跨域突发公共卫生事件机理分析与应对机制设计

陈 安

一、导 论

现代社会的高度复杂性和不确定性，各类要素流动的日益频繁，区域间领域间的关联性和资源依赖性的不断增强，导致风险这一伴随着人类文明发展历程的存在也出现了新的变化。一方面，风险类型和发生领域不断增多，另一方面，风险传播的跨域性特点日益增强，风险不再仅仅限于一个空间或时间范围内发生，即风险社会理论的集大成者乌尔里希·贝克概括的 “去所在地化”的特征。“去所在地化”可以从空间层面、时间层面，以及社会层面来理解，(1)乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，北京：译林出版社，2004年，第22页。这也就是风险的所谓跨域特性。

当跨域的风险实际发生之后，就会演变成跨域突发事件。跨域突发事件通常是指跨越了地理边界或者社会功能边界，突破了既有应急管理体制，需要跨部门、跨区域、跨系统的联动机制以有效应对的风险。(2)王薇：《跨域突发事件府际合作应急联动机制研究》，《中国行政管理》2016年第12期，第113-117页；刘兵、彭宗超：《跨界危机与预案协同——京津冀地区雾霾天气应急预案的比较分析》，《同济大学学报》2015年第4期，第67-75页。因为不同类型的突发事件还会在传播、扩散、演化中发生变化，所以跨域突发事件所跨越的不仅仅是地理上的空间边界，也包括在应急应对时行政部门的职能边界和政策边界。根据我国《突发公共卫生事件应急条例》第2条规定：“突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。” 由此可以看出，突发公共卫生事件的跨域性特点表现得极为鲜明，如不能科学把握其跨域性特点并合理应对，则会为国家和人民带来巨大的损失。

传染病是突发公共卫生事件中最有代表性的一种。纵观古今中外历史，急性、烈性传染病疫情一直是一个因其传播迅速、波及范围广、破坏性强、致死率高的特点而特别需要多地区、多部门、多方式配合应对的人类顽敌。大多数急性、烈性传染病所具有的潜伏期使得疫情的预警预防十分复杂；而传染病一旦进入爆发期，控制难度更为巨大。

我党和政府近年来非常重视跨域突发事件的治理问题。党的十八届三中全会公报中便强调要加强跨域应急管理工作。在我国的应急管理中，尤其是突发公共卫生事件的应急处置中，基于治理范式的跨域应急治理将成为未来应急的重要挑战和新课题。

在学界，跨域应急管理在应急管理或者风险管理领域中是一个相对较新的课题，既有文献主要从以下几个角度来展开研究。

第一类是对跨域风险或者跨域突发事件的概念、本质、传播模式或传播特点等基本认识展开的研究。我国学者杨安华、童星、钟开斌、刘冰、彭宗超等都对跨界风险的含义和特点进行了界定。如杨安华和童星强调了跨界的重要性，认为跨界传播不仅是现代危机的特点，而且是现代危机的本质；(3)杨安华等：《跨边界传播:现代危机的本质特征》，《浙江大学学报》2012年第6期，第5-15页。陈长坤等则聚焦“城市群”来研究跨越毗邻地区的灾害风险类型及特点。(4)陈长坤等：《城市群灾害风险类型及特点分析》，《武汉理工大学学报》2019年第2期，第115-118、147页。

第二类是围绕跨域应急救援技术所展开的研究。如朱莉聚焦跨区域协同应急救援的路径选择，对基于距离和基于时间的跨区域救援路径进行了模型仿真；(5)朱莉：《考虑效率和公平的跨区域协同应急救援路径选择》，《控制与决策》，网络首发，https:∥doi.org/10.13195/j.kzyjc.2019.0919，2020年4月28日。曹策俊则使用双层规划模型研究跨领域救援物资调度的主从优化问题。(6)曹策俊等：《救援物资跨区域调度双层规划模型——考虑幸存者感知满意度和风险可接受度》，《管理科学学报》2019年第9期，第113-128页。

第三类是关于跨域突发事件府际合作治理的研究，如张玉磊探讨了在跨界危机治理中府际合作的意义、困境，以及改革方向；(7)张玉磊：《跨界危机治理中的府际合作研究》，《上海大学学报》2018年第2期，第130-140页。吕孝礼等抓取京津冀204个区县政府官网上的21213篇报道，分析了京津冀地区府际合作协议的类型、特点、结构及变迁路径；(8)吕孝礼等：《京津冀跨区域应急府际协议:结构、类型及变迁分析》，《甘肃行政学院学报》2018年第6期，第48-57、127页。雷晓康等使用情景构建分析法，模拟和分析了跨区域突发事件中地方政府内部的应急协作情景；(9)雷晓康等：《跨区域突发事件中地方政府内部应急协作的情景构建分析与优策略》，《中国行政管理》2019年第4期，第145-150页。刘冰和彭宗超则通过对京津冀地区雾霾天气的应急预案的比较，探讨了跨界危机应对在应急预案层面上存在的问题，并指出了完善的方向。(10)刘兵、彭宗超：《跨界危机与预案协同——京津冀地区雾霾天气应急预案的比较分析》，《同济大学学报》2015年第4期，第67-75页。

第四类是对跨域突发事件应急机制的探讨。如陶振从协调主体的虚实和纵横两个方向维度，将协调机制划分为纵向实体横向虚体、纵向实体横向实体、纵向虚体横向实体、纵向虚体横向虚体四大类，并使用这一分析框架对我国建国以来的协调机制进行了阶段划分和论证；(11)陶振：《应急协调机制的分类、演进与运作过程——基于协调主体—方式的视角》，《重庆社会科学》2020年第3期，第94-108页。王薇则关注府际合作的应急联动机制，并从这一角度探讨了跨域突发事件的府际合作应急机制。(12)王薇：《跨域突发事件府际合作应急联动机制研究》，《中国行政管理》2016年第12期，第113-117页。

从整体上来看，目前跨域突发事件治理的研究开始得到学界重视，论文总数在上升，且有快速增长的趋势，这也反证了跨域危机的出现频率越来越高，对跨域危机应对能力提升也越来越紧迫的现实要求。从研究方法来看，既有文献中既有基本思辨性的概念厘清型研究，也有规范的质性编码分析，还有基于数学模型的量化建模验证，研究方法呈现出多样化趋势。其中质性文本研究方法崭露头角，案例研究依然是主流方式。在地理空间层面上，以某一个城市群内相互毗邻的几个省市区为对象的研究逐渐增多，增强了研究的针对性，其中作为研究对象地区最多的是京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区等。总的来说，关于这一主题，无论是从基本认知，具体案例，还是定量方法等方面，既有文献都做了各种有益的探索，为跨域突发事件的应急管理基本认识达成统一做出了一定的贡献，也在一定程度上为实践应急提供了指导，在理论及实践方面都具有积极意义和价值。

但现有研究也表现出两方面的不足。一是对跨域国际协作的关注较少，仅有零星研究提到与国际组织的合作。二是对具体类型的跨域突发事件关注较少，大部分研究基本上是以一般性突发事件作为对象而展开的。其实我国划分的四大类突发事件，其特点和性质差异性较大，如果不分类研究，则无法清晰展示不同类型突发事件的特殊性，也就无法在寻找相对的应急治理方法时更为精准有效。

需要加以说明的是，目前文献及我国官方文件中对于跨域研究的用词方面尚未形成统一。除了在描述突发事件跨越地理范围时使用“跨区域”一词之外，其他情况则混用了“跨区域”“跨领域”，即突发事件的地理范围跨越性和治理的行政政策手段跨越性。此外，在表示这一综合概念时，“跨界治理”和“跨域治理”也被学者们使用较多。基于此，本文的研究对象包含突发公共卫生事件传播的地理跨越性和治理的行政跨越性，统一使用“跨域”一词来表述，但在引用时，为了尊重原文，则仍然沿用被引用原文中的术语。

基于以上对于文献的梳理与分析，本文选取突发事件中跨域特征最为突出，且传播性、危害性极强的突发公共卫生事件作为研究对象，首先从现象学上的“效应”入手来刻画突发公共卫生事件在跨域这一层面上的特性；再利用层次和阶段双重框架进行深层次机理分析，强化论证跨域治理突发公共卫生事件的必要性；最后进行跨域突发公共卫生事件的治理机制路径设计。

二、跨域突发公共卫生事件的现象学研究——基于“效应”的分析

大规模突发公共卫生事件，尤其是急性、烈性传染病的暴发，因其传播特性，会在极短时间内突破时空界限而迅速蔓延开来。传播的跨区域性和应急应对的行政体系的相对独立和分割性使得跨域协作治理这类突发公共卫生事件成为一个新的难题。因此，为了提升协同应急能力，首先需要深入理解这类跨域突发公共卫生事件发生、发展的特点，以便为探索其危机发生机理打下基础。本节将从现象学层面，围绕涟漪效应、溢出效应以及挤出效应对跨域突发公共卫生事件进行模型化的描述和刻画，强化理解其跨域传播特点。

(一)扩散性之涟漪效应(Ripple Effect)

涟漪效应起源于一种自然现象，即向平静的水面上扔一块石头，泛起的波纹会一圈圈向外扩散，一直波及到很远的地方。不同学科由此展开了对本领域中的一些特定现象的解释。20世纪70年代最早提出“Ripple Effect”这一概念的美国教育心理学家杰考白·库宁(Jacob Kounin)在小学观察到，教师因未及时处理个别学生的不合规行为，会导致其他孩子模仿犯规行为，于是提出了这一术语。

涟漪效应被应用到危机管理领域，重在强调危机事件发生后，一石激起千层浪，危机会迅速向外扩散的特点。如果不能有效控制涟漪向外扩散，危机带来的后果将会持续增大。危机管理领域的学者们利用这一效应研究了空气污染和自然灾害的应急应对等问题。

这一现象也极为贴切地描述了突发公共卫生事件，尤其是突发传染病的暴发及传播特性。如有学者通过对2020年2月20～21日期间410个成年人离开武汉的空间距离，验证了确实存在涟漪效应。(13)Stephen X. Zhang, Hao Huang, and Feng Wei, Geographical Distance to the Epicenter of Covid-19 Predicts the Burnout of the Working Population： Ripple Effect or Typhoon Eye Effect, Elsevier B.V.，2020，p.288.突发公共卫生事件并不受时空界限和行政区域划分约束，而是按照流行病的病理学传播规律，呈现明显的跨域特点。突发性传染病暴发时，如果发现不及时、应对不到位，传染病会以极快的速度向周围扩散蔓延。尤其在当代，区域间经济交往、人口流动频繁，后果更是不堪设想。突发公共卫生事件传播的跨域性与行政的割裂性之间会产生深刻矛盾，也会与政策的行政分割主导的实际情况形成强烈的不适应局面。

(二)外部性之溢出效应(Spillover Effect)

溢出效应最初指某一企业的某一行为不仅会实现本来的目标，而且还会对其他企业或者整个社会产生影响。溢出通常包括知识的溢出、技术的溢出、经济效益的溢出等。经济学家阿罗最早用外部性的概念解释了这一效应，即某一行为或安排的外部性，且通常是指正的外部性。

这一效应在危机管理领域也表现得非常显著。如某地对于雾霾的治理，各种防灾减灾举措的实施不但能在本地区产生积极效果，也会惠及毗邻地区。在突发公共卫生事件的应对中，“溢出效应”表现得尤为突出。如在传染病的防控过程中，如果一个地区的预警监测、对公众的防控宣教，以及应急处置、医疗救治、基层防守等工作做得好，不但该地区的防控工作会显现明显效果，毗邻地区也会因减少输入性病例风险而实现防控效果的提升。而如果毗邻地区防控工作不力，则会通过人口流动和经济交往等途径对本地形成极大的防控压力。总的来说，在突发公共卫生事件的应急应对中，正向和负向的溢出效应是并存的。造成这种并存的根本原因是传染病传播强烈的跨区域特性。

突发公共卫生事件的应对中一个更大的挑战是这两种相反方向的溢出效应分布的不均衡性，即溢出并不是简单的正向波及正向，负向波及负向，而是正负同时并存。刘冰和彭宗超将之表述为：对有些部门是危机，而对有些部门来说，危机中也许蕴含着机会的可能性。复杂的利益纠葛造成了危机决策的深层次矛盾，这种矛盾给跨部门、跨地区协同治理造成了极大困难，集体行动很容易陷入困境。(14)刘兵、彭宗超：《跨界危机与预案协同——京津冀地区雾霾天气应急预案的比较分析》，《同济大学学报》2015年第4期，第67-75页。

(三)资源有限性之挤出效应(Crowding out Effect)

挤出效应源于一种财政政策，是政府为了平衡财政预算赤字发行公债，但同时私人投资和支出则出现相对下降的现象。也就是说，政府支出的增加反而会引起私人投资和消费的减少，政府的支出将私人的消费和支出挤出了。后来，这一术语不仅在财政和经济领域使用，社会管理领域中更多地将这一术语泛化，用来表达接近于“挤占”的含义，即在资源总量一定的情况下，一部分人或者地区的过度使用就会挤占其他人或地区的正常使用，也就是将其他人或者地区挤出。

在突发公共卫生事件的应急过程中，这种挤出效应在救援物资的使用上表现最为明显。在特定的时间或者空间范围内，因救援物资的总量有限，但在一定时间内使用需求激增，在这种供不应求的状态下，就会因一部分人过分占用资源而挤占其他人的资源获取和使用的权利。尤其是在突发急性、烈性传染病暴发时，因传染病造成的对于医疗资源的占用和防护物资等的抢购，不仅会在一个地区出现，还会波及到其他很多地区，而且这种波及的范围大到一定程度时，就会形成一种全国性甚至全球性的挤出效应。如果一个地区在特定时间内发生抢购某类传染病治疗药品的现象，药品商必然去多方调货以获取更大利益。当抢购和调货规模大到一定程度时，就会导致其他地方也缺货。而当其他地方也出现此类传染病时，会发现已经很难再购买到这类治疗药品了。药品已经被传染病暴发比较早、比较严重的地方抢先占据了。这种挤出效应有时候甚至会跨国发生。

其次，在暴发大规模急性、烈性传染病时，这种挤出还表现在同一时期同一地区内对于医疗资源的获取和使用上。由于抗击传染病成为当时最重要的任务，所以在医院设施、医疗资源有限的情况下，除特定传染病之外的其他患者的医疗资源使用和医疗救治需求势必会被挤出，给患者的身体和生活造成不便，有时候甚至会危及生命。

三、跨域突发公共卫生事件的多层次多阶段机理分析

上述对于突发公共卫生事件的效应刻画反映了跨域突发公共卫生事件暴发和传播的扩散性、外部性，以及特定时空范围内资源的有限性特征。基于以上特征表象的理解，才能构建出对于突发事件更为精准的内部机理分析框架，以便对突发公共卫生事件态势做出精准研判和应急应对反应。

(一)突发事件的多层次多阶段机理分析方法

陈安在研究一般性突发事件的应急管理机理分析时，基于危机生命周期理论，通过构建“突发事件-应急应对”结构，分四个层次分析了突发事件在每一个生命周期的表现特征，同时在各个层次的各个阶段匹配相应的应对举措，构建出了“4L-5S”模型，用以对突发事件及其应对机制进行多层次多阶段的机理分析，具体内容见图1：

图1 突发事件“4L-5S”机理分析模型

在图1中，横轴为危机事件的生命周期，共分为五个阶段：孕育期、发生期、发展期、衰退期，以及终结期。纵轴为机理分析层次，从低到高分别为原则层、原理层、流程层以及操作层。其中原则层和原理层主要聚焦于突发事件在五个阶段的表现，主要解决 “是什么”的问题，而流程层和操作层则主要聚焦于应急应对的举措，关注的是“怎么做”的问题。对于突发事件机理分析的核心层次在原理层。本节主要探讨的也正是这一层次。从图1中可以看出，原理层中的危机事件机理与危机事件的生命周期阶段匹配的情况如表1所示。

表1 基于生命周期的突发事件机理分析对应表

(二)跨域公共卫生事件的多阶段机理分析

作为我国法律界定的四大类突发事件之一的突发公共卫生事件，其机理分析自然也遵从一般性突发事件机理分析框架，但是在这一框架下，又表现出了突发公共卫生事件本身的独特性。下文将以突发公共卫生事件中最具代表性和典型意义的传染病疫情为例，深入考量其在生命周期的五个阶段中危机发生、发展、终结的内在机理。

1. 孕育期的传染病孕育机理。从传染病流行病学的角度来看，传染病演变为突发公共卫生事件包括生物学现象上的传染过程和流行病学现象上的流行过程两个阶段。前者是指病原体侵入人体，并与人体相互作用的过程；而后者是该疾病在人群中传播、蔓延的过程。

根据流行病学三角原理，病原体、宿主、环境之间构成的三角关系是决定传染病是否会出现的基础。当三者处于平衡状态时，就不会发生任何疾病。三者之间的平衡一旦被打破，就进入了传染病的孕育期，即潜伏期。而潜伏期的长短则因具体传染病和个人体质差异而有所不同。

2. 发生期的传染病发生机理。影响传染病发生的因素包括社会经济因素、环境因素以及社会生态学因素。简言之，无非就是人的因素、物的因素、环境的因素，以及外界介入因素，即应急应对的因素。从理论上讲，人的脆弱性程度、行为方式、人群接触方式等都会影响到传染病的发生。而物的因素则主要指是否接触了致病物质。环境的因素包括自然环境和社会环境，不同的环境因素会促进或遏制传染病的发生。此外，应急应对的能力和效率都会影响到传染病的发生。

具体来看，在发生期，用来考量传染病传播能力的一个重要指数是R0。所谓R0是指在易感人群中出现一例感染者之后，这个患者还会感染多少人。如果R0小于1，则说明基本不太可能再传染给其他人。因此，在考量某种传染病的发生机理时，用R0作为一个重要衡量指标是比较科学的。当然在不同的情况下，R0所发生的作用也会有差异，传染病传播同时还会受到人群交往方式、人群密集度、人群免疫力以及自身的传染性强度的影响。

3. 发展期的传染病发展机理。传染病暴发之后，就从孕育期进入了发展期，这也是最关键的阶段。这一时期的传染病主要包括发展和演变两个阶段。从传染病扩散强度角度，这一时期的传染病可以分为散发、流行、大流行、暴发四种亚类型，且每一种强度的传染病都会在时间、空间、人间三个维度上向外扩散。从形式上看，发展期的传染病发展机理主要可以细化为蔓延、转化、衍生、耦合四种形式。

传染病的蔓延机理主要表现为流行病学中的流行过程。从时间维度上看，表现为持续发展，即随着时间的推进，传染病在空间和严重程度上也逐渐增强，形成蔓延趋势。

传染病的转化机理主要表现为危机形式和类型的转化，也就是说传染病引发的突发事件因为外部环境和诱发因素的影响，会转变成另一突发事件。如传染病发生后，如果发生影响较大的信息公布不畅或者应急应对不当，便很容易引发重大舆论漩涡，从而转化成社会安全事件。

传染病的衍生机理主要和外界介入有关，主要表现为因传染病疫情防控的介入而导致或者引发的消极后果。如前文中的挤出效应就是因外界将绝大部分医疗资源都集中于处理突发公共卫生事件中的受影响人群，而造成其他有医疗救治需求的患者无法得到救治，从而引发危机。

传染病的耦合机理一般可以分为循环耦合、同发耦合以及强化耦合三种扩散模型。循环耦合指传染病感染者经过潜伏期，表现出病症后，再传染给其他人，疫情就此扩散出去。这一过程不断循环，就会形成循环耦合闭环。同发耦合是指两种或这两种以上的输入途径共同发生作用，从而导致疫情扩散。如外来输入性病例的增加和本地新发病例的不断增加，二者共同作用，就会进一步加剧本地传染病疫情的严重程度。强化耦合是指两个因素之间互相作用、互相强化的传播扩散机理。一般来说，在传染病疫情传播过程中，谣言与大众恐慌情绪这两者之间就非常容易形成强化耦合，如果正式的信息公开程序和渠道不够健全、及时、透明，谣言与公众的心理恐慌的强化耦合就会在大范围内扩散开来。

而且，在传染病疫情暴发过程中，上述四种发展机理并非彼此独立，而是一种复杂的互相关联、互相影响的关系，有时可以互相强化或者转化。如强化耦合发生到一定程度，遇到一个触发点，极有可能转化成其他类型的危机。如谣言与大众恐慌之间的强化耦合也会转化为社会安全事件。

4. 衰退期及终结期的衰退机理与终结机理。传染病的衰退与终结是一个过程，而不是一个节点。当疫情拐点出现时，即当发生确诊病例下降、疑似病例也下降的趋势时，可以看作疫情进入了衰退期。在描述疫情衰退机理时，一般会通过构建流行病学传播模型来拟合发病人数、发病持续时间、发病高峰点等数据来预测拐点的来临。当然，拐点的到来在现实中还会受群体免疫力和应急干预政策的影响。

随着衰退的持续进行，当所有病例都已被治愈，且在一定时间内不再出现新增病例时，就可以认为传染病疫情进入了终结期。进入终结期以后，传染病本身对承载体，即人的危害完全消失。但这一时期在应对上还需加以合理的善后处理，以防反弹。

值得注意的是，传染病生命周期并非单周期现象，如果有外界因素介入，则各阶段之间有时还会发生倒退、重叠或引发新的周期开始。

(三)跨域特征对突发性公共卫生事件机理的强化

从孕育期开始到终结期为止，在生命周期的五个阶段中，传染病疫情会分别表现出不同的内部发生机理。当跨域特征介入这一生命周期机理分析模型以后，又会引起传染病疫情新的传播扩散变化路径，表现出新的机理来。通过上面对于传染病生命周期全过程各阶段的机理分析可以得知，发展期最为关键。因此下文将选取发展期来考量跨域特征对于传染病发展期机理的影响和强化作用。

1. 跨域蔓延机理。跨域突发公共卫生事件，尤其是传染病疫情具有传播的快速性、同时兼具正向和负向外部性，以及有限资源的挤占性等特点。当代社会人员的极大流动性进一步增强了传染病疫情的蔓延速度。首先，交通工具和交通手段的发达，经济交流的增多都可快速将传染病传播到更远的地方，甚至越过国境。其次，传染病传播的载体是人，而人与人的联系方式和接触方式是多种多样的。个体的易感性和病程的长短都具有主动性特点。在人员流动越来越频繁，人际网络关系越来越复杂的当代社会中，一旦发生传染病，这一快速蔓延趋势就势不可挡，跨区域传播几乎在很短的时间内就会大量出现，且随着人员流动呈几何级数增长。

2. 跨域转化机理。传染病疫情之所以会发生转化，很大一部分情况是源于信息传播的渠道多样和速度快捷。当跨域特点中的正向和负向外部性之间的不平衡情况加重时，更容易触发危机事件的类型转化。危机的影响范围不仅会跨越地理边界，而且还会在不同类型的突发事件之间相互转化。(15)Arjen Boin, “The New World of Crises and Crisis Management: Implications for Policymaking and Research,” Review of Policy Research, Vol.26，No.4，2009，pp.367-377.一旦危机类型转化，应急主体将超越卫生行政部门，跨越到应急管理部或者公安系统主管。不同的管辖主体和应急处置方法的转换将大大增加跨区域传染病治理的难度。

3.跨域衍生机理。因疫情发生时间先后有差别，如果某地抢先屯占了较多的防护用具或医疗救治资源，后发生传染病疫情的地区就会面临在特定时间段内的资源短缺、无法及时有效救治患者的危机。这种因时间差造成的地区间资源占有不平衡的现象在跨域公共卫生事件发生时，不仅仅表现在同一个国家的不同地区，甚至会表现为世界各国之间的资源抢夺。而这种资源抢夺在特殊时期，加上人们的恐慌情绪和民族情感，又极容易转化成社会安全事件，甚至国际冲突。

4. 跨域耦合机理。传染病传播的耦合机理，无论是循环耦合、同化耦合，还是强化耦合，都受到跨域特征的严重影响。当传播途径变得更宽，时间和空间界限更容易被突破时，三种耦合的强度都将进一步增强，使得传染病疫情变得更为严重，防控更为艰难。

四、跨域突发公共卫生事件应急治理的协同机制设计

跨域治理的理论依据主要有两个：一是整体性治理理论(Holistic Governance Theory)，二是协同治理理论(Collaborative Governance Theory)。整体性治理理论最早由英国学者佩里·希克斯在20世纪90年代提出。这一理论在批判传统行政管理范式和新公共管理范式的基础上，提出合作是处理公共事务，增进公共价值的更优方式，且这种合作应该被制度化，表现出经常化和跨界性的特征。这里的跨界主要是指行政界线和政策界线。协同治理理论又可以分为区域一体化治理理论(Regional Integrative Governance Theory)和区域协同治理理论(Regional Collaborative Governance Theory)。前者与整体性治理理论相似且互相影响，后者则更为关注政府间的协同，强调跨行政区域的协作。协同治理的核心思想就是通过公共事务管理过程中的多层级、多主体的协同参与，从而形成共治格局。因此，协同治理的本质就是通过确立多元主体共同愿景，建立信息共享网络，促进主体间的利益协调，实现主体间的共同行动以及资源共享，达到单个主体治理时难以实现的目标。(16)贾鼎：《京津冀合作背景下突发事件联动指挥体系建设研究》，《当代经济管理》2020年第6期，网络首发，http:∥kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20191231.1507.006.html：1-6，2020年4月24日。

我国政府在2016年7月29日，由当时的国家应急办公室印发了《关于加强跨区域应急管理合作的意见》，明确提出应加强我国应急管理的机构与部门间的合作，与外国接壤或毗邻的地区与周边国家或地区的合作，以及专业领域的应急管理合作，努力构建适应区域协同发展和公共安全形势需要的跨区域应急管理合作格局。此外，《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中也提出了适应区域协同发展需要，建立跨区域应急管理合作格局的目标，强调要建构各方联动机制，加强区域协同、城乡协同、行业领域协同、军地协同、应急应战协同。

(一)突发公共卫生事件应急管理一般性机制设计框架

前述“4L-5S”模型中对于突发公共卫生事件的应急管理机制设计思路主要反映在流程层和操作层。其中流程层是对实际应急操作的抽象模型化，相当于实际应急操作的“元方法”。操作层可以理解为实际应急指导指南手册，用以指导实际应急行动。基于“4L-5S”模型，表2展示了突发事件应急管理机制设计的原则框架。针对突发公共卫生事件，流程层的应急过程可以看作常态管理下的应急管理，操作层的应急过程则可以理解为应急状态下的应急管理，这两个过程一方面是元方法与实践操作之间的指导与被指导关系，另一方面也体现了应对突发公共卫生事件的“平时服务，战时应急，平战结合”的思想。

表2 突发事件应急管理机制设计原则框架

(二)跨域突发公共卫生事件的协同治理机制

我国跨域突发事件应急管理机制设计的基本原则是：自愿参与、平等透明、优势互补、共建共赢。(17)国务院应急管理办公室：《跨区域应急管理合作机制建设调研报告》，《中国应急管理》2014年第3期，第7-10页。在因风险边界的模糊性及社会流动性增加等因素的共同影响下，应急协调机制在全球都呈现出共同的特点，即逐渐从分散协调向集中协调，从跨部门协调到跨区域协调，从注重国内协调到加强国际合作，从单一协调方式向多元化协调方式，从重视政府内部协调向加强政企、政社等外部协调转变。(18)陶振：《应急协调机制的分类、演进与运作过程——基于协调主体—方式的视角》，《重庆社会科学》2020年第3期，第94-108页。

目前我国的跨域突发公共卫生事件的协同治理，已在府际合作和国际合作方面作了不少有益的探索，尤其是府际合作成效明显。今后，基于上述“4L-5S”模型的流程层和操作层的分析思路，宏观上应注重顶层设计、法律保障和组织领导，微观上可从合作协议、联席会议制度、联动应急预案编制、应急信息通报共享、联合应急处置以及应急资源共享等六方面机制来设计。

1. 府际应急合作协议机制。突发事件的跨界性特点使得府际协议(Interlocal Agreemetns)成为地方政府承担应急管理工作，在应急治理中实现分担合作的一种制度性保障措施。根据吕孝礼(19)吕孝礼等：《京津冀跨区域应急府际协议:结构、类型及变迁分析》，《甘肃行政学院学报》2018年第6期，第48-57、127页。等的研究，目前我国府际协议的签约主体包括不同行政层级的政府或职能部门，即省级政府、省级部门、市级政府、市级部门、县级政府、县级部门六种类型。他们在分析了京津冀三省(市)各级各类政府之间签订的大量府际合作协议之后发现，依据签约主体间的行政级别与隶属关系，府际协议可划分为纵向型府际协议、横向型府际协议、斜向型府际协议、混合型府际协议四类。据统计，截至2013年底，全国已建立各级各类跨域应急管理合作机制1200个，其中跨省综合应急管理合作机制7个，跨省专业领域应急管理合作机制272个；市县级及其部门跨省应急管理合作机制273个，市县政府及其部门本省跨市县应急管理合作机制560多个。此外，黑龙江、云南、新疆等地与周边国家建立边境应急管理合作机制10个，广东省与香港、澳门特区建立了港澳地区应急管理合作机制2个。(20)国务院应急管理办公室：《跨区域应急管理合作机制建设调研报告》，《中国应急管理》2014年第3期，第7-10页。

目前，全国针对突发公共卫生事件的府际应急协议签订情况如表3所示，主要集中在京津冀城市群和长江三角洲地区。在京津冀各类府际合作应急协议中，公共卫生类事件的府际协议最多，足见突发公共卫生事件的重要性和影响的严重性和跨域性之强。从表3可以看出，跨域突发公共卫生事件的跨域合作治理协议的签订始于2013年，起步较晚，之后间或有所增加。这也说明，这一类跨域合作治理的重要性正在被日益重视，预计今后将进一步增加，参与地区也会越来越多。

表3 我国突发公共卫生事件跨区域协作治理协定

2. 联席会议制度机制。联席会议制度机制是在跨域联合治理突发事件时选用最多的方式，也是设计相应治理机制时不可或缺的部分。2014年8月，《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》签订，并召开了第一次联席会议。第二年召开了第二次，此后停止，没有再召开过。

专门针对跨域突发公共卫生事件的联席会议机制未能以制度化形式固化下来，目前的操作方式是一旦发生重大突发公共卫生事件，跨越了地理行政边界，就由更高层级的疫情指挥小组等协调机构临时组织联席会议协调应急工作。这表明，联席会议制度大部分情况下仍然是由事件倒逼产生，还没有形成常设的制度机制。

如何建设并保证联席会议制度常态化，需要重点关注。这一机制的建立需要法律化、制度化的保障，更需要常设机构和工作程序的保障。

3. 联动应急预案编制机制。目前我国的突发公共卫生事件预案是按照国家——地方层面进行编制。在国家层面，2006年2月26日通过的《国家突发公共卫生事件应急预案》对突发公共卫生事件的应急组织体系及职责，突发公共卫生事件的监测、预警与报告、应急反应和终止以及应急处理进行了详细的规定，同时对突发公共卫生事件应急处置的保障也做了补充性说明。全国各省(市、自治区)及县市级地方政府的预案都是依照国家预案的框架，进行适当修订或者补充完善后制定的。

从单个行政区划内的预案编制角度来看，目前我国的突发公共卫生事件应急预案较为完备，但是突发公共卫生事件协同治理，尤其是跨域突发公共卫生事件的协同治理预案编制几乎还处于空白状态。从另一个角度来看，预案协同本身就存在内生性问题，因为区域性预案在执行时也会遇到预案与现实脱节的现象，(21)刘兵、彭宗超：《跨界危机与预案协同——京津冀地区雾霾天气应急预案的比较分析》，《同济大学学报》2015年第4期，第67-75页。当需要跨领域、跨地区协同时，脱节的可能性将会更大。因此，预案协同需要多种方式的不断磨合和演练。

4. 应急信息通报共享机制。从国家层面上看，跨域应急信息公布是信息共享的基础环节。我国从2013年开始建立了公共事件预警信息传播系统，中央人民广播电台国家应急广播中心在北京成立，国家应急广播社区网站也同时上线，这标志着中国国家应急广播体系进入全面建设阶段。2014年9月，国家应急广播网独立域名www.cneb.gov.cn 正式确立并上线。2015年5月18日，国家预警信息发布中心正式运行。这标志着我国突发事件预警信息发布工作进入常态化运行阶段。(22)吕志奎：《构建适应国家治理现代化的应急管理新体制》，《人民论坛·学术前沿》2019年第5期，第16-21页。这些信息通报媒体及组织都为跨区域应对突发公共卫生事件的信息互通打下了扎实的基础。在此基础上，跨领域协作治理中的信息共享机制的建立显得更为迫切。2016年5月11日，京津冀三地签署《京津冀救灾物资协同保障协议》，建立了灾情信息共享机制。这可以看作是地方性的一次实践。

近些年来，随着大数据、人工智能等高科技的发展，各地突发公共卫生事件应急处理过程中已大量借用科技力量，使用互联网+手段来实现突发公共卫生事件的信息传递、监测预警等，但是由于行政区划的天然割裂和各部门对于本部门利益的强调和追求，信息孤岛现象仍非常严重。如何打通信息孤岛，将成为今后建立突发公共卫生事件应急信息通报共享机制的关键。

5. 联合应急处置机制。府际联合应急处置机制最早的实践大部分在长三角地区。因长三角的经济一体化建设较早启动，长三角地区伴随着经济的一体化逐渐开始探索应急联动的一体化，如警务一体化合作。但是，因为这些合作属于经济一体化的一部分，所以更多倾向于一体化，而不是协同治理。此外，珠江三角洲地区也在实践中进行了联合应急处置的探索。如2009年9月，泛珠三角9省(区)共同签署了《泛珠三角区域内地9省(区)应急管理合作协议》，建立了泛珠三角地区应急联动机制。这是全国首个跨区域应急管理联动机制，也是我国真正意义上的联合应急处置机制。京津冀三地在建立应急合作协议时也建立了联合应急指挥机制，只是象征意义大，实际发挥作用小。

因为缺乏约束力和常设机构，一旦发生突发公共卫生事件，因为疫情紧急，又关系着各地政绩，所以地方利益的实体和应急联动处置机制的虚体之间势必会发生矛盾，从而导致虚体合作不得不让位于实体地方行政指挥框架。因此，跨区域的联合应急处置机制也必须要在协作治理应急预案中以法律化、规范化的形式来保障才能发挥作用。

6. 应急资源共享机制。应急资源的共享是跨域应急协作中最具实质性的内容。资源的有效调配、共享将在危机发生时改变应急救援的局面，大力提升应急救援效能，最大限度地挽救人民生命和财产安全。

2016年8月，江苏、安徽、山东和河南四省卫计委签署了《苏皖鲁豫卫生应急合作协议》，构建四省跨域突发事件卫生应急管理资源统筹协调和共享整合机制，提升相邻区域之间的各类突发卫生事件的应急能力。但现实中，物资的调配困难重重，尤其在资源有限、物资短缺时，调配共享就更为艰难。只有从实际的区域间利益划分、共享、补偿的角度建立合理制度，将应急资源共享与行政绩效考核关联起来，才有可能形成真正的跨区域应急资源共享机制。这也是今后要探索的一个重要问题。

以上六大机制中，府际应急合作协议机制是重中之重，起着引领和指导作用，其他机制都仅在府际合作协议机制的框架下展开或起辅助作用。府际应急合作协议机制的构建难度也最大。目前，就我国的情况来看，跨域应急存在的主要问题是各地发展情况很不平衡，长三角、京津冀等部分地区相对来说合作较为广泛，但其他城市群大多以经济一体化为目标，在跨域危机治理的层面上并未形成共识，签订府际协议则更为艰难。其次，协议的有效性和实操性较弱的问题严重。很多合作协议签订之后，很难继续执行下去，或者即便执行也是虎头蛇尾，到最后不了了之，机制形同虚设。最后，合作协议基本上主要重视危机事件发生之后的合作应急，而忽视平常的监测预警预防工作的合作。此外，技术和信息网的地域分割性也成为府际应急合作的极大障碍。

府际合作应对跨域突发公共卫生事件的积极性还不太理性的状态，源于我国跨域危机治理合作的动力机制不够强大。与我国的应急管理工作体系和行政体制的由上到下的领导体制相匹配，在处理跨域突发公共卫生事件时，通常也是通过更高层级的临时应急指挥机构运用由上到下的行政权威来主导和推动的。而纵向的央地关系和横向的行政部门与卫生行政部门，再加上主要被定位为专业指导性质的疾控体系的纵向横向联系的性质，使得传统行政体系中的条块矛盾在跨区域应急合作时表现得更为突出。行政上纵向的控制和反控制行为，横向的互相封锁和自成体系都严重妨碍了跨域联动应急处置，而且以垂直流动为特征的府际互动机制也与当前日益频繁的网络状府际水平互动不相适应，导致了跨界危机治理中纵向政府间的互动不畅。(23)张玉磊：《跨界危机治理中的府际合作研究》，《上海大学学报》2018年第2期，第130-140页。

本文主要聚焦于以政府及各政府职能部门这一主体来探讨跨域突发公共卫生事件的合作应对，没有同时考量其他多元主体在应急体系中的作用。在未来的应急治理中，随着从管理到治理观念的转变，除政府之外，各种社会力量、社会团体、公民个人、企业等都将更多、更深层次且更为有序地参与到跨域应急工作中来。虽然政府及相关职能部门仍将是主导力量，但是如何构建一个包括政府、中国共产党、社会组织、个人、企业、市场等多元主体参与的有机治理体系，以法律为约束，以科技为支撑，以提升跨域突发公共事件治理效能和治理能力为最终目标的治理体系则是未来努力的方向。