政法的发展历史只有短短的二十年，不足和缺陷在所难免。但这只是行政法的开始，经过不断完善，终将会迎来一个美好的未来。

参考文献

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