基于奥斯特罗姆多中心治理理论的高校众创空间治理之道*

肖淑梅

（扬州市职业大学，江苏 扬州 225009）

2010年前后，“创客”（maker） 的概念以及创客模式传入到我国，我国政府高度重视并积极推动创新创业。之后相继出台的20 多部相关政策文件，对于加快构建众创空间、鼓励科技人员和大学生创业、支持创新创业公共服务提供了有力的政策和环境支持。如今，“两创”已上升为国家战略。推进大众创业、万众创新，已成为中国经济持续发展的动力之源、富民之道、强国之策。

面对两创的时代浪潮，随着创业环境的不断优化，高校众创空间成功典型不断涌现。如清华大学的全国高校创新创业教育联盟、创+、“校长杯”创新挑战赛、创客马拉松；复旦大学的创新创业学院、创新实训湾、创新俱乐部等各种平台；哈尔滨工业大学的Dobi 机器人、Aelos 机器人产品等。很多地方政府也从资本注入、筑巢引凤、全链条服务等方面，培养创新拔尖人才，建立科技综合体，为大学生和教师的创新创业打开门户。随着众创空间在全国高校的推广，组织治理方面的一些问题逐渐凸显，如地方政府扶持政策的变动、科技综合体管理方租金物业费的收取困难、高校科技管理方的管理权限与边界界定、入驻企业二房东现象、入驻法人代表骗取政策优惠转移资产现象、中介与金融服务机构挂空壳现象等，这些问题在以往的单方治理中是极少发生的。因此，及时有效厘清高校众创空间的管理机制，解析其复杂的治理范式，平衡统一各方利益，是高校“双创”能持续健康发展的必要措施。

高校科技众创空间是以一个地方政府为政策资金主体，以高校为治理主体，以入驻企业为服务核心，以地方科技综合体为设施辅助及政府代理主体，以中介服务和金融创投机构为推广主体，以知识、信息、设计、制造、互联网技术为资源构成的复杂网络体系，是一个多中心的治理复杂系统。如何促进不同主体之间的协同创新关系，提高众创空间的产出效率，是高校科研管理者必须思考的问题。本文结合当前高校双创管理的研究趋势，运用奥斯特罗姆多中心治理理论，构建高校众创空间的治理模式，并针对性地提出高校众创空间治理的建设原则及措施。

1 奥斯特罗姆多中心治理理论分析

奥斯特罗姆多中心治理是针对包含多个主体的竞争合作关联体系的新型公共管理模式。其核心包含多元化的主体、多元化的资源供给、多元化的治理政策和多元化的利益诉求等[1-3]。多中心治理模式下，高校众创空间的治理主体由5 层构成：地方政府、高校、科技综合体管理方、入驻企业、中介服务和金融创投机构。这5 层主体之间是资源共享、协同创新的关系，其治理结构见图1。

图1 高校众创空间治理结构图

5 个主体构成一个多层次治理关系。根据奥斯特罗姆多中心治理理论可知，每个主体相互独立相互联系，而非原先的政府或高校或企业单一垄断的管理事务模式。各个主体之间沟通与交流是社会化方式，打破了原先的单一层级式传递方法，使各方的利益诉求更加便捷高效。主体之间的治理关系如下。

1.1 地方政府与科技综合体

根据我国目前的实际情况，此处多为上下级互动反馈关系。随着机构改革的深入，地方政府将管理权力下放，做好基建工作，为科技综合体提供外部设施保障；地方政府制定地区性优惠政策并提供鼓励扶助资金，为科技综合体营造环境支持；地方政府为科技综合体提供信用保障，吸引外部投资合作[4-5]。

科技综合体管理方负责众创空间的具体事务管理，向政府直接汇报工作。内部管理由多个平台组成，采用扁平化管理模式。结构见图2。平台的建设理念为：绿色、共享、资源互动。为高校小微创客做好各种服务。

图2 科技综合体管理平台结构

1.2 地方政府与高校

在高校众创空间管理上，两者并不需要对具体事务进行重复反馈，政府职能已经由科技综合体代理。此处的治理行为主要是政府对高校的上下层级的科技资源共享及宣传引导功能。

1.3 地方政府与入驻企业

地方政府不需要直接参与众创空间的管理，专项的优惠鼓励政策和资金由科技综合体代理执行。但是非专项的面对中小企业的融资、渠道开拓、担保等工作则只能依靠地方政府关注和承担。高校众创空间的入驻者以教师、学生为主，他们创业面临的主要困难主要是创业启动资金不足、筹资融资渠道狭窄这个问题。目前国内非专项的面对中小企业的扶助资金，在申请程序、效益资格、设备条件、管理要求、法人资质等方面，高校众创空间创业者都存在较大的申报困难，无法满足条件，申请难度大[6]。地方政府可以采取或降低门槛、设立政府级别的小额资金担保机构、简化审批程序、积极引入风险投资的方式，为高校创客提供创业激励和资金保障。众创空间对地方政府主要以税金的形式进行反馈，一个成功成熟的创客企业也必然能为地方经济文化发展创下良好口碑，从而吸引更多的外来投资行为，促进地方经济发展。

1.4 科技综合体与入驻企业

这两个主体的关联是体系协同创新的核心部分。根据奥斯特罗姆多中心治理理论，科技综合体属于公共事务服务，其必然对入驻企业进行预期收益、预期成本、内在规范的估量，迫使自身建构各类平台，扶助入驻企业增值提效，从而优质完成对地方政府的反馈任务。并且科技综合体基于地方政府的信用体系，能有效降低入驻企业的经营风险和成本，其对企业的正向激励功能持久存在，提高了体系内入驻企业的创新成功率[7]。两者应通过法律法规、合同、产权使用权界定来建立相互信赖、合作的关系，当然，科技综合体对企业的违约行为进行合理的法律制裁也是维护众创空间良性运营的必要手段。

1.5 高校与入驻企业

此处构成一个正反回路的反馈系统，作为治理主体的高校，拥有对入驻企业相对较多的管理权限：入驻资格管理、课题项目申报管理、科研成果管理、知识产权管理、评价绩效管理、政策响应度管理等，履行引导、激励、规章制度监督的职能。入驻企业以解决就业和产学研协同创新作为直接回馈。此处虽然构成一个回路，但不是闭环反馈回路，应根据入驻企业人员构成性质的不同，细化治理，引进微观治理主体，签订不同治理边界的协议，见第31 页图3。高校将治理权分化成3 个部分，二级学院与高校是单向隶属分权关系，科技综合体与高校是双向协作互助关系。

此处的治理机制，是采用微观治理、宏观治理、协助治理3 种方式的联合机制。微观治理是一对一的单线互动，强调权力分层和责任承包，以减少多中心治理造成的内部损耗；宏观治理是集中控制下的制度下发和激励约束机制，对各方利益进行总控；协助治理是对决策的协调机制，增强多方的合作互信程度，使众创空间的运行取得更高效率。

图3 高校与入驻企业治理结构细化图

1.6 科技综合体和中介服务金融创投与高校

近年来，随着中介服务与金融创投机构的发展，其向高校众创空间小微企业的持续输送服务已呈快速聚集态势。这类第三方民间资本服务的影响力对于高校和科技综合体的双创工作，无疑是良性健康的[8]。科技综合体、中介服务金融创投、高校这三者之间是信息资本合作关系。中介服务金融创投公司自带考察、监督属性，而且其科技创投能力具备非常敏感的前沿性，对于入驻企业有强大的科技研发归集力和指导力，可以优化高校的技术转移和双创流程，激发科技综合体的上升新动能[9]。

高校、科技综合体应积极推动中介和创投公司对入驻的小微创客进行日常经营辅导、技术转移、需求外包、风险投资等事项，建立奖励政策，协调其与入驻企业的对接，提高其服务质量[10]。另一方面，高校、科技综合体也要发挥其监督功能，甄别、规范个别中介和创投的经营行为，防止其对小微创客的虚假浮夸、欺诈行为发生。

2 高校众创空间的建设原则和措施

根据奥斯特罗姆多中心治理原则，基于我国高校众创空间治理结构，笔者归纳出以下治理建设原则和措施。

2.1 清晰界定治理权限边界

地方政府层面以制定优惠政策、发放扶助鼓励资金和创新券的方式形成公共资源池，并对入驻企业进行税收管理；科技综合体既是政府的部分职能代言人，又是自主营利单位；高校直接负责众创空间的人员和科技成果管理。这三方都需要制定多方位的制度措施。多主体必然造成利益目标诉求的多元化，每个主体应通过协商、妥协、对话的方式达成目标一致的、权限清晰的制度策略，消除内部管理分歧和重复劳动，使入驻企业轻装上阵，不会在多个管理方中左右为难，疲于奔波。

2.2 建立多中心审核制度

对于地方政府的优惠政策享用权限，应建立多中心审核制度。“双创”是国家层面的发展理念，各地方政府以政策优惠、资金支持的方式积极响应国家号召，但是在具体操作时，因工作量大、工作精细化程度高，政府工作人员数量有限，无法做到方方面面兼顾周详。一些企业钻政策漏子，通过多数量、低成本注册小型公司的方式，套上科技创新的外壳，以产学研合作的方式，入驻科技综合体，骗取国家补贴。针对这类违法违规行为，高校众创空间应发挥其多中心治理优势，建立政府—科技综合体—高校三方联合审查机制，创建分工明确、协作紧密的联合审查制度，严格规范准入资格、分配优惠券等程序，从源头和过程之中预防和化解地方政府双创资金发放的法律风险，进而确保零违法、零瑕疵。

2.3 提供合适的集体选择权限

高校众创空间的入驻企业类型多样，专业种类繁多，企业自成一体，自主治理。在制定治理制度时，应给与企业合适的权限，参与规则的修改，建立良好的信息资源内部互动氛围，增强入驻企业、多头管理方以及其他利益相关主体之间的了解和信任，提高小微企业的运行效率。

2.4 建立扶助、监督、考核评价、强制执行体系

针对入驻企业，高校需要建立一套扶助、监督、考核评价、强制执行体系。高校不仅要及时发现，且要从课题优先、资金倾斜方面扶持“新、优、特”的教师学生双创团队，同时也要定期测评，执行星级测评方案。对于低星级创业企业，做好劝退工作，优胜劣汰，保持众创空间新陈代谢的良性运转。

2.5 搭建联合办公的高校众创空间网络平台

根据奥斯特罗姆多中心治理的冲突解决机制理论，利用线上办公将多中心治理连接起来。网络系统的搭建要注意权限和流程分配，所有特定问题流向最少最快的治理者，用最低成本解决入驻企业、高校、服务机构等多方的诉求和冲突。

3 结论

高校众创空间不同于普通类型的众创空间，是一个多主体竞争合作、多中心治理的复杂体系。利用奥斯特罗姆多中心治理原则，对其治理权进行逐层剥离解析可知，在以地方政府政策资金主体、科技综合体管理方为代理和服务主体的基础上，高校可以采用微观治理、宏观治理、协助治理的联合机制，进行权力分层和责任承包，并界定管理权限边界，禁止权力交叉，尽量降低因多方治理产生的内部损耗；建立政府—科技综合体—高校三方联合审查机制，严控入驻创客企业的违法违规风险，实施精细化、精准化管理；并由高校决策把控各方利益分配，增强合作互信，提高众创空间运行效率；高校在对众创空间的培育过程中，可以使用高校和地方政府的公信力，吸引中介服务金融创投公司对小微创客进行投资、监察、经营辅导、技术转化和信息资源等合作。这种多方合作制衡的管理范式，可以达到高质低耗的发展目标。这是高校众创空间治理的新秩序、新走向，是未来需要持续探索的治理之道。