特别权力关系及其规制

【摘 要】 特别权力关系的存在有利于维护团体内部的稳定性，但主体拥有绝对的权力显然不利于团体的长远发展和保护相对人的合法权益，对此应当建立区分原则，以特别权力关系的建立方式和对相对人的影响程度为区分依据，对主体施加不同的干预力度，并建立内部规则的外部审查机制，以此推动特别权力关系机制的完善。

【关键词】 特别权力关系 权力类型 权力规制

一、特别权力关系的概念及特征

行政法上的特别权力关系指的是行政主体为实现特定的行政目标，在一定范围内对行政相对人具有概括的命令性强制权力，而行政相对人负有服从义务的行政法律关系。特别权力关系理论由德国学者Paul Laband建立理论雏形，由Otto Mayer建立完整的理论体系。 [1]该理论虽未在我国法制体系中出现，但从社会现状和司法实践来看，存在着不少与特别权力关系理论形式相似、本质相同的制度。[2]如行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定。特别权力关系主要有以下几个特征：第一，当事人地位不对等。作为特别权力关系主体（下称“主体”）的一方当事人地位优越，有权对特别权力关系相对人（下称“相对人”）实施强制或处罚，相对人必须服从。如公務员与行政机关的关系。第二，相对人义务不确定。主体有权根据实际需要课以相对人特别的义务。如上级行政机关可随时要求下级行政机关工作人员完成某一工作。第三，须遵守特别的规则。当事人双方除要遵守法律的一般规定外，还必须遵守主体自己制定的规则。如公务员要遵守单位的规章制度;。第四，对于违反义务者，主体有权加以惩戒。主体对违反义务的相对人有进行惩戒的权力。如学校有权处分违反校纪的学生。第五，在纠纷解决方面，不得提起法律争讼。在传统理论和法制下，有关特别权力关系事项，不允许提起民事诉讼或行政争讼，只能向主管机关或上级机关申诉。这种缺少外部监督的救济方式不仅难以保证相对人的权益，也容易滋生腐败和渎职。

二、特别权力关系规制理论

1.“基础关系”和“管理关系”理论。关于对特别权力关系的法律救济，乌勒提出将特别权力关系区分为“基础关系”和“管理关系”，基础关系”是指有关特别权力关系的产生、变更、消灭的关系，如公务员的录取、撤职等，可提起行政诉讼;“管理关系”是指为了维持特别权力关系内部运转而形成的上级对下级的管理措施，如任务派发等，对其不能提起行政诉讼。[3]这一理论得到了德国学界的普遍认可。

2.重要性理论。该理论把特别权力关系分为重要性关系与非重要性关系，若主体对相对人作出的决定属于重要性关系中的事项，相对人可提起法律诉讼，否则不能获得法律上的救济。而区分重要性关系与非重要性关系的标准，在于该类关系是否涉及相对人在法律上的基本权利。

上述理论均主张对特别权力关系的适用予以一定程度的限制，但仍存在如下问题：

1.区分标准难以确定。上述理论中的基础关系与管理关系、重要性关系和非重要性关系的界定标准比较模糊，法律也未能对上述关系进行明确区分。缺少明确规定容易导致主体主导最终结果，凭借强势地位对法院直接施加影响，使法院将其行为认定是“管理行为”或“非重要行为”，进而使相对人无法提起诉讼。

2.理论不具有普遍适用的效力。不同类型的特别权力关系，其存在目的不同，主体对相对人的影响也不同，应对其进行区别对待。

第一种是根据法律的强制规定而产生的特别权力关系，如因为兵役法的规定，国家对服兵役者发生了特别权力关系，这类关系具有长期性且对相对人权利的影响大，且相对人没有选择离开的自由。

第二种是根据当事人的同意而产生的特别权力关系。如因为入学学生的同意，学校对学生发生了特别权力关系，在这类关系中，相对人可以选择脱离。

第三种是根据特定事实的发生而产生的特别权力关系。如对发生传染病的区域实行封锁，这类关系持续时间较短但对相对人影响大，相对人也没用选择离开的自由。

三、特别权力关系的规制

1.根据关系类型进行规制。如上所述，三种类型的特别权力关系本身存在着较大差异，应当针对不同类型的特别权力关系分别制定规制的规则。就此笔者主张依照以下方式进行规制：因法律规定产生的特别权力关系是法律强制性施加给相对人的，且这一关系具有长期性，也最容易侵害当事人的权益，因此只要主体的行为对相对人的权益造成了不合理的损害且与当时法律规定不符，相对人就可以提起行政诉讼;因特定事实产生的特别权力关系一般存续时间较短，但同样有可能对相对人权益造成损害，当行政机关的行为超出了必要程度造成不应有的损害，或者违反法律强制性规定时，允许相对人提起行政诉讼;因双方约定成立的特别权力关系，因相对人有解除这一关系的权利，因此只有主体的行为可能导致相对人被动脱离特别权力关系时，相对人才能提起行政诉讼。

2、确立内部规则外部审查机制。特别权力关系的内部规则约束的是主体和相对人，但其本身是存在于现代法治之下的，因此必须对规则内容进行一定程度的约束，确保规则与法治要求基本相符。为此，笔者建议对规则采取外部审查机制，特别权力关系中的所有规则在制定完毕后，都要报送同级人民代表大会进行形式审查和实质审查，审查其是否违背了法治的基本要求，是否对相对人的权利施加了不合理约束。内部规则在审查通过后才能够实施，以确保规则本身的合法性和合理性。

特别权力关系作为一种维护国家利益和社会公共利益、推动行政内部工作顺利开展的特别关系，在当今时代具有不可或缺的作用。当然，我们也必须正视特别权力关系在运行过程中存在的问题，建立规制特别权力主体权力的制度和规则，推动其逐步适应现代法治的要求。

【参考文献】

[1] 杨解君.特别法律关系论 ———特别权力关系论的扬弃[A].法学研究，2006. 07. 014.

[2] 孙首灿.论特别权力关系在中国之体现与破除[J].云南行政学院学报，2016，（ 4） ： 93 -95.

[3] 林雅.行政法上特别权力关系理论之历史沿革[A].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2005年7月.

作者简介：贺静（1995—），女，汉族，湖南衡阳，研究生在读，湘潭大学，法律硕士。