体制与行动：政府公共危机治理的双重逻辑

徐来富 闫鹏

摘要：在政府公共危机治理中，体制逻辑和行动逻辑之间存在一定的张力，体制因行动的转换由旧体制转变为新体制，行动在超越体制的限度下采取了新的行动。kKSARS和新冠肺炎疫情的公共危机治理中可以清晰地看出：在体制逻辑上，政府从优先于经济目标、遮蔽、“切割式”和政治问责的治理体制分别向优先于社会目标、透明、“网状式”和行政问责的治理体制转变;在行动逻辑上，政府从闭合性、非对称、纪律性和非均衡治理的行动逻辑分别走向开放性、对称性、法治化和均衡化治理的行动逻辑。基于此，政府在公共危机的社会教育、信息公开透明化、危机预防能力、危机治理机构建设和中西医并用上还需进一步加强，这对于政府治理体系和治理能力现代化建设意义深远。

关键词：公共危机治理;体制逻辑;行动逻辑;SARS;新冠肺炎疫情

中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1672-626X（2020）04-0005-08

所謂体制，是指“一定社会基本制度的具体实现形式，即为其服务并使其正常运作的运行机制、调控机制和管理体系”。体制中最核心的部分是制度及其运行形式。习近平指出，要“运用制度威力应对风险挑战的冲击”。同时，“工作方法不改也不行，更不能因为等体制改革就无所作为。”在实际操作中转变具体的工作思路和工作举措，以此来对标和完善前期的体制和机制，实现体制和行动的动态调整。这就是说，体制规定了治理行动的基本方向，而治理行动又推动着体制的完善和发展，二者构成了国家治理这个过程的两个方面。公共危机是在公共领域偏离正常运行轨道的一种非均衡状态，具有突发性、紧急性、不确定性、社会性以及决策的非常规性。2003年的SARS疫情和2020年的新冠肺炎疫情逐步偏离了公共卫生领域的防控域限，最后演化成了两场公共危机。之所以把SARS和新冠肺炎疫情归为公共危机事件，其原因在于：第一，二者都传播迅速且危害公众的健康与生命安全;第二，SARS初期病因不明，新冠肺炎起初称作不明原因病毒性肺炎，二者前期的发展趋势和可能造成的后果都不确定;第三，二者对社会基本价值和行为准则产生威胁，带来一定程度的社会恐慌;第四，政府在面对疫情和各种压力的高度紧急状态下进行了非常规性决策与部署。可见，SARS和新冠肺炎疫情不仅表现出病毒的传播过程，更体现了公共危机的演变历程，是政府需要治理的两次社会公共危机。

一、政府公共危机治理中体制与行动逻辑转换的必然

一方面，政府的行为一般由国家制度和政府人员决定，前者决定了政府的基本价值和行动空间，后者决定了政府的行动判断和行政效能，但是国家制度通常是连续稳定的，因此政府的惯常行径是由其组成人员的行为决定的。不过官员的行动逻辑除自身意志外还受体制机制的制约，因为“体制搞得合理，就可以调动积极性”。其中，体制又分为显性体制和隐性体制，显性体制是作为公共意志出现的，而隐性体制往往体现了政府的自我意识。究竟是哪种体制在实际治理中起作用，则由政府自身实际行动决定，这种行动和体制之间的张力推动着体制变革和行动创新。对于体制和行动之间的关联，早在改革开放之初，邓小平就强调，一则，“对坚持社会主义制度、搞好现代化建设的四个保证。第一是体制改革”;二则，“整个国家体制要增强活力，就……要用新脑筋来对待新事物”，新脑筋引出新的行动逻辑，新的行动逻辑又带来新的变化。

另一方面，进入工业文明时代后，现代社会的风险加深，德国社会学家贝克曾指出，“工业文明被转变成为一种全球风险社会的‘世界之杯。”风险社会将人员、设备和体制制度都暴露在公共危机的漩涡中，从国家的宏观层面讲，“风险社会的公共危机是制度性危机，制度是形成公共危机的原因。”所以，提高政府公共危机治理效能，需要对体制制度进行变革和创新。当然，体制逻辑的转化离不开行动逻辑的支持，风险社会中的体制危机在实际的治理行动中得到解决，由此上升到新一轮的转换。体制在助推危机的解决中形成新的体制，即体制一危机一体制;同时，旧的危机在突破体制的弊端中会出现新的危机，即危机一体制一危机。因此，政府有效治理公共危机，“必须依赖于公共危机治理制度的变迁与创新。通过宏观制度创新，使其实现新的均衡”，而危机是实现新的均衡的过渡点和转折点，通过危机和体制之间的循环达到善治的局面，这是公共危机治理的治本之策。

二、政府公共危机治理的体制逻辑创新

根据《中华人民共和国突发事件应对法》的原则，我国现行公共危机治理体制的核心是“一案三制”，即应急预案、应急体制、应急机制和应急法制。这一整套应急治理体制着眼于社会长远的发展和稳定，对突发和危机事件作出了成型的规划。如果从公共危机治理的全程考量，“公共危机治理体制是一个国家社会进行公共危机治理的机构设置、权责划分及其运行机制的规则体系”，也就是在公共危机治理的过程中形成的治理机构、权责划分及具体运行方式等。“在危机管理中发现社会的结构性和体制性的问题，进行变革创新，推进危机治理的制度化规范化进程。”透析SARS和新冠肺炎疫情的治理，可以看出政府在这两次公共危机治理中的体制逻辑创新。

（一）从优先于经济目标的治理体制向优先于社会目标的治理体制转变

政府全面深化改革中，在确保经济增长的基础上营造一个稳定的社会环境是必要的，如邓小平指出，“在政治体制改革方面，最大的目的是取得一个稳定的环境。”发展、改革和稳定表现了我国社会转型期的特征，但优先于经济目标也只是社会的阶段性表征，在面临公共危机时，政府就暴露出体制的不健全。一方面，像SARS和新冠肺炎疫情这样的公共危机不只是公共卫生领域中的危机，它们已牵涉到经济、政治、社会和安全等诸多领域;另一方面，政府的治理只有逐步转向它的社会目标和职能时才能更好地行使其公共职责。恰如恩格斯指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”

在SARS疫情初期，确保经济增长被当成了政府的核心和优先目标，一些地方政府官员的首要反应是淡化处理疫情，确保地方经济的持续增长，不影响旅游市场和贸易往来。甚至在2003年的4月份，某些地方官员在新闻发布会上还宣称已出现SARS病例的城市没有危险，劝境外投资者抓住机遇。无独有偶，2019年12月31日，武汉市卫健委发布了“关于我市肺炎疫情的情况通报”，但在之后20天左右的时间里，武汉市政府网站的“武汉要闻”板块中没有关于疫情的消息，而主要是“冲击‘两万亿俱乐部”“一天开12700亿元投资项目”“加快再造5000亿级支柱产业”等新闻。随着疫情的演变，政府从优先于经济目标的治理体制转向优先于社会目标的治理体制，从整体工作、疾病传播与救助、市场等各方面展开治理。如2003年4月2日，国务院在研究SARS防治工作后明确控制疫情是当时工作的重中之重，一切工作都围绕它展开;当年4月12日，政府要求严格预防通过交通工具传播SARS;随后，北京市建立了患者救助机制;疫情期间全国价格主管部门查处哄抬物价等违法案件并予以制裁等。同样，在此次新冠肺炎疫情危机中，政府把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓;交通运输部门做好春运返程防控，保障交通运输安全;政府全力以赴救治患者，应收尽收，不漏一人;实行“菜篮子”市长负责制，严厉打击哄抬物价的行为等。

（二）从遮蔽的行政治理体制向透明的行政治理体制转变

表面上，遮蔽和透明的行政治理体制似乎只涉及政府信息的公开与否和公开多寡的问题，但实质上，这是一个政治参与的问题。遮蔽的行政治理体制从政府优于社会的角度出发，而透明的行政治理体制从社会优于政府的精神着手，政府重视社会成员的知情权和参与权。政府在公共危机初期采取遮蔽的行政治理体制，究其原因，一是基于国家形象和社会稳定的考量，二是部分官员的精英意识作祟，三是出于行政绩效的考核需要。但是，在公共危机中，遮蔽的行政治理体制只是暂时的，因为从社会全景看，“当政府部门存在信息空缺的时候，就必须有媒体的介入或者是公众显示信息的自由，否则社会非正规渠道的噪音，也就是谣言就会产生”，由危机和谣言带来的社会恐慌往往比危机本身更可怕，“其实危机中的社会恐慌恰恰是信息不公开所导致的，是信息公开不充分所导致的。”知情是消除危机恐慌的法宝，是战胜灾难的前提。政府不仅要公布每天感染和被隔离的人数，也要公布正在采取的措施等信息，这样才能减少人们的各种猜疑。

在2003年的SARS中，2月广州市疫情开始严重，春节期间中山大学第二附属医院等医院的医务人员成批染病倒下。社会上传言四起，网络和手机等工具更加速了信息的传播。后来，广州出现大量抢购板蓝根、中药和白醋等行为。面对这种情况，政府和媒体强化了信息公开力度，广州有关报纸通稿介绍了SARS的情况。政府召开记者见面会，请专家回答记者提问，“用权威的声音引导舆论，最大限度地减少社会恐慌。”在这次新冠肺炎疫情中，武汉市卫健委早期的通报是“未发现明显人传人现象”和“可防可控”，《湖北日报》《楚天都市报》和《武汉晚报》等湖北的主要媒体，前期因为不清楚新型病毒的相关特性，便没有关于新冠肺炎的直接报道。直到1月20日，钟南山院士肯定了新冠肺炎人传人，后来在院士、专家的建议下武汉市经中央批准开始封城。这期间，各种谣言泛起。1月22日，湖北省举办了首场关于疫情防控工作的新闻发布会，并建立例行新闻发布机制;同一天，国务院也举行新闻发布会介绍有关新冠肺炎的防控情况，这才平息了各种传聞。可见，政府在这两次疫情中，都有从初期遮蔽的治理体制走向透明化的治理体制的过程。其实，“从方法论的角度来讲，信息收集的程序和处理方法应当尽可能地公开化，而且还应当及时向社会公布政府所掌握的信息”，这样在危机的治理上才能更加主动和调动社会的积极性。

（三）从“切割式”的治理体制向“网状式”的治理体制转变

“切割式”治理体制具体表现在：首先，由于行政区划切割了共同利益架构，所以官员的价值导向趋向于本区域利益，对区域外的整体性公共事务缺乏治理动力;其次，在公共危机发生初期，“全能”式治理模式在主体选择上不鼓励其他社会主体的加入;最后，政府在权力上寻求政府间纵向权力调控，疏漏了政府与外部社会的横向联动。因此，在“切割式”治理体制下，“各层级地方政府都想‘搭便车，即都不想付出‘脱域公共危机的治理成本，却又都想享受治理绩效，其结果必然是公共危机的扩大化和治理的高成本。”但实际上，政府的公共危机治理是向民众提供一种称作公共安全的产品，在功能上具有不可分割性，在结果上表现出公共性。塞缪尔·亨廷顿曾研究政治上的发达与不发达社会，并指出“它们的主要区别就在于是否具有能够赋予公共利益以实质内容的政治制度”。

某一公共危机究竟能对社会产生多大危害，除了危机本身（危机源），还包括政府（危机治理主体）的治理能力、社会集体（危机干预主体）的应对水准及民众（危机受灾体）的抗灾能力。因此，当公共危机发生后，政府的治理体制就不得不从“切割式”转向“网状式”，将政府主导的一元治理体制转变为多元参与和协同治理的体制，从而发挥整体优势。虽然公共危机治理“需要多元主体参与，但力量并非是平衡的”，政府依然属于主导性的主体。“网状式”治理体制既包括政府上下之间的纵向网格，也包括政府各部门之间的横向网络，还涵盖了政府与社会、民众间的横向关系网。SARS疫情出现后，“各地实验室单兵作战、各自为政、缺乏协作”。但是，2003年4月2日，国务院成立了“非典型肺炎”防治工作领导小组，负责指导“非典型肺炎”防治工作。新冠肺炎疫情早期，武汉市卫健委进行了通报，但没有引起政府其他部门的高度重视，各个实验室和科研团队也没能进行集体协作，这是典型的“切割式”治理体制。2020年1月25日，中央成立了应对疫情工作领导小组，之后国家卫健委牵头成立应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制。社会各界积极响应政府号召，民众也逐渐参与到疫情的防控中。这都体现了从“切割式”的治理机制走向“网状式”的治理体制，疫情治理全国一盘棋。“从我国公共危机治理的经验来看，也经历了从分散到集中领导、统一协调的过程。……从而强化了政府在危机治理的核心地位和主导作用。”

（四）从政治问责治理体制向行政问责治理体制转变

问责体制既分为同体问责和异体问责，又包括政治问责和行政问责。政治问责是追究在决策过程中是否尽职尽责，行政问责是追究在执行过程中是否尽职尽责。从政治问责向行政问责的转变符合危机治理本身的规律，因为公共危机的治理涉及决策和执行两个重要组成部分，在危机治理的前期阶段，政府主要领导干部的决策责任更大;在后期阶段，政府更多的精力集中在治理的行动上。由于政府官员往往不仅是政策的制定者，还是治理方案的执行者，这就容易把政治问责和行政问责混淆，二者的区分点在于何者比重占据更大。

在SARS疫情中，2003年4月20日，时任卫生部长张文康和北京市长孟学农被免职，其职务分别由高强和王岐山接任。在新冠肺炎疫情中，2020年2月4日，湖北省红十字会领导干部被处分。随后，湖北省卫健委党组书记和主任被免职，湖北省委书记和武汉市委书记双双换帅。这些问责在分类上更多属于政治问责，虽然被问责人也为疫情的防控做了许多工作，但主要决策者须对决策的后果承担主要责任，这是政治问责的重要特征。随着危机治理从决策阶段走向执行阶段，问责的体制也主要由政治问责转变为行政问责。在SARS疫情的防控中，仅湖南一省被行政问责的就有二百多人，湖南省常德市政府副秘书长彭孟雄因防控期间擅自离开工作岗位被免职，河北省涿州市委副书记王天琴被撤职。新冠肺炎疫情中有一个典型案例，2020年1月29日，面对中央指导组的询问，黄冈卫健委主任唐志红一问三不知，遂被免职。其他省市的干部也有许多被问责。这表明政府在危机治理中，问责体制主要由政治问责逐步转向行政问责，在强化监督执纪上，严肃追责问责。

三、政府公共危机治理的行动逻辑创新

虽然政府公共危机治理的“制度化是现代公共危机治理的必然要求，也是现代公共危机治理的重要特征”，但体制化的治理需要在治理的实际行动中加以修正和总结。政府的公共危机治理，一方面在治理的体制逻辑上进行创新，另一方面在应对危机的行动逻辑上也发生转换。如同邓小平曾强调，“看起来我们的发展，总是要在某一个阶段，……发现问题及时加以治理，尔后继续前进。”

（一）从闭合性治理的行动逻辑走向开放性治理的行动逻辑

闭合性治理和开放性治理的根本区别在于对世界的认知和国家行为的限度，前者没能认识到危机的全球性，强调在国内自我消解，在行动逻辑上没能认识到国际合作与交流的重要性;后者重视公共危机的外部性，强调危机的治理应加强国际的交流与合作。因为“工业文明被转变成为一种全球风险社会的‘世界之杯”一。在全球化的大潮中，一国或某地区的危机很可能会演化成全球性的危机，并且在全球性危机和风险的推动下，“从发展趋势来看，随着风险的扩大，会出现风险分布平均化的局面”。因此，在公共危机的治理中，政府的行动逻辑只有从闭合性治理走向开放性治理才能减小甚至消除危机，并在全球治理的合作中达成命运共同体。但是，全球治理是“一种国家与非国家行为体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式”。这就指明了开放性的治理是一种行为的合作，即政府的行动逻辑从地区走向世界，从一国走向全球。

2003年2月11日广东省尽管召开了新闻发布会，然而依旧内紧外松。“有关部门对外强调‘疫情基本受到控制，媒体上相关报道减少以至消失。”但是国务院在之后召开的中国-东盟领导人特别会议上向周边国家通报了疫情的实际状况，并在第56届世界卫生大会上强调充分发挥WHO在公共卫生事务中的作用。随后，世卫组织联合9个国家的11个实验室，组建了SARS研究的多中心协作网络。在SARS期间，钟南山一直倡议进行地区和国际间的协作，其联合攻关组就是由广州市呼吸疾病研究所等8家单位与香港大学医学院联合组成的。在这次的新冠肺炎疫情中，地方政府和国家卫健委前期开展了相应的防控治疗工作，2020年1月3日，中国政府向世卫组织和周边国家通报疫情。随着疫情的蔓延，政府同世卫组织进一步加强了交流与合作。这两次疫情前后行动的变化印证了政府对公共危机治理的行动逻辑从闭合走向开放。

（二）从非对称治理的行动逻辑走向对称性治理的行动逻辑

在现代政治理念中，政府的权力来源于社会，因此政府的合法性就落实在对社会的责任上，具体表现在“政府行为只有代表人民的意志才具有合法性。……并且政府的政策能够体现各个利益集团的公共利益，从而也就是制度的公共利益，那么政府才是合法的”。也就是说，政府具有的权力和它的社会责任必须保持对称。但是，由于权力本身的诱惑力，使得部分官员在实际的权力运行中往往不遵守这种对称性，只看到政府权力本身，而忽视权力背后的政府责任。因而，在非对称的行动逻辑中，部分官员从政府权力或自身的地位出发，选择“利己”的行为方式，而不是从政府责任出发，选择“利他”的行动范式。

在SARS爆发前期，一些地方政府部门瞒报和缓报疫情。2003年4月8日，钟南山直率地反对“有效控制”之说，“我们不要用‘控制这个词，应该用比较客观的‘遏制这个词”，因为当时SARS的病原没有确认，从医学上来说是控制不了的。这次的新冠肺炎疫情中，早在2019年12月8日，官方就通报了首例不明原因肺炎病例，但时隔23天后，才再次通报有27例不明肺炎患者。并且从2020年1月6日到1月17日，武汉市卫健委停止了新增病例通报。这些都是非对称行动逻辑的外显。为此，在抗击SARS疫情中，国务院不断强化各级政府的领导责任制，中央不仅在政治问责上强调这种责任制，更在行政问责上强化官员的责任制。为防控新冠肺炎疫情，国务院下发《关于进一步强化责任落实做好防治工作的通知》，各级纪检机关深入防控疫情第一线，督促落实疫情防控主体责任。国务院在“互联网+督查”平台面向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索。这就从非对称的行动逻辑走向了对称性的行动逻辑。

（三）从纪律性治理的行动逻辑走向法治化治理的行动逻辑

在哈贝马斯看来，近代社会正是因为公共事务的需要，政府以公共领域为中介，“从观念上将政治权威转变为‘理性权威。”在通向理性权威中，法治化治理的行动逻辑是必要的选择。但是一直以来，政府对公共危机的治理“主要依靠传统公共行政范式下的权力和权威，……以控制与命令为主，具有明显的刚性特征”。对社会来说，政府在突发公共危机中的依法行政能够最大限度减少民众恐慌和维护社会稳定。改革开放以来，人们已由原先的“单位人”转向“社会人”，但政府对公共危机治理的行动逻辑依然存有“单位人”的痕迹，首先强调的是纪律而非法律。

在SARS疫情的前期，政府发现对人们的社会行为监控是缺乏的，通过组织的纪律体系来约束和控制人们的社会行为是不可持续的。因此，随着抗击SARS的进一步展开，政府的行动逻辑就逐渐从纪律性治理转向法治化治理。2003年5月9日，国务院发布了《突发公共卫生事件应急条例》，随后，卫生部根据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》制定了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，这期间，国务院明确提出要用法律武器抗击SARS疫情。同样，在新冠肺炎疫情中，政府初期更多也是從政治性和纪律性的行动逻辑来管控人们的社会行为，但是到了疫情防控的关键期，依法防控和依法治理逐渐被提上日程。有关部门公布了《关于加强野生动物市场监管积极做好疫情防控工作的紧急通知》和《关于禁止野生动物交易的公告》，要求全面停止禁止野生动物交易活动。在疫情治理中，“两高两部”下发了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，各地区也颁布了许多针对疫情防控的条例。政府依法惩处抗拒疫情防控、违反劳动保护、制假售假、哄抬物价等违法行为，习近平在多个场合强调依法治疫。这些条例和规定都为法治化治理的行动逻辑奠定了坚实的基础，是政府在危机治理中从纪律性行动走向法治化行动的表现。

（四）从非均衡治理的行动逻辑走向均衡化治理的行动逻辑

改革开放以来，政府一直强调改革、发展和稳定三者的有机统一，并且强调经济、社会和政治等方面的协调均衡发展。但是，协调均衡作为改革的目标，在实际行动中必然是打破旧的均衡实现新的均衡，在新旧均衡的转变中，非均衡就成为了改革与发展的行动逻辑。当然，非均衡的行动逻辑有一定的域限，如果超過了这个限度并且缺乏及时和必要的补救机制，那么，这种非均衡行动所带来的负面结果就是危机的爆发。SAILS和新冠肺炎疫情就是这种危机的具体表现。公共危机的爆发使得非均衡治理的行动逻辑达到顶端，要解决这种危机，政府的治理行动就会从非均衡走向均衡化。也就是说，政府在总的发展过程中经历了非均衡到均衡化的裂变，在某个公共危机的前期依然是一种非均衡治理的行动逻辑，在后期则更多转向了均衡化的治理行动。

“初期的SARS疫情防治同样出现了横向、纵向两个方面协调不力的被动局面。”但在SARS疫情后期，政府强调经济的发展必须与社会发展同步协调，经济发展的目的是促进公共卫生和其他社会事业的进步，在SARS疫情结束后，政府提高了公共卫生建设的力度。在这次的新冠肺炎疫情中，初期地方政府表现是侧重于考虑经济目标和社会稳定，后来随着中央的重视，疫情防控采取全国一盘棋的治理方式，将疫情的治理当作一段时间的重点任务来抓，一切工作围绕疫情的防控展开，并将进一步完善重大疫情防控体制机制、健全公共卫生应急管理体系、加强公共卫生法治保障及公共环境的治理。这些都表明政府的治理行动从非均衡走向均衡化。

四、政府公共危机治理的体制与行动逻辑创新的经验和启示

总结政府在SARS和新冠肺炎疫情中的治理体制和行动，从总体上看，党中央和国务院高度重视，坚持全国一盘棋，集中统一指挥、统一领导、统一部署;各级党委和政府迅速统一思想和采取行动;社会各界形成战胜疫情的合力。这些国家制度、治理体系和治理能力的显著优势是我国抗击疫情能取得成效的根本原因。然而，在疫情防控的体制与行动的“大考”中，确实存在一些短板、漏洞和不足需要弥补。一方面，“我们不需要一味颂扬灾难中的英雄主义，更需要将灾难化为制度建设的契机……”另一方面，在政府的治理行动中，更要提高治理的能力。这样才能把政府在危机中的体制与行动逻辑创新的应急态转化为常态。政府在这两次公共危机的治理中虽然进行了治理的创新，但从类型上划分，“这种治理手段是典型的‘运动式治理，只能在一定程度上化解公共危机，……不能从根源上消除产生公共危机的根源。”因此，政府的公共危机治理还需在包括如下诸方面加以改进。

第一，提高公共危机的社会教育和法治教育。SARS和新冠肺炎疫情之所以造成较大的社会恐慌，一个重要的原因在于社会危机教育和法治教育的不足。从无端的恐惧到蜂起的谣言，在深层上折射出个体在遭遇危机时的非理性行为，这会给政府的危机治理带来额外的成本。其实，在公共危机治理中，“治理主体即人的能力现代化对公共危机治理现代化的整体推进抑或阶段性目标的实现起着关键性作用，从根本上推进制度和硬件的现代化。”因此，提高民众应对危机的素质就成为危机治理现代化的最大动力。

第二，提高政府信息公开透明化的建设。我国公共危机中的社会恐慌与危机信息被过滤，民众承受危机的心理准备缺乏有一定关系。但是，“社会不可能在这种‘脆弱的状态原地踏步，政府需要通过理性引导来使整个社会逐步走向现代化。”如果人的心理、思想和行为方式没有一个现代化的转型，“再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”这两次公共危机的演变中，可以发现政府的治理体制从遮蔽走向透明，在长期的政府治理中，还应该进一步完善信息公开机制。

第三，提高政府公共危机的预防能力。《黄帝内经》中提出，“圣人不治已病治未病”，强调防患于未然。早在苏区时期，对公共卫生的治理就“既有针对传染病的防疫，又有预防性的群众卫生运动”。新中国成立后，在“预防为主”的指导方针下，全国开展了广泛的爱国卫生运动，近年来又开展了“卫生城市”运动，这些都是预防理念的体现。其实，现代化医疗卫生建设的“一个重要特点就是‘预防为主，治疗为辅，运用卫生科学最大限度地控制、减少疾疫流行带来的损失”嘲。在抗击SARS中总结并应用于新冠肺炎疫情中的“四早”（早发现、早报告、早隔离、早治疗）经验的核心还在于前三早。政府公共危机治理要走出滞后性治理阶段，“形成在危机出现之前进行科学预测并采取积极有效的防范措施的预见性治理模式”，把危机的苗头消灭于萌芽之时。

第四，建立集中统一高效的危机治理机构。我国已将中国预防医学科学院改建成中国疾病预防控制中心（CDC），依此推理，还可以成立一个紧急事务管理机构，这个机构的本质功能应当是“有效预警、处理和化解各种突发危机”。正如习近平指出，在公共安全体制的健全上，要“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制”网。

第五，在疫情治理中，坚持中西医并用。在治疗SARS和新冠肺炎患者上，中医中药发挥了重大的作用。中医根据辩证施治原则将SARS全过程分为早期、中期、极期（高峰期）、恢复期，分别拟定治疗方案。这套方案后来成为《非典型肺炎中医药防治技术方案（试行）》的主体内容。“在抗击SARS中作出重大贡献的广州市呼吸疾病研究所所长钟南山院士也注重发挥中医药的作用。”中医中药在中国有着深厚的群众基础，SARS和新冠肺炎发病之初，一些人虽然抱有非理性因素抢购板蓝根、双黄连等中药材，但从侧面也反映了人们对中药的信赖。因此，在疫情治理中，应当坚持中西医和中西药并用。