国有企业集团内部审计分级管理体制改革探讨

刘金山

摘要：国有企业集团的治理結构日臻完善，分级管理的内部审计体制逐渐不能满足集团治理和大监督体系的要求。本文通过分析国有企业集团分级管理的内部审计体制的不足，探讨一种内部审计体制改革的方式。

关键词：企业集团;审计体制;改革

引言

新时期国有企业集团及其下属企业的公司治理结构日臻完善，各级内部审计部门在党组织、董事会直接领导下开展各类审计监督工作，为整个集团的规范管理、完善治理、实现目标、价值提升发挥了重要作用，成为企业集团大监督体系中的重要角色。但内部审计在与企业集团治理体系的融合以及自身的独立性和权威性等方面依然存在一些不足，现有审计体制急需变革。

一、国有企业集团分级管理内部审计体系的不足

（一）所属单位审计工作的独立性和权威性缺乏制度和机制保障

分级管理体制下，企业集团下属单位的审计机构只是一个职能部门，受本单位的党组织、董事长或主要负责人直接领导，开展工作的人力、资金等资源高度依赖本单位，并且部分下属企业内部审计机构专业人员配置不足，导致下属企业的内部审计机构独立性不强、权威性不足，下属单位存在的一些重大管理问题或风险不能及时被披露并反馈到企业集团总部。

（二）内部审计与企业集团治理体系尚未实现有效融合

在企业集团内部，下属企业的内部审计工作不受集团派出监事会领导，只向其提供内部审计成果，导致集团派出监事会在对下属单位业务活动进行监督和检查中，缺乏审计抓手，实时监督作用较弱。

（三）内部审计质量控制标准不统一、体系不完善

分级管理体制下，企业集团下属单位的审计机构相对独立，审计质量控制标准各不相同，企业集团内部审计质量控制缺乏统一标准，审计质量控制体系不完善，直接影响内部审计工作有效的开展。

（四）企业集团内部审计统一协作不够

企业集分级管理的内部审计，整体资源分散且相互之间信息不共享，集团对所属单位审计部门的组织领导和统一协调不够，获取信息渠道单一或信息不对称，两级审计部门难以形成合力。

二、分级管理内部审计体制改革方式

国有企业集团分级管理内部审计体系的不足，制约了审计监督作用的充分发挥，不能满足新时期企业集团高质量可持续发展的需要，对此提出一种改革方式。

（一）改革目标

遵循企业集团战略指引，内部审计体制改革以问题和风险、绩效和管理为导向，创新审计管理体制、整合审计力量、拓宽审计业务、完善审计考核体系，坚持内部审计围绕中心，服务大局，依法依规开展审计工作，促进企业集团合规经营，防范经营风险，高质量可持续发展，使内部审计成为完善公司治理、提升治理能力的重要抓手。

问题和风险导向，要求企业集团充分运用问题和风险评估工具，根据问题和风险评估结果，对问题和风险进行分类，以此确定内部审计的频率和覆盖面。

绩效和管理导向，要求企业集团从现有的审计业务向绩效审计和管理审计延伸，上级审计下级时，关注下属企业的整体绩效和治理状况;平级审计时，关注经营活动绩效和内部管理情况;具备条件时，开展全面的绩效和管理审计。

（二）改革内容

1.健全和完善审计领导体制

企业集团理顺所属单位审计工作的领导与管理，做实所属单位监事会，建立所属单位监事会与审计部门工作联动机制。所属单位审计部门的工作对本单位董事会、监事会负责，审计工作由本单位董事长负总责，业务上接受本单位监事会的管理，所属单位监事会办公室设在审计部门，办公室主任由审计部门负责人兼任，使所属单位审计部门成为监事会加强监督的一个重要抓手。

2.健全审计部门与监事会的联动机制

所属单位审计部门配合本单位监事会履行职责，在监事会的安排下监督董事、经理层、高管等管理人员在履职中有无违反法律、法规、公司章程及股东大会决议的行为，检查所在单位业务合法合规性、财务信息的真实性、揭示存在的风险等，促进所属单位监事会工作落地。

所属单位监事会要加强审计全过程管理。要将监督关口前移，参与审计计划、审前调查和审计方案的制定，参与重大风险审计项目、公司重点关注审计项目的审计实施，建立审计报告的复核机制。

3.调整审计干部管理体制

所属单位审计部门主要负责人任职实行任前报企业集团党委组织部备案，由所在单位聘任。拓宽审计干部来源渠道和发展通道，实行审计干部跨系统或跨单位交流任职，审计部门正职一般应交流任职，在同一单位连续任职不得超过六年。

加强审计干部履职考核，实行日常考核、年度集中述职评议等方式。所属单位审计部门负责人年度履职情况由企业集团审计部牵头，派驻监事会、所属单位党委共同参与考核，各占权重。

4.组建企业集团审计中心

审计中心作为企业集团的直属机构，负责企业集团内部审计工作，由企业集团审计部负责归口管理。审计中心内部按业务板块分别设置审计室，负责相应单位审计监督;审计中心人员待遇参照总部机关相关规定执行，日常经费由企业集团承担，实行预算制管理。

审计中心落实企业集团安排的年度审计计划及临时审计任务，集团对其进行责任制考核;审计中心党建工作纳入审计部，由集团本部党委负责考核;审计部制定审计中心内部考核机制，负责对审计中心内部各室考核。

审计中心的主要职责：一是负责对企业集团及所属单位贯彻落实上级及集团重大政策、制度及三重一大执行情况进行审计;二是负责对企业集团及所属单位发展规划、战略决策、重大措施以及年度经营计划执行情况进行审计;三是负责对企业集团及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计;四是负责对企业集团所属单位领导人员履行经济责任情况进行审 计;五是负责对企业集团及所属单位财务收支、经营管理及经济效益情况进行审计;六是负责对企业集团及所属单位股权投资、固定资产投资、房地产开发、融资建设、工程项目管理等重点项目进行专项审计;七是负责对企业集团及所属单位集中采购管理、销售管理、资产管理、资金管理、合同管理等各类关键业务进行专项审计;八是负责对企业集团及所属单位境外机构、境外资产和境外经济活动进行审计;九是其他项目审计。

（三）改革措施

1.加强企业集团对内部审计工作的统筹管理

加强审计力量的统筹管理，整合公司所有审计资源，以内部人员审计为主，实现多板块融合、上下优势互补、多部门高效协同，形成全集团审计监督“一盘棋”，开展重大项目审计、内部交叉审计，提高审计资源利用效能。

加强审计计划的统筹安排，高度重视集团年度审计计划编制工作，处理好审计全覆盖与突出审计重点之间的关系，严格按照“三重一高”即重要业务单位、重大业务事项、重点业务环节和高风险业务领域的标准筛选重点审计项目，特别要关注新兴业务、并购项目、混合所有制企业等高风险领域。

加强审计质量的统筹指导，优化内部审计制度，细化和规范审计标准和操作流程，建立集团统一的审计工作规范和标准体系，推动依法依规开展审计;以内部审计标准化建设为抓手，编写内部审计指南、审计要点，选取具有共通性的内部审计业务，通过讲方法、举案例、划重点的方式有针对性地指导，着力解决内部审计人员不会做、做不好的问题。

加强审计信息的统筹运用，推进以大数据为核心的审计信息化建设，科学高效开展审计。建立审计工作报告制度，审计结果和重大案件线索在向本单位董事会、监事会等报告的同时，应及时向集团审计部报告，集团审计部应将审计结果及线索在“大监督”体系、“大数据”中心共享。

2.狠抓审计发现问题的整改落实

健全整改责任制。被审计单位的主要负责人作为整改第一责任人，切实抓好审计发现问题的整改工作，对重大问题要亲自管、亲自抓，将落实审计整改工作纳入决策议事范畴，完善审计整改工作机制，深入分析原因，制定审计整改工作方案，落实整改责任，确保整改取得良好效果。所属单位监事会履行整改的监督责任，要切实做好审计整改的督促落实，对审计发现问题要建立清单，实行“销号”管理，对重要问题的整改落实，开展现场检查或跟踪审計。企业集团相关责任部门要加强对审计发现问题整改的指导服务。

严肃整改问责。把内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。对审计发现的重大问题，按照集团违规经营投资责任追究制度，依法依纪移交纪委处理，严肃追究有关人员责任。对整改不到位的，要对被审计单位主要负责人进行约谈。对整改不力、屡审屡犯的，要严格追责问责。

注重强化长效机制。将审计整改落实与改进管理相结合，对审计反映的典型性、普遍性、倾向性问题，要研究和剖析其成因，及时改进管理、完善制度、优化流程，有效发挥审计监督对加强管理的促进作用。

3.建立内部监督协同机制

通过建立部门联席会议等方式，确保各类监督部门在发挥各自职能作用基础上形成协同互动。加强各类监督部门间的沟通交流，充分利用已有的检查结果等信息，避免重复检查;着力推动监督信息共享、监督成果共用、关键业务共同实施、问题整改问责共同落实，切实形成监督合力。

4.明确内部审计工作的“两个责任”

一是明确内部审计在发现问题、揭示问题、查处问题、督促整改方面的监督责任。

二是落实董事会及企业经营班子在审计环境建设、内部审计人员配备、职责履行、资源保障、整改问责落实和机制完善等方面的主体责任，以及被审计对象对主动配合审计、提供真实完整审计资料、认真整改问题并建立整改长效机制等方面的主体责任。

5.加强审计人才队伍建设

企业集团及下属公司配备与经营实力和业务发展相适应的审计队伍，优化审计人员结构，充实熟悉战略、经营、法律和信息技术等方面人才，切实解决审计资源不足、审计工作难以满足业务发展需要的问题;加强审计文化建设，树立“善于发现问题、敢于揭示问题、勇于解决问题”的工作理念，培养审计人员“忠于职守、敢于碰硬”的责任意识。

6.完善相关管理制度

企业集团下属单位，结合监事会与审计部门工作联动机制，及时修订章程、监事会议事规则、相关管理制度以及部门职责，特别是混合所有制企业、项目建设公司等也应按照管理要求进一步完善章程及监事会议事规则，为内部审计的独立性和权威性提供制度保障。

结语

通过健全和完善内部审计领导体制，建立审计部门与监事会的联动机制，调整内部审计干部管理体制，组建企业集团审计中心等一系列变革，强化了企业集团对内部审计工作的统筹和引领，加大企业集团总部对各所属单位的审计监督力度，增强了企业集团内部审计的独立性和权威性，完善了内部审计与企业集团治理体系的融合。

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