行政应急措施的合法边界

胡珊

疫情防控期间，各地政府都采取了大量严防死守的“硬核”措施，这也使得紧急情况下政府应急措施的权力边界成为舆论讨论的焦点。

行政应急措施的法律依据来自行政应急性原则，行政应急性原则是行政合法性原则的例外，以往较少被学界提及，在司法实践中也运用不多。但在此次疫情中，大量行政应急措施的合法性不断面临质疑和挑战，说明对于行政应急性原则的研究和讨论有现实意义。

案例

2014年11月25日，吉林省×市×牧业公司猪场的一些生猪突然因不明原因死亡，牧业公司的负责人马上向当地畜牧站报告了情况。到次月9日，猪场死亡的生猪已达409头。

同年12月18日，该市动物疫病预防控制中心工作人员将在猪场取样的猪血清样本送到了省动物疫病预防控制中心进行检验。检验显示，样本的猪瘟病毒和猪圆环病毒均为阳性。次日，省防治动物重大疫病指挥部办公室向该市防治动物重大疫病指挥部办公室下发通知，要求对疫区进行封锁，扑杀疫点所有病猪和带毒猪。同年12月22日，在当地市政府组织下，该猪场341头生猪被扑杀，409头病死猪被无害化处理。

但此事并未画上句号。2015年1月15日，牧业公司再次报告养殖猪死亡，经该市动物疫病预防控制中心检验，此次猪死亡原因为传染性肺炎、流行性腹泻。同年2月6日，牧业公司收到了该市动物卫生监督所发来的一份监督意见，监督意见禁止牧业公司疑似染疫和易感的生猪流出猪场，也禁止牧业公司从外界引入或购进生猪，理由是经专家组诊断，牧业公司的病猪疑似蹄叶炎或口蹄疫。

同年2月8日，为了彻底消除猪瘟疫情隐患，根据吉林省防治动物重大疫病指挥部办公室的一份《关于对×市相关动物防疫技术工作约谈的意见》精神，×市市政府组织多部门工作人员对牧业公司猪场的797头生猪全部进行了扑杀。扑杀时根据评估人员的评估，797头生猪同时点的市场价格为126万余元。但这个价格，牧业公司认为过低。

2016年6月，牧业公司将×市市政府告上法庭，称市政府在没有任何法律文书的前提下，对其所饲养的797头生猪进行了扑杀，却只给公司每头生猪480元的补偿，与公司的损失相差甚远，要求法院确认市政府扑杀其797头生猪的行政行为违法，并赔偿其经济损失200万元。

法院认为，根据吉林省动物疫病预防控制中心出具的检验报告，能够证明牧业公司饲养的生猪感染了猪瘟病毒，市政府为了迅速扑灭疫病、控制疫情，避免造成更大损失，组织多部门对牧业公司的生猪进行扑杀的行为并无不当，但造成的损失应该给予合理补偿。根据评估机构的现场实测，当场认定的價格比较客观地反映了被扑杀生猪当时的市场价格情况，据此判决×市市政府给付牧业公司补偿款126万余元。

说法

行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容之一，指的是行政机关为保障国家安全、社会秩序或公共利益，维护社会稳定协调发展，在面临自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或社会安全事件等紧急情况时，可以实施一系列控制紧急情况和消除危机的应对措施，其中既包括有法律授权的，也包括没有法律授权的措施。

在紧急状态下，为了有效控制局面，赋予行政机关更强有力的行政权力是现实需要，但这并不意味着应急性行政行为完全不受限制。行政应急性原则的最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，因此，“秩序”是应急性原则的核心价值，即在非常态的情况下也要建立一种法治秩序。

换言之，行政机关可能采用一些非常态手段应急，这些非常态手段的运用，可以是不具有法律依据的“非规定动作”，但必须是在法治框架内的“允许动作”。

为了避免行政权力快速扩张可能导致的滥用，行政应急性原则本身也对行政应急权力的行使进行了严格的限制。比如，必须存在明确无误的、现实的危险或紧急情况，且常态措施已无法应对危机；行政机关采取的紧急措施须得到有权机关的事先授权或是事后确认；应急行为必须受到公正原则，尤其是比例原则的约束。

在刚刚过去的疫情中，由于以征用为名截留口罩、打麻将被破门执法等好几起公共事件的发生，行政应急行为的主体适格、措施适度被法律界人士频频提及。所谓主体适格，讨论的落脚点在于应急行为实施主体的法定权限，即各级行政机关及法律授权的机构必须严格遵守法定权限，不能越权采取应急行为，实施的手段也应当符合法律规定。所谓措施适度，讨论的其实是比例原则的适用，即各级政府及其部门根据法律规定采取的疫情防控措施，要与疫情可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。

此外，值得一提的是，由于多年以来对于行政应急性原则的研究一直处于行政法学的边缘地带，行政应急行为的适用程序、救济方式等问题亟待在相关法律法规的制修订中加以解决，行政应急性原则还需要更加完善的法律机制作为保障。