国家森林步道规划中的利益相关者分析——以武夷山国家森林步道总体规划为例

陈科灶，崔永红，陈信旺，朱哲康，方晓敏

(福建省林业调查规划院，福建 福州 350003)

国际上对国家步道(National trail)的共识是指跨越国家典型自然特征地，如高山、峡谷、河流、森林、沼泽、沙漠或草原，以及各类遗产地的长跨度、高等级的步道，并由国家或国家部门负责管理的步行廊道系统[1]。国家森林步道(National forest trails)是指穿越著名山脉和典型森林，邻近具有国家代表性的自然风景、历史文化区域，是长跨度、高品质的带状徒步休闲空间[2]。国家森林步道规划主要通过对区域重要及特色自然景观资源和历史文化资源进行调查与选择，形成串联国家公园、森林公园、自然保护区、湿地公园、风景名胜区、地质公园等各类自然保护地、遗产地和古村、古镇文化遗产地等优质资源的最优线路。在此基础上，开展国家森林步道道路、景观、保障、服务、宣教、外围等六大系统规划。目前，国家森林步道在我国还处于规划编制和试点探索阶段。因此，关于国家森林步道的理论研究较少。少数学者基于游客对国家森林步道的需求进行了研究，如万云[3]从国家森林步道距离与交通成本、步道难度、步道生态的认知、游客的安全感和步道的变化以及步道环境、资源、设施、服务管理等方面对游客的期望进行研究。至今，国内对国家森林步道特别是步道规划的利益相关者研究分析还处空白状态。在国家森林步道规划编制中如何充分考虑利益相关者的诉求，并让他们积极参与规划设计、建设运营，直接关系到国家森林步道功能目标能否顺利实现。基于此，本文以武夷山国家森林步道总体规划为例，对国家森林步道利益相关者进行界定和分析。借鉴王钊等[4]对生态旅游利益相关者的定义，本文将国家森林步道利益相关者界定为“能够影响国家森林步道建设管理或被国家森林步道建设运营影响的，其利益如果不被充分满足就会阻碍国家森林步道建设运营的那一部分群体”。借鉴陈贵松[5]、关海玲[6]等学者关于森林生态旅游利益相关者的界定，本文选取了对国家森林步道有着直接利益关系的政府部门、沿途社区居民、步道使用者、相关从业者和社会团体等五个类型作为主要利益相关者(图1)。借鉴叶敬忠[7]关于利益相关群体参与林业规划过程的分析，以武夷山国家森林步道总体规划为例，对国家森林步道规划中的利益相关者进行分析。

图1 国家森林步道利益相关者

1 利益相关者理论及其在旅游规划中的运用

利益相关者理论(Stakeholder Theory)于20世纪60年代在西方国家逐步发展起来，它最初主要用于研究公司治理模式。1963年，美国斯坦福研究所的学者最早提出利益相关者(stakeholder)概念。关于利益相关者的定义很多。Freeman(1984)[8]将利益相关者定义为“任何能够影响一个组织目标的实现，或受这种实现影响的所有群体和个体”，得到学术界较普遍认同。20世纪90年代初，这一理论开始扩展到政府、社区、城市、社会团体以及相关的经济和社会环境等领域的管理研究。20世纪90年代中后期，该理论引起旅游学者深入的研究和思考。1999年世界旅游组织制定的《全球旅游伦理规范》是首次正式提出利益相关者这一名词的旅游业官方文件。旅游业作为一个综合性的行业，涉及的利益相关者众多。Sautter和Leisen[9]在弗里曼的利益主体谱系图的基础上，绘制了一幅旅游业利益主体图，主要包括政府、本地商户、游客、员工、当地居民、竞争者、国家商务链等。

2 武夷山国家森林步道总体规划基本情况

国家森林步道与传统森林公园、风景区等森林生态旅游产品相比区别较大，具有线性、里程长、跨度大、建设主体多、开放性、公益性等特点，它是我国未来“国家步道”的基础线路和重要组成部分。为更好地响应人民群众对休闲旅游日趋多样化的需求，特别是长距离徒步穿越自然区域的需求，借鉴发达国家的国家步道建设经验做法，经初步选线论证，国家林业和草原局于2017年11月13日公布第一批5条国家森林步道名单。作为国家发布的首批5条国家森林步道之一，武夷山国家森林步道主要依托武夷山脉建设，它南起福建省西南部龙岩市武平县，横跨福建、江西、浙江3省，止于浙江省西南部丽水市遂昌县。初步选线全长1 160 km，其中福建境内930 km，占全线的80%以上。2018年11月，受福建省林业局委托，福建省林业调查规划院着手编制《武夷山国家森林步道(福建)总体规划》(2020～2030年)，选线过程中，为更好地展示福建省优质的森林资源景观，编制单位在主线的基础上增加了3条支线，使步道规划长度在福建省境内增加至1 616.64 km。

3 武夷山国家森林步道规划中的利益相关者界定及分析

3.1 政府部门

3.1.1 国家有关部门

主要负责国家森林步道的初步选线、命名发布、标准规范制定、专用标志发布等。国家步道是国家形象的象征，必须由国家权威部门命名发布。国家森林步道是国家步道的重要组成部分，是以大山系、大林区为基础的步行廊道系统。2017年9月1日，国家林业和草原局(原国家林业局)发布实施了《国家森林步道建设规范》(LY/T 2790-2017)；2017年11月13日、2018年11月26日、2019年8月14日公布了3批共12条国家森林步道，分别为秦岭、太行山、大兴安岭、罗霄山、武夷山、天目山、南岭、苗岭、横断山、小兴安岭、大别山、武陵山等国家森林步道，全长超过22 000 km；2018年8月24日正式启用“国家森林步道专用标志”(图2)。作为国家发布的第一批5条国家森林步道之一，武夷山国家森林步道总体规划以国家发布的初步选线走向为基础，根据《国家森林步道建设规范》编制形成武夷山国家森林步道规划技术方案。在规划过程中，邀请了国家林草局相关负责人，以及参与武夷山国家森林步道初步选线的北京诺兰特生态设计研究院主要负责人，召开武夷山国家森林步道总体规划高峰研讨会。

图2 国家森林步道专用标志

3.1.2 省级有关部门

主要负责全省性规划编制、建设、运营管理的组织协调、省级资金的筹集安排、标识标牌的统一等。在武夷山国家森林步道总体规划编制过程中，福建省林业局作为省级林业主管部门，主要负责总体规划编制的组织、培训、监督、管理等工作。分管局领导多次带队深入实地开展调研，组织召开武夷山国家森林步道总体规划高峰研讨会、技术指导会、项目推进会等；将武夷山国家森林步道作为“百园千道”建设的重要内容，纳入全省林业中心工作加以推动，争取省财政专项资金，支持武平、明溪、浦城等地开展试点工作。

3.1.3 市县区人民政府及有关部门

式中，L为训练样本数，参数p的设置同样需要从数据中估计所得，具体方法为：对实测数据直方图进行拟合估计α的值，选择合适的p使得p

主要负责本区域内国家森林步道实地选线、资源调查、节点设置等。市县区人民政府是武夷山国家森林步道的主要投入和建设实施者，他们的参与对规划可行性影响重大。为更好地让各地政府和有关部门积极参与其中，规划编制单位开创性地将全省总体规划与步道途径的南平、三明、龙岩三个设区市分段规划同步推进、同步编制、同步评审。为此，各地政府及林草、文旅、体育、交通等有关部门对武夷山国家森林步道规划高度重视，很多相关县(市、区)政府领导和部门负责人主动与规划人员共同深入一线开展调查，商讨确定线路具体走向，主动配合做好景观(点)等资源调查，合理规划设置出入口、露营地、庇护所、观景台等关键节点。特别是在地方的多次要求下，经反复沟通、研究、论证，最终在主线的基础上，增加了长汀、明溪、建阳3条支线。

3.2 沿途社区居民

3.2.1 土地和林权所有者

国家森林步道规划过程中，应充分考虑和兼顾林权所有者的合法权益。特别是武夷山国家森林步道途经的都是南方重点集体林区，林权大部分归属集体和林农个人所有，主体较多，情况复杂。在规划编制过程中，规划编制人员注重步道各项基础设施建设对林权所有者利益的影响，在露营地、庇护所、观景台以及两侧森林景观改造提升等方面，广泛征求林权所有者意见，尽最大可能考虑其利益诉求。

3.2.2 其他居民

步道途经地的社区居民，是步道建设成果共享者，对国家森林步道建设带动当地旅游发展及乡村振兴寄予期望。森林步道途径的城镇、村居可为徒步旅游者提供补给、宿营、向导等便利。一方面，森林步道建设将给他们带来新的机遇。另一方面，由于游客素质不一，加上语言文化方面存在差异，也可能对当地居民的生产生活及地方文化造成不良影响或冲击。在规划调查、实地选线过程中，特别是对拟利用的现有古道、驿道、乡村小道、林区道路等调查过程中，通过做足细致工作，晓以利弊，得到当地社区居民的充分理解与大力支持，不仅大大减少了新建线路里程，而且有效节省了调查时间。

3.2.3 生产经营者

步道建设将对沿途的农林生产带来一定的影响。这种影响既有正面的，比如可直接为沿途生产经营者通行带来便利。也可能有负面的，譬如昔日寂静的山村将不再宁静，而一些年长者希望隐居山林，不愿被外界打扰等。调查中，规划人员通过访问、座谈等形式，充分听取了生产经营者的心声，并合理定夺。

3.3 步道使用者

步道使用者主要包括长距离徒步旅行者、普通游客和周边居民健康休闲者等。作为国家森林步道规划建成后的具体使用者，他们的利益诉求对规划建设的定位具有举足轻重的影响。武夷山国家森林步道在规划过程中，根据穿越区域类型的不同和主要使用者的利益诉求，将步道分为荒野步道、近自然步道、城镇步道三种类型，并在步道宽度、难度、基础设施配置等方面进行细化和明确。

长距离徒步旅行者开展远足主要是为了探险、挑战自我，要求国家森林步道尽可能保持荒野性、原真性，通行难度较大，对交通、住宿等方面的要求较低。本规划将建设荒野步道835.48 km，占规划总长度1 616.64 km的51.68%，可充分满足远足者需要，这也是建设国家森林步道最主要的目的。

普通游客主要是为了游憩，通过亲近自然以放松身心，接受自然教育，对森林步道通行难度要求适中，对交通、住宿等方面要求较高。本规划将建设近自然步道692.91 km，占规划总长度的42.86%，可满足这部分人群游憩要求。

周边居民以休闲健身为主，对森林步道要求通行难度低，无住宿要求，但需便于往返。本规划将建设城镇步道88.25 km，占规划总长度的5.46%。虽然比例不高，但均位于城镇周边，可基本满足需求。

3.4 相关从业者

3.4.1 步道建设维护者

步道建设和运营维护者对规划能否落地影响重大。特别是建设初期，由于还没有建立起国家森林步道管理体系，对现有资源、人才的整合优化配置显得尤为重要。为此，在武夷山国家森林步道总体规划编制过程中，应积极吸纳林业站、护林员等林业一线工作者参与。

3.4.2 途经各类自然保护地管理机构和旅游目的地经营管理者

对各类自然保护地管理机构而言，通过国家森林步道串联起来的各类自然保护地和旅游目的地，更多的是考虑人流的控制，以减少人员活动对自然生态系统的影响。对旅游目的地的经营管理者来讲，他们希望步道建成后，所带来的人流越多越好。武夷山国家森林步道沿线串联起国家公园、世界遗产地、自然保护区、地质公园、森林公园、湿地公园、文化遗迹等160多处。包括武夷山国家公园、8个国家级自然保护区、3个省级自然保护区、8个国家森林公园、3个省级森林公园、5个国家地质公园、3个国家级湿地公园、11处国家级风景名胜区、2处省级风景名胜区、1处国家级水利风景区、1处省级水利风景区等。此外，总体规划严格按照《国家森林步道建设规范》要求，已避开自然保护区核心区等重要生态区域，确保步道建设不对敏感区域造成影响。

3.4.3 集散地旅游、餐饮、住宿等经营管理者

国家森林步道集散地旅游、餐饮、住宿等服务对徒步旅游者的体验感受影响较大，步道的人流预期将对集散地旅游、餐饮、住宿经营收益产生巨大影响。武夷山国家森林步道规划在补给点设置上，充分考虑利用现有的森林人家、农家乐、古村古镇、景区景点等资源，在降低建设强度的前提下，注重让利于民，加快乡村振兴。

3.5 社会团体

3.5.1 志愿者服务组织

国家森林步道的应急救援、自然宣讲等活动的开展主要依靠社会公益组织。武夷山国家森林步道投入使用后，户外救援主要依托国内救援技术较为成熟的蓝天救援队等公益组织。

3.5.2 社会团体

登山协会、驴友俱乐部等社会团体具有较为丰富的户外徒步经验，对国内外步道建设了解较全面。武夷山国家森林步道总体规划过程中，积极邀请当地登山协会、驴友俱乐部等社会团体人员参与其中。譬如，在南平市光泽县规划过程中，特邀当地户外俱乐部全程考察了远近闻名的华东k2线。在三明市明溪县、泰宁县规划过程中，邀请当地观鸟及摄影爱好者共同参与选线。

3.5.3 其他服务单位

武夷山国家森林步道总体规划编制过程中，多次与新闻媒体、科研院所、交通运输、医疗卫生、移动通讯等单位密切联系，充分听取其合理意见与建议。比如积极与中国铁塔集团对接沿线现有通讯基站资源，邀请新闻媒体对试点情况进行宣传报道等。

4 结语

福建省属南方重点集体林区，早在2002年就开始了林权制度改革，将林权落实到林农手中。武夷山国家森林步道建设所涉及的利益相关者群体多，成份复杂，彼此间存在着错综复杂的关系。深入分析利益相关者的关系，了解其诉求，可起到事半功倍的作用。

在国家森林步道总体规划编制阶段，邀请各利益相关者直接参与其间，是一种有益的尝试。规划是否具有可操作性，前提是必须得到利益各方的普遍认可。武夷山国家森林步道总体规划编制过程中，充分注重调动利益者的积极性，使他们有话语权、建议权、选择权，这种做法可减少矛盾与冲突，确保规划落地。

文章提到的五类人群，是森林步道最基本的利益相关者。国家森林步道是肩负着生态教育、遗产保护、文化传承、休闲服务、经济增长等诸多使命的自然与文化综合体[12]。由于使用功能不同，利益相关者也可能不同。比如，针对步道的生态教育功能而言，利益相关者还可以延伸到高等院校师生、中小学生、周边林农等。针对遗产保护功能而言，可延伸到考古学者、遗产研究团队、社区居民等。针对文化传承功能而言，又可延伸到文人墨客、历史地理学者等。可见，在不同时期，因森林步道使用功能的侧重面不同，利益相关者也可能发生变化，这是进行利益相关者分析时必须重点把握的问题之一。