完善失信惩戒制度研究

【摘 要】 随着市场经济的不断发展，当今社会失信行为频繁出现，严重影响了法治社会的建设，失信惩戒制度座位社会信用体系的核心组成部分，对于社会成员的信用行为起着震慑、引导的作用，这对于有效保障社会信用体系运行起着重要作用。然而一些惩戒手段的合法性存在正义，且该制度被滥用等情况频繁。基于以上问题，本文拟为失信惩戒制度的完善提出对策。

【关键词】 失信惩戒 社会信用 联合惩戒

失信联合惩戒制度是从2013年出台的《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》开始的，之后，国务院发布了一系列与失信惩戒相关的文件。作为社会信用体系的主要部门，发改委和人民银行为完善失信联合惩戒，颁布了与此相关的指导意见等规范性文件。为确保惩戒措施的实施，信用建设主管部门与几十个行政部门签订“对失信行为责任人实施联合惩戒合作备忘录”，实现了各地联网，动态管理。与此同时，地方各级政府也相继效仿，签订各类联合惩戒备忘录，失信惩戒制度在短短几年的时间里迅速发展。

通过数据统计，国务院各部门截止2019年6月底，各类联合惩戒备忘录已有46个之多，涉及的社会生活的方方面面，失信人因此在生活中受到极大的惩罚，虽然失信惩戒制度的效果是明显，但是也出现了许多祸及家人、不合法不合规的情况，形成了社会生活中“一处失信，处处受限”的局面，这样的现象对未来社会的发展存在争议。

一、失信联合惩戒的性质及种类

（一）失信惩戒的性质在学理上的争论

由于失信惩戒手段的多元化，种类的复杂化，根据不同的种类和手段，在学界存在着以下三种认识。一是认为其属于行政处罚，该种学说的支持者是胡建淼教授，他认为信用行政评价，尤其是黑名单制度的设立，能够使在社会交往中的公民在经济和社会生活中产生障碍，故“行政机关将公民、法人或者其他组织例如黑名单的行为，完全符合行政处罚的法律特质。”二是王瑞雪博士主张的行政确认说，其认为信用行政评价是行政机关进行考察和审核之后，对行政相对人的违法行为的整体的评价，并将该评价公之于众使其在社会管理中发生作用的行为，具有独立的可诉性。三是认为失信联合惩戒是政府在履行自己管理社会的职责，认为该种行为属于依职权管理说。该种观点的特点在于认为政府公开个人的信用信息是在为社会公众服务，便于社会主体、市场经济主体在选择交往对象时审慎，社会公众是在享受政府提供的“公共服务”。

（二）失信惩戒的类型及认定标准

根据目前实施的联合惩戒手段，可以划分为以下三种类型。一是不履行约定义务的行为，此种类型主要是违背了诚实信用原则，与民事契约紧密相关，应与民事契约相关联来进行认定。而是不履行法定义务，主要表现为法律规定应当履行的义务相对人不履行的行为，或者是行政机关作出的对相对人的决定，相对人拒绝履行的行为，以及在司法案件中，相对人对司法机关作出的司法裁判不履行的行为。以上均为相对人不履行行政义务和司法义务的行为，本质上存在恶意，以及抗拒执法，违法性强，情节恶劣。三是违背了诚实守信的原则，获得了不属于自己的利益，表现为“不当得利”，此种行为非常明显的存在主观恶意，以相对人的行为表现为不诚实不诚信为前提。该行为不仅存在于民事中，同样也存在行政案件中，可以从相对人的心理、行为判断出。本文中的失信惩戒制度就是由于此种行为导致的行为设立的制度，主要强调的是失信行为。

二、失信惩戒制度在目前运行体制中存在的问题

（一）失信惩戒手段缺少合法性

目前的失信联合惩戒手段主要以设立“黑名单”为主，通过“黑名单制度”实现联合惩戒。但是，法律来源都是行政规范性文件，但是在我国的《立法法》和法理学中，我们可以发现，行政规范性文件不能减损公民及组织权益，所以，在没有法律规定的前提下，规范性文件即使是为了社会目的，也不应随意创设减损公民和组织权益的条款，黑名单制度的合法性难以自证。而且，我们不难发现，由于黑名单制度取得了不错的规范效果，许多垄断经营者也争相效仿设立黑名单制度，这属于在没有任何法律授权或合同约定的情形下，随意设立黑名单制度的行为。

从目前的实行情况来看，采取黑名单制度来进行的失信惩戒存在违背正当程序原则的情况。而且，政府在决定黑名单制度中的名单成员时，过程是否合法，依据是否合理也很难保证。其中存在缺少告知相对人、允许相对人陈述申辩、异议等环节，既然行政行为可能对相对人产生不利影响，就应当更为审慎。如果被纳入之后，如何救济，也缺乏相应的机制。

（二）失信联合惩戒措施被滥用

政府的权力应当是“被关在笼子里”的，应被谨慎使用，因为政府的行为极大的可能会对相对人产生严重的不利后果。不能为了保证老赖不赖或者是执法效率，就滥用失信联合惩戒措施，造成不可控制的后果，导致相对人的隐私权被无限的侵犯，导致一些人在社会中“寸步难行”，这样会出现相对人由于无法进行社会生产生活而更加难以履行守信行为。目前，很多地方的政府為了保证权威，避免政府的监管手段失灵，随意的扩大失信惩戒的范围，使得很多不履行民事约定的事项被纳入到黑名单中，过多的干涉民事主体的民事活动。比如一些违反行业规定、不履行民事约定的行为都被纳入到了黑名单里，“失信人”的隐私因此被过度的曝光，此举可能会成为一些人报复的手段，利用失信行为打击竞争对手。还有一些垄断企业例如航空、铁路等，没有经过权威机构或者行政机关的认定就将一些人列入所谓的“失信人”名单，这些仅仅属于民事纠纷的不严重的情况，本不应列入严重的失信惩戒，严重侵犯了社会主体的合法权益。

（三）失信惩戒过程有违正当程序原则

失信惩戒的措施往往都比较严重，通过相应的措施限制了相对人在社会生产生活中的一些权力，所以，该制度应当被谨慎行事，然后在现实中，很多决定的作出都没有强调过程中的程序正当原则，一些惩戒措施的作出与行为本身缺乏关联性，一味的强调惩戒措施的威慑作用，借以督促实施的名义来使用该项制度，容易存在出现“冤案”的情况。在联合惩戒中，很多地区的情况也不相同，地区的经济发展情况有差异，如果强调同样的评价标准，则明显不公。过程不强调程序正义，难以保证不出现权力寻租的情况，容易滋生腐败。现实中也存在惩戒措施与失信行为没有关联性的情况。因此，应强化失信惩戒过程的正义。

三、完善建议

（一）明确纳入失信的范围

目前各地对失信行为的范围虽大同小异，但是也各有不同，在这个地区不属于失信行为的，在别的领域可能又属于，这样就会让公民难以清晰准确的辨认，何为失信。比如在金融领域，有的地方因为使用小额贷款或者互联网贷款，就会被纳入征信范围，导致有些人在不知情的情况下为了应急借钱，最后导致在买房买车需要贷款的时候无法贷款。此种现象在生活中比比皆是。失信范围的确立就如同法律一般，对人们的行为起到了指引的作用。所以，失信范围的统一，尤为重要。

而且此处所指的失信范围这里提到的失信名单是非常宽的，不仅仅包括了失信被执行人的失信名单和司法执行过程中不履行法定义务的行为的名单，还包括了违背公序良俗的行为。看似包括的范围宽泛，实则是将失信行为都规范化，将其书面化，使行政相对人能更清楚失信范围，从而了解哪些能做，哪些不能做，起到了指引作用。并且，要让失信惩戒的执行严格按照失信范围来展开，才能保证执法的公平公正。当然，在执行的时候也要注重对弱势群体的特殊保护，例如新疆地区所颁布的相关细则中就规定了“被执行人是自然人的，且不能证明其实五保人员或低保对象的可以列为失信被执行人”。通过采用排除法的方式对特别困难群体起到了一定保护作用。

对于失信范围的划定还应征求社会的意见，有些领域毋庸置疑是应当列入失信范围的，但是有些领域，例如使用“花呗”等正规的网络贷款等，是否应纳入失信范围，还有待求证。

（二）对失信惩戒制度设置听证环节

在实行失信惩戒制度的过程中，不仅应当只是一味的追求实质正义，还应强调执法过程的程序正义，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平与正义。其中，听证制度就是程序正义的核心，该制度能够使行政行为的作出过程公开透明，且可以保障相对人的解释申辩权利，从而使行政决策的作出更具有科学性和公正性。也体现了国家尊重和保障人权，同时缓解执法人员和行政相对人的矛盾纠纷。

在诉讼中，公民有解释和申辩的权利，这是一项为了保证决策公正性的举措。公民在受到行政机关给予不利后果的决定前，行政机关应当听取当事人的申辩和陈述。在心理学上，通过研究，如果一个人在接受对自己不利影响的后果的时候没有得到充分的陈述和解释的权利，没有与决策者有效的进行沟通和协商，就必须接受不利后果的，往往不利后果相对人内心会认为不公平，受到了不公正的对待，即使决定的作出是正确的，也会让相对人内心不满，引起社会反抗心理。因为，得不到陈述申辩的机会，会让相对人产生不受尊重，地位不对等的感觉，其人格遭受到了否定。所以，在失信惩戒制度中设置听证环节，不仅能保证决策作出的公正性，还是维护社会和谐稳定的保障。

同时，听证环节也能有效保障被执行人充分参与决策的过程，从提高行政机关的工作效率和准确性来看，也是减少信息记载错误、事实调查不清的可能性，能够有效的从源头解决可能产生的错误，如在失信被执行人纳入机制中增加让当事人陈述和申辩的机会的听证环节，充分听取当事人的意见和建议，对缓解执法者和相对人的矛盾有益。

（三）依据失信情节划分风险等级

失信惩戒目前的运行中，存在执法手段多元，执法强度过高的特点，这样虽然实现了惩戒的目的，但是容易造成风险高的失信人和风险低的失信人面临同等的处罚强度的不公平现象。参看其他法律，例如刑法，在处置犯罪分子时适用的是“罪责刑相适应”的原则，强调按照罪与罚相当，实现区别对待的目的，让所犯之罪与承担之责相适应。

失信惩戒制度也应参照此种设置方法，更科学的制定惩戒措施的风险等级，根据风险等级来适应要采取的措施，同时也要考虑相对人的隐私，不能过多的调查不属于失信惩戒应调查的问题，干涉个人隐私。参考具体的情节，例如失信的次数、失信的严重程度、失信的领域、主观悔过的态度、是否积极主动的恢复和挽救，同時也要考虑在被采取措施时是否积极配合，是否存在暴力抗拒执法的行为。在设置风险等级时，应尽可能调查相对人的实际财产和收入，避免出现为了不履约而转移财产的现象，逃避法律的制裁。再者，因地制宜的根据各个地方的收入水平和经济发展状况决定风险等级的评估数值，不能一刀切的划定标准。如果失信的程度不严重，且悔过的态度好，积极挽救，应评价为低风险，缩小被限制的范围。如果有恶劣的故意失信行为或者老赖情节，应评价为高风险，采取最强有力的惩戒措施。在保障相对人的隐私权的同时，最大程度的公开和共享的失信被执行人隐私内容的范围，以此类推，隐私的公开也应当根据相对人的风险等级逐步的公开，有限的公开，保障与相对人进行交往和经济来往的人群最大程度的了解实际情况，保护自身利益。风险分级是一种科学的惩戒依据，这样能够保证每一位失信被执行人都被采取最相适应的惩戒手段，能够有效保障相对人的隐私有限的公开，也能保障社会经济发展有序进行，尽可能的保护隐私权和惩戒的合理性。

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作者简介：蒙聪颖（1994-），女，在读硕士研究生，单位：天津师范大学法学院，研究方向：宪法学与行政法学