集体建设用地建设租赁住房收益分配机理探析

李传贵

摘 要： 利用集体建设用地建设租赁住房不仅能够盘活集体资源、有效保障农民分享土地增值的收益、增加其土地财产性收入、激发社会资本参与租赁住房市场建设，而且还能够提高集体租赁住房供给效率，从而产生普惠性的社会效益。但涉及到每个阶段的利益如何分配這一问题，因为没有实际经验可供参考与借鉴，如何兼顾效率与公平，均衡分配参与各方的利益，仍是一个亟待解决的难题。

关键词： 集体建设用地;租赁住房;收益分配

【中图分类号】V132 【文献标识码】A 【文章编号】1674-3733（2020）09-0272-02

1 引言

集体建设用地建设租赁住房收益涉及的主体间利益十分复杂，牵一发而动全身，必须审慎稳妥推进。2017年8月，国家两部委联合印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、杭州、南京、合肥等13个全国主要城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点;2019年初，又印发了《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，确定了第二批5个城市试点。但18个试点地区在具体实施过程中，依然存在内部主体收益分配不明确、规范不统一、程序不合理、监督不健全、司法救济体系不完善等问题，这是集体租赁住房后期运营阶段的巨大阻碍，也影响着试点地区项目的整体推进与实施。

2 相关概念与理论基础

2.1 集体租赁住房

集体建设用地建设的租赁住房是一种农村集体经济组织独立持有或农村集体经济组织通过以入股、联营等方式与其他类型经济组织合作共同组成的的联合体持有的租赁物业，后期可通过出租获取收益。前期投资和后期运营都应充分尊重农民集体经济组织意愿。

2.2 收益分配方式

收益分配方式是指以产权为主导，在充分考虑激励、贡献等因素的前提下采取的一种或多种对集体建设用地建设租赁住房所产生的收益在主体及各利益相关者间进行共享的具体形式。

2.3 土地产权理论

由于存在集体所有权的垄断和土地使用者对土地使用权的占有，集体建设用地实际上一直是处于两权分离状态。我国集体产权制度改革的宏观方向可基于马克思土地产权理论，我国现实中产权交易成本、资源配置方式及土地收益分配的微观问题则可基于西方现代产权经济学派的土地产权理论。因此，通过借鉴和吸收各个学派土地产权理论，对于我国土地产权制度、土地收益分配制度的改革和完善都具有积极意义。

2.4 博弈理论

集体建设用地建设租赁住房的过程中涉及到属地政府、农村集体、集体成员以及用地企业各方主体，集体建设用地建设的租赁住房后期产生的收益如何分配这一问题，将会是上述各个利益主体之间博弈的必然结果，而且各利益主体之间的博弈均衡还决定了集体建设用地建设租赁住房试点工作未来的发展方向和趋势。因此，运用博弈论进行研究将有助于剖析集体建设用地建设租赁住房收益分配存在的关键问题。

3 参与收益分配的各方主体

从拿地到项目最终进入运营的全生命周期中，参与利益分配的主体主要有属地政府（假设只有地方政府参与集体建设用地建设租赁住房，不涉及中央等上级政府）、集体经济组织和联营企业。其中，若集体经济组织不能独立开展项目后期建设运营的话，还需联合其他企业组成联合体一同开展，则项目的营业收益就不单单是集体经济组织，同时还要包括合作的企业。

4 集体租赁住房收益分配

4.1 土地增值收益的分配

目前学者对土地增值分配已经从“完全归私”、“完全归公”逐渐统一到“公私兼顾”的一致认知，目前主要涵盖了土地的人工增值与自然增值两部分，具体内容如下表所示。如何进行土地增值利益公私分配的理论虽各有不同，但也基本形成按照贡献分配的基本共识[1]。

4.1.1 政府与农村集体经济组织或联合体

按照集体建设用地入市价格形成的贡献要素不仅包含入市地块的直接成本价值，还包括区域整体开发投资成本价值，农村集体作为所有权人应按照失去入市地块的机会成本分享增值收益，政府作为设施提供者（ 如果集体进行了设施投入也应该参与分享。为简化分析过程，假设政府为设施建设的唯一提供者） 应按照各类设施用地成本及其建设成本之和分享增值利益。区域土地增值则等于区域可出让地块的出让总价值与区域全部土地取得成本、各类设施用地成本及建设成本的差额。由此，可实现土地增值的定量分配，破解政府分享区域整体开发投资的溢出效应无法量化的问题。以谁贡献谁受益作为增值收益分配基础，则集体所获收益包括集体入市成本和按成本分配的增值收益，政府所获收益包括投入开发成本和按成本分配的增值收益。

4.1.2 集体经济组织与集体成员

集体建设用地前期流转的属于集体成员所有，集体经济组织享有充分支配管理的自主权，但应当存在一项禁止性规定，即禁止采取一次性发放的方式，应立足于持续性分配原则，合理分配内部收益，为集体建设用地的内部分配提供制度支撑[2]。目前集体经济组织与集体成员收益分配存在两个主要问题，一是在村集体经济组织和农户的二者博弈过程之中，集体经济组织处于优势;二是集体成员资格权如何确定。学术界关于如何认定集体成员资格权的观点也始终不统一，但进行流转收益分配必不可少的前提是正确界定集体经济组织的成员资格[3]。

4.2 土地租赁收益的分配

4.2.1 农村集体经济组织与企业

对于入股、联营方式与其他类型经济组织合作共同成立的联合体而言，其后期租赁收益还要按照前期协商确定的股份来分配[4]。对于没有独立进行建设运营的农村集体经济组织，以集体建设用地最终估价结果作价入股，最终确定后期收益分红;对于有一定的建设运营能力的集体经济组织，则按照前期的土地作价入股与后期建设运营的资金投入与其他类型的经济体合理确定股权比例，最后按股分红;若整个租赁住房项目单独由集体经济组织独立开发建设运营，项目后期租赁收益则由集体经济组织独享。

4.2.2 集体经济组织与集体经济组织

若集体租赁住房项目涉及到多个集体经济组织共同参与，则还需合理确定每个集体经济组织的分配比例，综合考虑地块的土地价值与后期的建设开发投入资金比例确定后期收益比例。

5 研究结论与政策建议

5.1 研究结论

通过梳理分析集体建设用地建设租赁住房的理论基础、收益分配各方主体，发现每种项目土地增值的形成机理不同，所以土地增值收益分配机制需要实行差别化制定。首先，按照贡献原则，土地的自然增值主要归社会全民所有，应该“返还社会”，由中央政府代表社会全民分享，通过税收形式实现。按照土地产权理论，地方政府获得外部辐射性的土地增值，其他主体获得土地的人工增值，分别通过土地出让金和租赁收益形式实现。其次，现实中土地增值收益分配一定程度上忽略了部分主体的贡献作用，存在应该“返还社会”的土地增值实际上被少数人垄断的问题。因此，集体租赁住房土地增值收益分配要想得以顺利实现，还需构建土地增值收益分配的多方博弈平台，引入合理的谈判机制，通过协商谈判和讨价还价达成各方相对满意的土地增值收益分配方案。

5.2 政策建议

地方政府通过转变土地使用性质来获取土地出让金的融资方式为其城镇化带来了巨大的资金，但也进一步加大了地方政府的“土地财政”依赖，造成债务扩大、城市住房需求失衡、农民失地又失业等经济问题和社会局面。要想从根本上解决这些难题，必须解决好地方财政与土地“招拍挂”密切相生问题，深化土地制度改革。

集体建设用地建设住房租赁的改革举措为土地制度改革打下了坚实的基础。集体租赁住房试点区的实际探索表明：要有效应对集体建设用地进入租赁住房市场面临着诸多困难和挑战，就必须落实好集体建设用地进入租赁住房市场政策，均衡其中的多方主体的利益分配，可从以下三方面着手：一是构建集租房利益收益的多方博弈平台;二是一城一策地完善集体建设用地进入租赁住房市场机制;三是加强后期的监督管理，为参与的各方利益保驾护航。

参考文献

[1] 余慕溪，王林秀，袁亮，常江，罗萍嘉.资源型城市矿区土地增值收益分配影响因素研究.中国软科学.2019（04）：152-159.

[2] 王高远.集体经营性建设用地入市的区域差异研究.浙江大學.2019.

[3] 聂英，聂鑫宇.农村土地流转增值收益分配的博弈分析.农业技术经济.2018（03）：122-132.

[4] 谭荣.集体建设用地市场化进程：现实选择与理论思考.中国土地科学.2018.32（08）：1-8.