国有企业授权与行权管理体系改革问题研究

任晓敏

【摘要】在“管资本”为主的国有资本经营体制改革方向下，授权与行权管理体系改革对国有企业的改革发展具有重要作用，本文阐述了实施国有企业授权与行权管理体系改革的意义、作用及现状问题，通过公司治理体系建设、发挥股权董事作用、分级分类授权、转变管理惯性、严格行权监控几个方面着重探讨了国企实施授权与行权管理体系的改革路径，旨在为相关管理人员提供理论性的参考意见，推动国有企业适应市场规律，提升市场竞争能力。

【关键词】国有企业  授权与行权  管理体系改革

在“管人管事管资产”的传统国资监管体制下，国企虽然形式上已经完成公司制改革，但长期存在国有大股东的“缺位”、“越位”和“错位”问题。在“管资本”为主的国有资本授权经营体制改革方向下，用好治理工具，才能真正形成有中国特色的现代国有企业制度。当前“管资本”模式下的放权授权，如何“授的下、接得住、行得稳”，国有企业从制度体系、机制安排、队伍建设、文化塑造等各方面都面临全方位的转型与挑战。因此，如何做好新形势下国有企业授权与行权管理体系改革问题是值得探讨的重要话题。

一、实施国有企业授权与行权管理体系改革是做好国有资本出资人的关键修炼

从管企业向管资本的转变，是全方位、深层次和根本性的变化。国有资本规范化管理首先必须是基于法理、基于治理体系、基于现代企业制度、基于各个资本市场的监管。在中央、国务院、国资委的一系列改革文件中也多次强调：加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，建立健全国有资本运作机制和基础管理制度，强化公司章程管理，规范董事会运作，注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。

国有企业要从做上级到做出资人，由下指令、给任务、配资源、管全生命周期到作为出资人，用国有资本的配置、流动去促进企业各项改革事业的完成，最大的能力是作为股东从上至下的制度安排、治理体系推进、治理能力打造、治理短板消除、出资利益获取（包括社会、经济、生态、文化、政治效益等）。可以说，治理体系设计、治理行权与运行、治理能力（影响力、领导力、创新力、竞争力、抗风险能力）是做好出资人的三项关键修炼。

二、国有企业在完善企业公司治理及行权能力建设方面的主要问题

衡量企业行权能力最直观的指标就是治理结构规范、透明，生产经营有亮点、有突破，企业出事少、问题少等。目前大多数国有企业对公司治理的认识和积极实践还远未到位，尤其是在基层企业的公司治理体系、行权能力建设、规范运行、自我约束方面仍有较大差距，表现为：

（1）以往的权责体系中把权力过多集中到总部。在原来的权责体系中，国有企业为了管人管事管资产，尽好监管责任，兜住风险底，将企业的经营业务过多集中到总部层面决策。基层企业的市场化主体地位不突出，对总部的依赖意识较强，缺少危机意识，习惯于将问题上交，不能主动应对市场风险。

（2）国企所属控股及参股企业董事会建设尚未规范。公司治理能力是国企行权能力的基础。规范董事会建设的一个重要指标，是外部董事多于内部董事，从制度设计上起到制衡作用，防止内部人控制问题。目前大多数国企所属二级以下的基层企业的公司治理体系推进较为缓慢，外部董事占多数的规范董事会占比偏低。

（3）派驻董事履职作用发挥不够。企业派驻董事多数为兼职董事，本职工作繁忙难以尽到勤勉义务，所属企业董事会（或股东会）决策事项需提前上报总部，经总部相关业务部门出具正式意见后再由派驻董事进行表决投票。各级子企业的决策过多的集中于总部既不利于发挥派驻董事作用，又影响企业经营效率，而且总部人手少，远离市场一线，不可能代替经营单位进行科学决策。

（4）基层企业行权能力不足。目前基层企业“一把手说了算”的思维和现象在重大决策中仍然存在，事后监督多，事前监督和外部监督少，企业决策项目失误、财务数据虚报等问题时有出现。尤其在合资企业、混合所有制企业的管理过程中，在控股时不能正确处理与其他股东的关系，导致决策意见无法一致;参股时不会运用治理机制捍卫自身利益。

三、国有企业授权行权体系建设的具体路径

（一）积极推进公司治理体系全覆盖

根据集团战略定位和子企业发展情况，优化集团管控模式，从集权式的运营管控模式转变为授权式的战略管控和财务管控模式，以“治理”承载“管控”，强化公司章程管理，规范董事会运作，注重通过国有企业法人治理结构依法履行出资人职责。在现代公司治理体系中，董事会作为企业决策机构，承接了大量出资人下放的权力，因此加强企业董事会建设是完善公司治理能力的关键。要理顺母子公司治理关系，改进成员公司治理，统筹推进所属企业董事会建设，量身打造能够承接国有企业总部向下授权的规范合格董事会，使公司总部的权力边界止于下一级企业的董事会。股权管理部门针对集团公司治理和运营机制问题和短板，牵头制定工作目标和推进计划，分期分批对所属公司制企业进行规范的董事会组织和制度体系建设，形成科学高效、有效制衡的法人治理结构，并同步全面落实中央关于加强党的领导融入公司治理的要求。

（二）外规内化，充分发挥股权董事作用

克服行政化思维，切实改变重审批、轻监管、弱服务的股东行权方式。通过内部选拔和公开招聘的方式，建设一支专业、多元化的专职董事队伍，完善设立外部董事或派出董事的制度流程，不讓董事会成“花架子”，推动子公司董事会成为决策和责任主体，严格依据法律法规规定的权限和程序行权履职，引入外部意见，鼓励在内部各层级的重大决策中讲真话、讲实话、讲准话，严控投资风险，集团层面倡导“尊重、包容、和谐、务实”的公司治理文化在基层企业落地，让企业变为从“人治”走向“法治”的依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，最终实现“谁经营、谁决策、谁负责”。

（三）因地制宜，分级分类、动态调整授权体系