中越跨境经济合作区建设面临的问题及建议

【摘 要】 在1450公里长的陆地边界线上，中国和越南目前规划在建的跨境经济合作区共有四个，分别是河口-老街、东兴-芒街、凭祥-同登和龙邦-茶岭跨境经济合作区。本文主要分析跨境经济合作区建设面临的问题，在借鉴国际上成熟的跨境合作区管理经验以及中国与邻国建立的双边合作机制的经验基础上提出建议和看法。

【关键词】 中越关系，跨境合作，跨境经济合作区

中越跨境经济合作区分别是由地方政府在各自现有开发平台上建设。东兴跨境经济合作区是广西东兴国家重点开发开放试验区的核心区。凭祥跨境经济合作区依托凭祥综合保税区平台上建设。龙邦跨境经济合作区则是引入万生隆投资公司，在口岸建设广西万生隆国际商贸物流中心作为跨合区的核心区域。河口跨境经济合作区采取河口边境经济合作区、中国河口-越南老街跨境经济合作区、中国（云南）自由贸易试验区红河片区“三区一体化”建设方案。总体而言，中越跨境经济合作区目前是一类有中国特色的经济开发区，但其定位仍旧是模糊的。地方政府目前工作主要是推进基础设施的“硬联通”，合作机制与制度环境建设的“软联通”仍然欠缺。

一、中越跨境经济合作区建设面临的问题

（一）合作机制不健全，存在协调困境

目前中越双方已经形成的多层级沟通机制仍旧以会议为主，东兴试验区管委会与广宁省经济区管委会建立了定期磋商机制，但仍未能形成专职机构和实体部门，没有设置常设机构。中央层级机制性交流不足，缺乏牵头部门引领。由地方层级双边会议达成的协议大多是意向性文件，具体政策无法实施。对于招商引资具有吸引力的特殊税收政策和原产地政策没能与越方达成实际可操作的办法。司法互助和履约审查机制同样是空白，相关合作机制的缺失对跨境经济合作区建设造成一定负面影响。

（二）国内地方政府竞争

有学者认为，地方政府积极参与对外合作行为的动因之一，是由于现行激励机制使地方政府没有动机去实现国内区域合作，财政分权制度下地方保护的存在使得沿边地方政府转向于跨境次区域合作。地方政府迫于政治竞争“竞标赛”的压力，在机制不健全的情况下试图不断增加跨境合作工程和项目来实现早期收获。沿边政府在本级财政上普遍收不抵支，重大项目建设需要大额上级财政转移支付。以东兴和凭祥两市为例，两市经济发展水平和产业结构类似。2018年财政总收入中，东兴市的上级补助收入为12.27亿元;凭祥市的上级补助收入为12.55亿元。凭祥-同登跨合区与东兴-芒街跨合区中方园区在产业规划、园区规划有高度雷同现象，项目建设需要大量资金，本级政府财政无法独立负担，两市地方政府就表现出对上级政策、资金、资源、跨境合作项目优先性等方面的竞争。尽管凭祥市是最早提出中越跨境经济合作区设想的地区，但没有获得正式批复项目建设一直处于停滞状态。省际间同样存在竞争关系，云南与广西就曾为中国-东盟博览会主办权展开竞争。跨境经济合作区缺乏政府间的协调和沟通，在很多方面视对方为竞争对手。

（三）中央与地方政府目标偏差

中央政府与地方政府在跨境经济合作区建设目标存在偏差。跨境经济合作区从一开始就被地方政府视为一种特殊的经济开发区，是地方政府主导的谋求单一地方经济发展的产物。地方政府考虑的是局部利益和短期目标，提出的一些政策和制度设计有明显的地方性特色，如在东兴-芒街跨合区如何在“前店后厂”实现核心区内的优惠政策，如果没有中央政府参与很难达到预期设想。中央层面对跨境经济合作区是否划归经济开发区目前没有做出明确界定。中央政府则视中越跨境经济合作区为一个整体，需综合考量中越关系和全局情况，中越跨境经济合作区范围涉及两省四市，从长远利益出发，对各个跨境经济合作区分配资源、支持力度和优先权，更注重合作的质量，期望能够以点带面实现区域一体化，加深两国关系。

（四）跨境经济合作项目没有关注民生和文化领域，社会参与较少

现阶段跨境合作项目以基础设施建设为主，没有涉及扶贫、教育、医疗等民生方面的项目，规划中的项目也是围绕经济建设，没有覆盖民生领域，也不关注越南一侧的社会反应。跨境合作的制度安排能够取得成功，需要政府和社会共同发挥作用，不仅依靠两国政府间建立联系，还需要社会力量的支持。政府间协商陷入僵局时，社会力量的介入往往能起到意想不到的效果。社会组织参与能够形成利益聚集，并对政府政策效果及时反馈，避免出现“用脚投票”的情况。对于跨境经济合作区建设，学术界关注不高，边境地区人才流动频繁，长期持续对这方面研究的学者也较少。两国研究机构、专家学者的沟通能够形成“共同认知”，从而引导舆论，鼓动社会参与。

二、中越跨境经济合作区制度环境建设研究

从国际上成熟的跨境合作区管理经验看，能够建立完善的联合管理机制需要有两方面条件，一是具有一定权威的国际组织推动，二是国家间高度互信，政治制度相近。在欧洲，第二次世界大战后，德国在反思历史和获得邻国谅解基础上，与法国、瑞士探讨边境地区联合开发合作。在国际组织层面，有欧盟框架下的欧洲边境地区合作协会和欧盟区域基金指导该地区经济合作。在政府层面，三国政府除了组建三国大会，还委派主要官员成立上莱茵合作委员会。在民间，以协会的形式吸纳该地区的市场主体、社区代表参与合作。非政府团体组成项目参与方。德国与波兰、捷克的跨境合作区建设则没那么顺利，互信不足是主要原因。在北美，美国和加拿大早在1817年就签署了《拉什—巴格特协定》，两国在边境不设防，有效防范了两国可能出现的民族主义情绪和边境争议。二战后，为促进五大湖区域的合作发展，两国在政治上建立了一系列联合管理机构，如五大湖国际管理委员会，五大湖渔业委员会，五大湖州长委员会等。

中国与邻国建立的双边合作机制中较为成熟的方案是中巴经济走廊的联合合作委员会机制。2013年，时任巴基斯坦总理谢里夫访华期间，中巴双方签署了《中巴经济走廊合作备忘录》，同意成立中巴经济走廊远景规划联合合作委员会研究制定经济走廊规划并确定双方牵头部门。中巴经济走廊远景规划联合合作委员会是中巴经济走廊建设的最高决策机构，中方牵头部门为中国国家发改委，巴方牵头部门为巴基斯坦规划发展和改革部。联委会在中巴兩部门分别设立秘书处，负责正式会议本国各部门、单位的组织工作。联委会中方主席为国家发展改革委副主任，巴方主席为巴基斯坦规划发展和改革部长。联合委员会根据不同时期的情况和需求设置联合工作组，常设联合工作组有：规划联合工作组、能源联合工作组、交通基础设施联合工作组、瓜达尔港联合工作组以及经济特区联合工作组。此外，联委会正式会议前巴方会组织召开各省代表、专家咨询会议;正式会议前一日，双方举行高官会议，敲定会议议题。邀请参会的代表不仅限于来自中央政府部门，大型国有企业、政策性银行和地方政府代表均多次受邀参加。

（二）将中越跨境经济合作区建设提升至新时期国家对外开放战略地位，纳入“一带一路”国际合作机制轨道

跨境经济合作区是地方政府自发的未经授权实施的制度创新安排，一度在宣传上占据对“跨境经济合作区”的话语解释权。领导人正式的场合表态是对“跨境经济合作区”的一种非正式保护形式，中央政府实则处在被动接受的地位。中央应重新掌握中越跨境经济合作区建设的主动权，统筹规划，合理布局，将中越跨境经济合作区提升至新时期改革开放战略地位。

先有地方政府提出中越跨境经济合作区的设想，后有中央政府提出“一带一路”倡议，中越跨境经济合作区是打通“一带一路”南向通道的“试金石”，是真正实现道路联通、贸易畅通、资金融通、政策沟通、民心相通的开放合作平台。中越跨境经济合作区可以和中缅、中老跨境经济合作区一道产生辐射效应，对中南半岛产生重大影响。

中央政府要在国内明确管理部门，建立有效的垂直管理体系和跨部门协调机制，确定跨境经济合作区的范围、合作方式、重点领域和原则;解决国内地方政府间的内部分歧，抑制恶性竞争，促进沿边地区对内对外区域经济一体化水平。同时中央政府要与邻国就跨境合作建立常態化协商机制，推进跨境合作协商机制实体化制度化，签订双边投资协定、司法协助协定确保国家间发展战略的有效对接，通过跨境经济合作实现互利共赢。

沿边地方政府在加强与中央政府沟通的同时，要重视与其他沿边地方政府都协调。中越跨境经济合作区要利用粤港澳大湾区的辐射力，增强沿边地区与沿海经济中心的有机联动，形成产业分工的良好布局。中越跨境经济合作区所在地地方政府要与对象国地方政府建立制度化协商机制，形成边境地区孪生城市同步发展良好格局。通过边境地区城市化实现跨境区域发展一体化，将跨境经济合作区打造成新时期改革开放试验区。

（三）推进跨境经济合作区由开发区/产业园模式向区域协同发展模式转变

中越跨境经济合作区总的发展目标是向中越边境地区区域协同发展模式转变，使边疆少数民族聚居区贫困地区成为新的经济增长点。要实现这个目标可以分三步走：

（1）首先在有条件的口岸建立跨境经济合作区（产业园）。在跨境经济合作区内，两国人民可以自由往来双方园区，不仅可以购物、观光，还可以在园区企业择业务工，但不能走去对方海关国门。园区内实行税费优惠，给予保税区待遇，实行24小时通关便利。由于各跨境经济合作区、各口岸所处的发展阶段和条件有差异，中越两国中央政府达成的协议应当包含可供地方政府选择的优惠政策、制度框架组合，由地方政府依据自身条件选择适宜的政策建设跨境经济合作区。

（2）建立边境城市跨国整合发展模式

在建立建立跨境经济合作区（产业园）基础上，将两国对应边境城市向一体化发展模式转变。目前，东兴市提出了将跨境合作区与东兴市“区市统筹”和“区市一体化发展”的发展思路。东兴与芒街两市还可以在公共服务和公共物品供给上进一步整合;对于人员流动的限制进一步放松，两国人民可在两市自由流动，车辆在两市范围内自由进出;跨境务工人员身份条件的限制进一步放宽，允许其定居置业。中越边境城市的跨国整合发展将进一步促进两国人民的交流和文化的融合，从而提高双方的文化认同和政治互信。

（3）最终形成中越跨境合作区域协调发展格局

由具备相对优越条件的东兴-芒街作为龙头推进跨境经济合作区建设，在边境沿海发展较快地区首先形成有辐射力的“双子城”，作为样板通过扩散效应带动周边和中越边境沿线地区的发展;整合中越边境各口岸县市省发展，避免各自为政、恶性竞争，逐步形成跨境经济合作组织或区域共同市场。

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[4] 徐晓东，杨永平.“新柔廖成长三角”新思考[J].东南亚纵横，2017（05）：15-23.

作者简介：黄小峻（1986—），男，汉族，广西南宁，硕士研究生，暨南大学国际关系学院，研究方向：中外政治制度。