国有企业混合所有制改革效果评价与优化建议

毛骏铭 陈昊

（1．广西电网有限责任公司柳州供电局，广西 柳州 545001）

（2．中国政法大学资本金融研究院，北京 100088）

自改革开放以来，国有企业取得了丰硕的成果，在提高经济增长，社会福利及公共安全等方面的贡献是巨大的，同时积累了国有资本，相关技术并培养了大批专业员工。全世界实践和理论均已证明，任何性质的所有权企业都是有生命周期的[1]。国有化和民营私有化所有权并存发展取得了瞩目的成就，对于复杂内外因现状下的深化体制改革，并不是只能留存一种所有权结构。在党的十八届三中全会中，也对此给予了重要强调，认为有必要发展混合所有制经济，推动国有经济以及其他所有制经济的改革与转轨，制定并实施科学的员工持股制度，将混合所有制经济建设成为劳动所有者与资本所有者的利益共同体。

一、混合所有制改革是中国市场经济深入改革的重要抓手

关于中国国企改革的问题，在《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（22号文）中给出了重要启示，提出了国资改革的国企改革策略，其中混合所有制的改革格外引人注目。国务院国资委《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》于2016年8月18日下达，提出国 企混改的员工持股思路[2]。2018年8月国资委等8部委《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》深刻诠释了混合所有制改革试点企业员工持股的内涵与意义，重点强调了如下几项基本原则，分别是：同股同价、公开透明、以岗定股、立足增量、现金入股、不动存量、动态调整、依法合规等。2019年10月31日国资委《中央企业混合所有制改革操作指引》对国发〔2015〕54号等分散在多个法律法规和规范性文件进行补充和政策解读，规范了央企混改六大基本操作操作流程。

这次改革从顶层设计上安排，希望通过所有制形式的变革，挖掘企业自生动力和竞争力。自混改意见提出后，国家国资委、发改委等部门肩负起了混合所有制改革的任务。围绕着这一核心任务，发改委相继制定了一系列的政策计划，以中国联通为落地试点，主动探索民营资本与国有资本的融合发展路径。但是从实际情况来看，联通的混合所有制改革，仅仅体现了民营资本在增量募集上的入股，并未实现真正意义上的混改突破，因此其所呈现的所有制形式，并没有充分凸显出混合所有制的基本特征。基于此现状，想要真正在混合所有制改革领域实现重大突破和进展，必须要关注国有企业内部国有资本与民营资本的有效真实的融合，其根本目标在于实现劳动与资本的统一。从根本上来讲，国有企业混合所有制改革，是与当代社会主义市场经济改革相适应的，是国有资本与劳动者、经营者资本的两相融合。同时，国有企业混合所有制改革，也是有望解决西方国家私人资本与劳动资本相对立难题的重要途径。

在混合所有制经济研究中，必须明确区分混合所有制与股份制的区分，总结了二者形式上的差异[3]。结果表明，两者是不同的归属，所以在研究时，不能够将二者混为一谈。基于研究理论与经营实际，可以从两方面来判别其是否属于混合所有制企业，当目标企业同时满足不同所有制资本融合及多元投资主体国有特性时，才是混合所有制企业。尽管当前阶段我国国有企业基本上形成了现代公司治理结构，但是仍然面临着诸多问题，最典型的便是“一股独大”的问题[4]。实质上国企运营接近政府机关运作，这种政企不分的局面亟需改变。常修泽提出，我国混合所有制经济的实现，是以“基本经济制度”为依据和基础的。混合所有制经济被囊括在股份制经济的大范畴内。可将其内涵总结为：“两个层次、一个多元”，具体来说就是微观主体与重要领域的“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、协同结合”[5]。混合所有制经济促进多种所有制经济的协同发展、扩展国有资本功能，但中国混合所有制经济仍处于不断完善的过程中，无论是理论层面还是实践层面，都需要进行深入的探索和补充。

二、国有企业混改根本目的是推动体制机制创新

国企混改，主要是指国有独资企业实施股份制改革，形成多种所有制成分混合的结构[6]。一般而言，经过混改后的企业，含有国有成分，同时至少包括外资、民营或者员工持股的一种或几种形式，形成企业从所有制、形式、股权结构到管理体制层面的全方位改革[7]。国企混改中，生产关系结构出现了改变，形成多种所有制结构，出现了以公有制为主体多种经济成分并存的格局，以多种形式和性质的生产关系去适应多层次的生产力。我国国企混改是市场经济情况下，为提高国企的运行效率，促进社会经济优化发展，在国家号召下，国企自发参与的混合所有制探索[8]。

作为深化体制改革的重要产物，混合所有制的优势集中体现在其融合了私有化民营资本以及国 有资本的长处。混合所有制企业的建立，是对现有市场主体的有益补充。共同出资组建的产权多元化企业以需求牵引，产业升级，科技创新为手段参与国际化市场竞争；混合所有制改革，是对现代企业理念的迎合，让国有企业更具活力，有力的促进国有企业内部治理体系的革新与完善[9]。从内部体系治理到外部资本创新参与竞争，加快企业国际化转型才是中国崛起的关键，所以我们要创立有中国特色的国有资本混合所有制模式。

三、国企混改要充分利用各类资金优势选择合适模式

通过国内外理论研究以及实践进展，总结国企混改主要包括以下几种模式：

（一）改制上市。国企改革原有的体制，使得国有企业真正成为股份制企业。改制中，依据国有企业的性质以及行业，保留国有企业一定比例的国家股份，同时引入其他资本成分。改制上市后，不仅保证可以吸入更多的资金，扩大了国企的规模以及资金需求的满足能力；依托于上市公司治理体系，使得国有企业治理能力得到进一步完善，优化监督管理机制，保证企业具有长远发展的可能[10]。尤其是我国传统国企经营中，具有所有权集中在高层，企业发展中政企不分、活力不足等问题。这虽然保证了重要行业的产业安全，但是不利于一般行业的优化发展。而通过改制上之后，可以有效地解决企业管理权集中、发展活力不足的问题。

（二）并购重组。并购重组，即国有企业通过各类资产的重新配置，完善企业内部结构，实现企业改制。通过这种方式，使得企业资产得到有效盘活，真正实现混改[11]。并购重组有以下方式，分别为水平、纵向、混合并购重组。水平并购重组，即国企并购与有着同类产品或经营范围一样的其他体制企业，通过同类企业的并购，扩大国企的经营范围，增加市场份额，并且避免了进入新领域的困难，属于比较稳妥的企业改制模式。

纵向并购重组，是指国有企业并购自己上下游的民营和外资企业。一般来说，当国有企业达到一定规模后，自身发展进入瓶颈，这时就需要扩展上下游产业链，形成产业链的一体化发展，以降低成本，提高市场竞争力。国有企业混改中，通过并购产业链上下游的外资、民营企业，能够降低生产成本，扩展产品类型，提高企业竞争力。混合并购重组，主要是国有企业在改制中，并购同类型或者上下游的外资和民营企业，实现企业运营范围的纵向扩张及市场规模的横向扩大。混合并购重组对于国有企业的规模及资产具有比较大的要求，通过这种方式，能够实现分散风险的目的。

（三）引入战略投资者。国有企业改革中，一般为谋求长远发展，会通过引入战略投资者的方式，借助于战略投资者的技术、经验、机制等方面的优势，改进国有企业的治理模式，拓宽企业市场，或者是提高企业的某类资源优势，提高企业的核心竞争力[12]。国有企业引入战略投资者，包括引入民营企业、外资企业或者是私人资本进入。通过与战略投资者的优势互补，实现共同发展。

（四）员工持股。国有企业混改中，通过股权激励实现员工持股，也是混改的重要内容[13]。股权激励有两种，详细如下。一种是员工持股计划，主要是指给与员工股票和期权，让员工作为公司的一员，实现公司利益的共享，让员工更加认可公司，提高员工工作的积极性；管理层持股，则主要是为实现对管理层的中长期激励，借助股权使管理层利益与公司利益一致，削减委托代理下信息不对称导致的管理层维护自身利益而损害公司利益的行为。

四、中广核核技术应用有限公司混改案例评述

中广核集团有限公司是我国典型的国有特大型清洁能源企业，直接受国务院国有资产监督委员会的管理，该公司的主营业务为核电。中广核核技术应用有限公司（以下简称核技术应用公司）成立于2011年，是中广核集团全资子公司，以非动力核技术应用领域为主要发展市场，是集团通过混合所有制改革，利用国有资本切入市场化竞争板块业务的试点单位。

核技术应用公司混改以拆分上市为重要操作步骤，经过与大连国际合作（集团）股份有限公司资产重组后，将满足上市要求的资产转移到大连国际合作（ 集团）股份有限公司实现借壳上市，上市后的大连国际再更名为中广核技000881SZ。借壳上市后，核技术应用公司作为主要投资人，仍旧具有公司的控制权，同时还通过资本运作收购部分民营企业51%以上股权，最终上市公司股东包括中广核集团（国企）、大连国际（国企）、民营企业、私人 资本、内部员工等，成为混合所有制企业①中广核技2018年年度报告。同时，核技术应用公司利用国有资本，外延式股权并购核技术细分应用领域优秀民营企业，再通过对资源进行整合的形式，来使产业链上的各个环 节相互贯通，实现上下游的协同发展，最终形成内生发展动力借壳上市成功。

作为中广核集团的试点单位，核技术应用公司率先开展了混合所有制改革工作，为集团的发展与转轨奠定了坚实的依据。建设成效明显，其在6年时间中取得了跨越式增长，营收从800多万猛增到30多亿元年复合增长率超过300%，迄今为止，公司下辖三十一家独立法人企业以及十三家高新技术企业，在全国十一个省市均有业务点，是国内首屈一指的制造业巨擘②中广核技2018年年度报告

表1 中广核技000881SZ混改后的各项财务数据变化 单位：万元

核技术应用公司的实践证明，国有企业和民营企业两者结合，可以理解为在混合所有制体系内国企与民企协同发展。不仅仅是国有资本与民营资本的公司股权结合，更重要的在产品研发、技术创新，还是市场拓展及人才聚合方面，混合所有制都显示出了强大的生命力和创造力。此次混改核技术应用公司将部分优质资产包注入使原上市公司大连国际的净利润扭亏为盈，给企业重新带来了活力、化险为夷。整体上市企业将自身规模扩大近4倍的同时，带来了良好的社会效益，股东也重新得到分红收益。

五、进一步提高国有混合所有制改革成效的策略建议

核技术应用公司通过股份制的方式混入了不同所有制资本，体现了混改关于外在形式的基本要求，资产规模也获得增加，净利润也同时增多。两种所有制资本相互增长、相互促进，使国有资本保值增值的同时，也提升了本身的市场竞争力。混改如同一把金锁链，串联起央企的品牌优势、资源优势，又糅合了民企的市场化机制、竞争活力，形成了单一所有制所不具备的对抗性优势。同时，此次混改还解决了某些民企IPO困难，技术创新困难，进程缓慢的问题，虽然可能失去了对民企的实际控制权，但是公司却可以获得全新的更广阔的舞台。此次混改核技术应用公司通过国有资本外延并购的方式，围绕集团主业创新发展细分竞争市场，打造产业链整合改变了整个行业的发展方向；通过重组借壳上市迅速地取得了直接融资的途径，可以和资本市场连接更好地促进产业的转型升级，参与全球的竞争。为进一步提高国有混合所有制改革成效，提出建议如下：

1．混改中实现公司治理同步完善

对混合所有制经济加以发展，其中的重中之重在于对公司治理框架予以合理构建，而并非为简单地将公有制经济和非公有制经济来源的资本进行简单叠加，更不是“一混就灵”“为混而混”。要确保企业新一轮改革真正达到预期的效果，不仅要将产权问题妥善处理到位，同时根据股东需求建立完善的法人治理结构和公司治理体系，处理不好这个问题，不仅混改的预期目标难以达到，而且可能引发企业发展中的一些新的矛盾以及问题。混合所有制改革一方面是需要改变现阶段所有权模式，通过改革的推进，以此确保国企效率低下这一问题得到根本性解决；另一方面则能够有效规避基于改革所具有的不确定性以及重大变化所引发的一系列问题。在混合所有制改革的探索和实践中，唯有确保法人治理结果的合理、科学，才能够利用改革为契机，使国企效率得到真正的提升[14]。

2．重点推进职业经理人制度

站在以人为本的角度来说，将职业经理人制度引入进来，并因地制宜的将以健全和完善不仅迫在眉睫，同时也势在必行。然而当前，我国国企引入该制度存在着一系列的问题，具体包括制度落地难，效果难发挥等等[15]。不仅如此，职业经理人制度建设需要提高对企业自身体系建设的重视程度，需要给予政策法律法规衔接问题更多的关注。职业经理人的管理在很大程度上紧密关联着经理人选拔、聘用等，对职业经理人实施全生命周期管理。持续优化改进治理结构，理清关系。对权责进行明确，实现约束等完整制度体系的有效构建[15]。在混合所有制企业的治理模式和结构当中，职业经理人制度占据重要地位，该制度充分发挥了主导性、基础性与战略性价值。故而，能够将职业经理人朝着职业化的方向发展视为企业混改的先决条件，同时也可将之视为推动企业可持续发展的重要支持。

3．积极探索和丰富员工持股

市场经济环节下，对于劳动力来说，劳动者本身便是一项至关重要的因素。当员工和公司的目标一致，风险共担，利益共享，激发员工的积极性和创造性，同时也能够将公司的内含增长力充分挖掘出来。让更多的员工拥有股权也有助于推动正向激励机制的建立，以此有效激发团队更好地在市场竞争中发挥战斗力。持股方案中应当在对员工持股计划进行设置时采用动态的激励机制，将持股奖励同员工的业绩相挂钩，以此激发全体员工的工作激情。当员工拥有股权之后，所展现出的责任心以及竞争力也会呈现出新的面貌。公司的发展会得到来自公司上上下下所有人员的关心，故而一直以来机构臃肿以及效率低下等一系列问题将会得到切切实实的改善和解决[16]。

六、结束语

无论是民营资本还是国有资本，都有其各自的优势和特征，深化改革的过程中必然需要展开混合所有制改革。依托于混合所有制改革能够增强企业竞争力，同时为国企集团减负债、降杠杆，为员工谋福利。更重要的是要从内而外，完善授权机制，将外部董事引入到董事会，引入职业经理人制度，充分发挥劳动资本的优势，从员工持股计划出发，进一步落实员工激励，有效构建评价体系，探索出一套真正能够带动国企不断向前发展的模式。