论“一带一路”背景下边检警务合作模式创新

左恒

摘 要： 在“一带一路”互联互通建设不断深入的背景下，云南边检部门初步探索构建了中、老、泰三国边检（移民）部门共同参与的“三国十站”边检警务合作框架。这一移民领域警务合作的新模式如能顺利推进，将在防范打击跨境犯罪、推动口岸便利通关等多方面发挥积极作用。但目前合作也面临法律制度缺位、合作效能不高、发展动力不足等問题。为此，参与合作各方应进一步加强央地协力，循序渐进地推动合作制度化建设，最终形成多层防御体系。

关键词： “一带一路” 边防检查 警务合作 云南边境

边境地区是一个国家区位因素非常特殊的地区，其区位条件往往会随着相邻国家之间政治经济关系的变化而变化。云南省地处西南边陲，随着“一带一路”互联互通建设在云南及周边国家的深入，人流、物流和资金流在这一区域的流动更加自由和频繁，这对口岸通关便利化建设提出了更高要求。同时，伴随着跨国流动人口的剧增，也不乏不法分子利用云南边境一线点多、线长、面广，便道、小道众多的特点从事偷渡、人口贩运、毒品走私等违法犯罪活动，边境地区跨境犯罪问题的挑战与日俱增。为有效应对上述挑战，云南边检部门主动适应形势变化，积极参与和引导周边区域的跨境警务合作，并初步探索构建起了中、老、泰三国边检（移民）部门共同参与的“三国十站”边检警务合作框架。

一、“三国十站”边检警务合作的构建背景

包括中国云南省与老挝、缅甸、泰国、柬埔寨、越南等东南亚国家在内的大湄公河次区域一衣带水，独特的地缘关系使得这一区域各国在历史上就有密切的交流与合作。随着“一带一路”互联互通建设的深入推进，这一区域的人员与经贸往来愈发密切，同时，该区域面临的非法出入境、毒品贩运、人口贩卖、走私、恐怖主义等跨境犯罪流动性、动态性加剧，形势更趋复杂。为有效应对上述挑战，原云南省公安边防总队与泰国清盛移民局在执行第30次中老缅泰湄公河联合巡逻执法勤务期间进行了座谈，双方就成立一个以中、老、泰三方边检（移民）部门为成员单位的打击跨国犯罪合作机构达成了共识。为落实这一共识，中国磨憨边防检查站在2015年两次派出代表团出访老挝会晒公安检查站、泰国清孔移民检查站，泰国清盛移民局随后亦派出代表团回访，三方就加强警务合作、构建合作机制交换了意见，并最终促成了“三国十站”合作框架的构建。

值得关注的是，“三国十站”合作框架在创立之初并无各方中央主管部门的“顶层设计”，更多是地方警务机构结合工作实践发挥基层首创精神，先行先试的结果。有鉴于此，本文将从云南“三国十站”合作这一案例入手，尝试对地方警务机构参与国际警务合作实践的问题进行一定程度的分析探讨。

二、“一带一路”背景下云南边检机关开展边检（移民）警务合作的意义

（一）为“一带一路”建设在这一区域的顺利推进提供安全保障

在云南及其毗邻东南亚国家的边境地区，伴随着“一带一路”背景下人财物频繁的跨境流动，因毒品贩运、偷渡、恐怖主义袭击、人口贩运等跨境犯罪而带来的非传统安全威胁突出。要解决上述问题，单靠中国警方单方面的力量显然是不够的，惟有加强警务合作与交流，才是解决问题的有效途径。在各类警务合作中，边检（移民）领域警务合作具有不可取代的重要地位。传统的国际警务合作主要有三种方式：1.以国际刑警组织为依托，在国际刑警组织框架内开展国际多边合作;2.通过缔结中外刑事司法协助条约和引渡条约，开展国际刑事司法协助，强化双边警务合作;3.通过跨境追缉、联合侦查、域外调查取证、控制下交付等侦查协作手段开展国际侦查协作。不管上述哪种合作方式，因牵涉到司法主权问题，在合作的程序上不免显得较为繁琐，而包括出入境边防检查机关在内的移民事务管理机构在移民管理程序中采取的是具有准刑事司法性质的手段和措施，由于可以较为灵活的采用讯问、不准入境、驱逐出境、拘留审查等强制手段以及各种控制措施，且作为国家主权的体现，驱逐出境等措施可以不受国际法的束缚，这就为国际警务执法合作搭建了一条便捷的渠道。

（二）促进这一区域的口岸通关便利化建设

口岸是开放的窗口，要推动云南融入“一带一路”建设，实现又好又快发展，就必须加强口岸通关便利化建设。在这方面包括边检部门在内的各口岸部门都采取了一定的措施，也取得了一定的成效，但如果只依靠中国单方面的努力，要推动口岸通关便利化建设水平实现较大提升无疑是极为困难的。云南毗邻的东南亚国家经济发展水平与中国相比，还存在一定差距，双边在共同进行边境地区管理时所投入的人力、物力和财力也存在一定的差距，执法人员素质和执法水平也是参差不齐。边检警务合作可在一定程度上解决上述问题，通过组织边检业务外警培训，提供警务装备物资援助，协调双方口岸共同出台通关便利化举措以及联合开展旨在提高边检服务效能的友好共建活动等方式，双方的差距会逐步缩小，最终实现双方口岸通关便利化水平的共同提升和互利共赢。

（三）为中国与周边国家的边检区域警务合作提供参考借鉴

从地理区位上看，作为“三国十站”边检合作发起地和主要活动区域的中国、老挝磨憨-磨丁经济合作区位于中国—中南半岛经济走廊的关键节点。2013年通车的老挝会晒-泰国清孔大桥让起于云南昆明止于泰国曼谷的昆曼公路全线贯通，设[HJ1.7mm]想中的泛亚铁路中线老挝段、泰国段也相继破土动工，中南半岛经济走廊最终可能在中线取得突破，即以中国—老挝—泰国—马来西亚—新加坡铁路的建成为标志，形成中南半岛经济发展走廊。从合作模式上看，位于云南中老边境的磨憨出入境边防检查站最初是依托公安边防三级代表联系制度注：在我国政府同领国签署双边边界制度条约（协定）基础上，由两国“中央边防主管部门、地方边防机关和毗邻的边防检查站或者边防支队”三级边防机构之间建立的处理涉及双方边境事务的联系合作制度。与当面的老挝磨丁公安检查站开展“点对点”双边合作。随着昆曼公路的全线贯通，云南与邻近老挝、泰国的边检（移民）机构合作意愿逐步增强，最终探索建立起了涉及中国、老挝、泰国三方多个边防（移民）检查站的合作模式，这一合作模式虽然尚不成熟，但却是一次由双边合作向区域合作发展的有益探索。在中国全面推进“一带一路”建设的大背景下，诸如磨憨-磨丁这样的跨境经济合作区将越来越多。云南边检部门在探索类似“三国十站”这样移民领域警务合作模式过程中所取得的经验，或可为“一带一路”背景下中国其他沿边省区类似边境口岸的边检（移民）警务合作提供参考。

三、“三国十站”边检合作的现状评估

（一）主要进展

2015年7月，中国磨憨边防检查站，老挝磨丁公安检查站、会晒第四友谊大桥公安检查站和泰国清盛移民局4个单位代表召开联席会议，会后，中老双方代表签署《联合执法合作备忘录》，泰方表示需要将备忘录内容请示中央政府，未予签署。其后，在2017年4月的座谈交流活动中，与会代表充分肯定了“三国四站”执法合作在合力打击跨境犯罪、促进口岸便利通关方面发挥的积极作用，希望将“三国四站”合作框架拓宽至“三国十站”（中国磨憨边防检查站、景洪港边防检查站、西双版纳边防检查站，老挝磨丁公安检查站、琅勃拉邦机场公安检查站、会晒第四友谊大桥公安检查站、孟莫公安检查站，泰国清盛移民局、乌隆移民局、廊开移民局）。“三国十站”的合作框架由此初步形成。在“三国十站”合作框架探索发展的过程中，各方不断探索，并在以下方面取得了一系列的合作成果：

1.开展业务交流，加强执法能力建设。例如：2015年，磨憨边防检查站结合新查获的1起持用伪假护照实施偷渡入境案例详细介绍了相关电子护照的防伪技术，分享了前台查验伪假证件的方法和技巧，老方、泰方代表也分别介绍了他们在反偷渡工作中的经验和做法。

2.联合推出便民措施，积极服务口岸通关。例如，中国磨憨出入境边防检查站与老挝磨丁公安检查站联合开展了“共建友好国门，共创模范边检”活动，期间先后为400余名长期在口岸出入境的商户、农民工、跨境学童实行在证件有效期内加盖一对验讫章的便利服务，并积极为入境就医的老挝籍人员开通“跨境求医绿色通道”，为伤病员及时救治争取了宝贵时间。

3.交流情报信息，合力打击跨境违法犯罪。例如：2016年9月，中方通过“三国四站”合作联系渠道向老方通报了一起组织运送偷越国（边）境案件的案情并向老挝警方寻求帮助。在中老双方的共同努力下，该起案件的骨干成员在老挝琅勃拉邦落网，由此成功打掉了一个地跨中国多省市，长期组织人员利用中老边境便道偷越国（边）境的违法犯罪链条。

（二）瓶颈制约

1.央地协力不足，法律制度缺位。目前，“三国十站”合作框架的法律基础仍不完善，而背后反映的深层原因则是中央与地方之间在内外关系协调发展实践中上下协力的不足。一个直接的表现就是，2015年形成合作共识以来，泰方一直以中央未授权为由拒绝签署三方《联合执法合作备忘录》，虽然在合作实施层面释放出了较强的合作意愿，但整体来看合作的制度化努力并无实质进展，较为稳固的合作机制也远未形成。从中方角度看，面对泰方这一新的合作互动网络，由于双方中央主管部门尚未签署相应合作协议，云南的各级边检机关亦无法与泰方建立稳固的互动网络。与此同时，由于缺乏整体的制度设计和理论指导，基层边检机关对于“三国十站”合作未来的组织形式和推进机制方面亦缺乏清晰的思考和规划，这极大地制约了合作机制的形成。

2.合作方式简单，合作效能不高。从合作方式看，目前“三国十站”各方开展合作的方式仍比较简单，涉及业务交流主要是通过召开座谈研讨会的形式开展，但目前这样的联席会议召开频次并不高，且常由于各方内部原因而推迟。在联合打击跨境人口贩运、偷越国（边）境等违法犯罪方面，各方目前仍采用的是“一案一协商”的非制度化协商推进模式，情报信息的交流主要还是依靠电话、派专员临时会晤等传统模式，信息交流渠道仍不够顺畅。

3.合作意愿与能力不对称，发展动力不足。从合作意愿方面看，对国家主权和利益的优先考虑决定了老方、泰方参与合作意愿的有限性，一个显著的表现就是泰方始终拒绝签署《联合执法合作备忘录》，而老方由于可以从已有的中老双边合作机制中获得收益，对于构建新的互动网络并未显现出太大的积极性。从合作能力方面看，由于中、老、泰三国经济发展水平的差异，各方能够投入合作进程中的人力、物力和财力并不均等。虽然在一定的措施和张力推动下，合作的关系仍能维持，但由于难以形成紧密的“一体化组织”，这一合作框架在未来的发展中难免显得动力不足。

（三）理论检验

1.多层外交理论的解释。英国学者白里安·豪京（Brain Hocking）1993年首次提出了“多層外交”的概念。豪京认为，次国家政府作为一国政治体制的一部分，不可能是一个具有完全自主性的国际行为体。其深层原因是全球化的深入发展逐渐将传统的国际国内政治界线变得模糊不清。任何一个行为者要想实现自己的政策目标，都必须在地方、全国和国际的层面上同时进行“多层博弈”，才能获得成功。豪京的“多层外交理论”为“三国十站”警务合作提供的一般解释是：在全球化深入发展，特别是当前“一带一路”互联互通建设在边境地区深入推进的背景下，警务活动在国内与国际之间的界线日渐模糊。最初倡导提出“三国十站”合作构想的云南边防部门与泰国清盛移民部门虽然只是“非完全自主”的地方行为体，但在这种“多层博弈”的结构中，双方之间的互动却为整体合作目标的实现提供了可能。

2.“有限参与行为体”的解释。上海外国语大学的张鹏博士在他2015年出版的专著《中国对外关系展开中的地方参与研究》中提出了“有限参与行为体”的概念。张鹏认为，对中国对外关系展开中的地方参与进行研究需要明确地方对外关系中的“有限参与”属性。在主权国家仍是国际关系行为主体的前提下，需要以中央对地方的有限授权为原则，将地方作为国家对外关系的“有限参与行为体”，并通过央地在对外关系方面的互动，不断改善内外环境，辅之以地地合作，才能最终达到合作最大化的目标。按照“有限参与行为体”的解释，在地方警务机构参与国际警务合作实践中，我们需要在不违反有限授权原则基础上的灵活性，一方面严格遵守涉及国际警务合作的国内法和国际法，另一方面也要充分发挥地方警务机构的主观能动性，在把握国内国际两个大局的基础上最终形成地方警务机构参与国际警务合作实践的完整思路。

四、深化“三国十站”边检警务合作的思路对策

（一）加强央地协力，争取合作最大化目标

如上文分析的那样，虽然在“一带一路”互联互通建设持续深入的背景下，警务活动已日渐突破了国界限制，但在参与国际警务合作实践过程中，地方警务机构作为“有限参与行为体”的地位不容改变。在此前提下，要推动警务合作提档升级就必须加强央地之间的协力，在地方、全国、国际的“多层博弈”结构中同步发力。从中央主管部门层面来说，一方面要加强理论研究和指导。另一方面，还应推进合作的制度化建设。从“三国十站”签署《联合执法合作备忘录》等机制化安排未获成功的现实可以看出泰国等周边国家对联合执法合作可能造成国家主权部分让渡的敏感和抗拒。这种敏感和抗拒来源于周边国家在对外关系中对国家主权利益的整体考虑，这种疑虑单靠地方层面的有限互动是难以消除的，需要中央主管部门甚至政府层面发挥更加积极的主导作用，推动与周边国家建立更为稳固的合作机制。从地方警务机构层面来说，在明确有限授权原则前提下，地方警务机构应按照中央主管部门的总体对外政策目标，充分发挥地缘、人缘优势，结合周边国家的区情和边情选择适宜的合作模式，有针对性的拓宽与周边国家执法部门的互动网络。对于合作中取得的成果和好的经验做法要及时总结上报中央主管部门，以便为上级研究决策，推动与相关国家中央主管部门间的谈判提供参考，争取更好的合作制度化安排。

（二）循序渐进，逐步推进制度机制建设

根据区域合作的一般规律，警务合作也应当分阶段、分步骤地展开，第一阶段可着力推进开展文体交流活动、业务培训建设，这些方面的合作不存在制度、法律及文化等方面的冲突，也不存在国家主权的部分让渡，实践中更容易操作。第二阶段，各方可探索以项目制的形式推动伪假证件、重点人员信息共享平台等机制建设。具体的操作上可考虑建立由各方人员共同组成的项目工作小组，进一步完善由直通电话、传真、即时通讯软件、定期会晤等多种方式构成的常态化联络协调机制，畅通情报信息交流渠道。第三阶段，各方应及时总结合作的经验做法，加强向各自中央主管部门的报告，推动签署移民领域区域警务合作的整体制度性框架协议，形成保障合作程序化推进的稳固合作机制，减小合作的交易成本。推动签署合作协议的过程也并非一蹴而就，可以在地方警务机构先行先试的基础上，确定一些在合作实践中各方较为关切，已经形成相对完善机制的领域优先实现规范化，进而由局部到整体、由地方到中央逐步推进整体框架协议的签署。

（三）整合管控资源，构建多层防御体系

层次防御理念最早来源于计算机信息网络安全系统的分层次拓扑结构，随后人们逐步将其引入了航空安全、边防管理等领域。在出入境管理的应用中，层次防御体系可以视为一个综合性的战略，它通过一系列相互依赖、补强裁冗的组织与协调，建立起一个不同层面共同构成的连续式架构，并通过对出入境对象（包括人员和货物）由出发国（或地区）前往进入目的国（或地区）整个过程的审视，增加发现和阻截安全威胁的概率，从而达到减轻物理边界线安全负担的目的。从欧美等西方发达国家的实践看，边境管控的一大发展趋势就是将管控的时间往前，空间往外推移，从而达到“御敌于国门之外”、“预警于风险潜伏之时”的目标。“三国十站”边检（移民）警务合作的未来发展也可借鉴这些前沿的经验和理念，以建立多层防御体系为目标，积极整合各方边境管控资源，最大限度地支持彼此拓展“防御纵深”，形成覆盖整个地区的防御网络。具体实践上，或可结合云南面向南亚、东南亚的辐射中心建设，继续以开放包容的姿态邀朋聚友，吸引缅甸、越南、柬埔寨等更多南亚、东南亚国家移民管理部门加入合作框架，将“三国十站”合作逐步升级扩大为面向南亚、东南亚的移民管理区域警务合作论坛。结合不同时期各方关切的不同由主办方动态调整每年的论坛主题，就完善预筛查数据系统、推动前置性检查以及执法能力建设、情报共享、联合行动等具体合作细节进行深入交流研讨，在达成合作共识的基础下再成立相应的合作小组，以项目制的形式逐项推动落实，并最终形成服务于参与合作各国共同利益的多层次、无缝隙口岸边境联合防御网络。

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