大数据驱动的透明政府建设——媒介选择与政民互动重构

张红春，邓剑伟，邱艳萍

（1.贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.北京理工大学 管理与经济学院，北京 100081；3.贵州大学 明德学院，贵州 贵阳 550025）

建设一个高质量的透明政府是学术与实践领域的共同追求。在学术研究中，透明政府指的是公众对政府行政过程与结果知情的状态[1]。公众对政府的知情可以加强对政府的监督，改善公众对政府的信任感，强化公共问责。因此，透明政府是法治政府、廉洁政府、民主政府等政府治理现代化实现的治理前提[2-3]。可见，透明政府既是一种重要的治理价值与目标，也是一种实现其他治理目标的重要治理工具。鉴于透明政府的诸多治理益处，它被广泛视为政府善政与善治的标准[4]。在实践中，中国透明政府建设的顶层设计也日渐明确。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十九大报告都指出，要健全党和国家监督体系，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；2016年国务院办公厅颁发的《关于全面推进政务公开工作的意见》也指出，要推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开（简称“五公开”），建立以公开透明为基本特征的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府；2018年国务院印发的《国务院工作规则》也明确提出，国务院及各部门要把公开透明作为政府工作的基本制度，坚持以公开为常态、不公开为例外的基本原则。可见，构建一个公开、阳光的透明政府已成为行政改革的重要方向。

大数据时代引致的透明社会日渐给透明政府建设带来新的机遇与挑战。当前，互联网、物联网、移动互联网、云计算、人工智能等新型信息技术的社会应用日益广泛，其强大的数化、记录、处理和传播事实的能力驱动物理世界与社会世界的方方面面加速进入信息化和数字化的高级阶段。其后果就是数据信息量爆炸式增长，社会各领域的大数据不断形成。随着社会广泛、深入地应用大数据的理念思维、数据实体与方法技术，大数据成为社会运行的数据基础与基本生产资料，社会演革渐入大数据时代。大数据时代将带来一个高度开放、共享与坦诚的透明社会。这是因为在信息化高级阶段，个体与组织方方面面的信息被数字化采集、处理、存储、归档和交易，不断增长的数据记录使社会运行的可观察性显著提高，万事万物变得有迹可循和依数可溯。随着人们在数字世界中进行数码互动，以及数字痕迹、信息传播与交流速度提高，社会透明度将随之提升[5]。学术界将大数据时代下社会透明度全面提升的现象称为“新透明度”，用以描述任何个体与组织前所未有地向政府组织、私人组织、其他个体以及机器保持可视可见的一种公开透明状态[6-7]。透明社会将具有两个显著特征：其一，彻底透明。即万事万物的方方面面都可以被数据化记录，真实还原和再现任何事物、事务的客观真实存在。其二，互为透明。基于数据的开放共享，社会将不再是少数人监督大多数人，而是每一主体监督每一个其他主体。大数据时代将为公共和私人领域带来更高的透明度、洞察力和参与度，社会运行将走向坦诚布公、互相共享、互为透明、相互监督、相互信任的新时代，显著降低社会交易成本。面对透明社会的演化趋势，政府作为社会的元治理主体理应首先实施透明化的治理。在大数据时代，公民对知情权的理解不断加深，笼统的信息公开已经不能满足公民的需求，政府公开信息的范围、精细程度以及准确度受到了越来越多的关注[8]。大数据时代正倒逼各国政府必须强力开启“密室”的大门，倒逼政府“黑箱”决策管理模式走向公开透明[9]。因而，如何建设高质量的透明政府成为大数据时代政府治理应予考虑的前瞻性议题。

利用大数据的数据思维、资源和技术构建透明政府的潜在价值开始为学界所关注，但相关研究仍处于起步阶段。已有透明政府的实践和研究中关于透明媒介的选择、生产、公开及其利用都是以政府信息为中心来展开的。但是在大数据时代，以政府信息为媒介的透明政府建设局限性日益凸显。研究结果显示，政府信息及信息公开中的浅层次知情、单向度沟通和低公众参与限制了透明政府构建质量[10]。而且，公众参与公共事务需求和数据需求日益增长，传统的政务信息公开日益不适应社会发展[11]。在大数据时代日益来临的背景下，有学者开始对构建透明政府的背景、机遇、挑战、潜在价值进行研究。在大数据与国家治理的研究中，大数据被认为可以减少权力幕后交易和“黑箱政治”的现象，提升国家政治治理的透明性[12]。在大数据与政府治理的研究中，大数据被视为实现透明政府的利器[13]。尽管有学者已经敏锐地指出了大数据对于透明政府建设的潜在价值，然而透明政府建设可利用的大数据资源是什么？其是否具有如学术界所期望的卓越透明价值？以及如何利用它等重要问题还缺乏直接研究。本文基于此展开探索性的理论研究，探讨利用大数据建设透明政府需要解决的媒介选择、生产、公开与利用等四个连贯、具体的问题。

一、透明政府建设的媒介议题及其大数据嵌入的可能性

（一）透明政府建设的媒介议题

厘清透明政府媒介议题的缘起与本质有利于把握大数据如何嵌入透明政府建设的基本逻辑。透明政府的理论缘起是公众与政府之间的委托代理关系及其衍生的信息不对称问题。政府承担面向公众的公共受托责任，政府必须以其行为和结果向公众负责。政府承担的公共责任需要它向公众保持公开和透明，政府组织因此是透明政府概念中的被观察、被监督对象，而公众是透明政府的观察主体和监督主体。公众能够由外向内地观察和监督政府是衡量政府是否透明的标准，“把政府变成玻璃缸里的金鱼”的透明政府理想正是对公众与政府间观察与被观察关系及其透明效果的生动比喻。但是，由于政府组织及其活动与公众在场域、时空上的分离，公众不可能直接观察政府，公众必须借助特定的中介来非介入性地了解政府，可以将这种中介称为透明媒介。透明媒介是对事实的再现，包括观察对象的决策事实、行为事实、环境事实等[14]。透明媒介是政府和公众之间知情互动与沟通的桥梁。政府承担的透明义务必然要求其用特定媒介记录行政事实并将其作为透明媒介公之于众。而公众通过获取、学习和利用透明媒介能够回溯政府的行政过程与结果事实，进而实现对政府运行知情，最终实现透明政府构建。通过透明媒介生产、传递和利用中的政民互动与沟通，这种非介入性的观察介质既保证了公众的参与性和知情权，又能保证政府行政空间的与公众之间相对独立性。公众与政府之间围绕透明媒介的互动关系如图1所示。

透明政府构建本质上是以透明媒介为中心的政民互动过程，它包括可以操作化为四个连续性的具体问题：其一，透明媒介的选择，即公众选择何种媒介来观察政府；其二，透明媒介的生产，即政府如何将此种透明媒介创造出来；其三，透明媒介的公开，即政府如何以最有效的方式将透明媒介传递给社会大众；其四，透明媒介的利用，即公众如何通过获取和利用媒介实现对政府运行的实质知情。

而任何一种透明媒介所带来的透明效果与功能可从四个维度进行衡量，如图2所示。其一，透明深度。透明深度是公众能够透过媒介本身看到最真实、客观和本质的政府程度，意指公众据该种媒介建构的行政事实与行政运行的实际事实之间的透明损失最小。这需要考虑透明媒介对行政事实的客观记录、追溯和还原能力。其二，透明广度。政府是一个庞大而复杂的组织群，其运行过程也异常复杂。透明广度指公众能否通过透明媒介获得政府方方面面的全景图并实现系统全面的知情。这需要考虑透明媒介对复杂政府及其行政过程的全面记录、追溯和还原能力。其三，透明时效。时效性是指动态的行政运行过程向公众保持实时和动态公开透明的能力。根据政府行政过程与结果向公众公开的及时程度，可将透明政府分为实时透明和回顾型透明，后者指行政事实的延迟与滞后公开。具有时效性的透明政府构建要考虑透明媒介的生产速度、公开速度和传播效率，尽量缩短行政事实、媒介记录与媒介公开的时间间隔。其四，公众利用透明媒介的积极性。透明政府是政府与公众有效互动的产物，缺乏公众参与仍将导致黑箱政府的结果。这是因为透明政府的衡量标准是公众对政府行政过程与结果的实质知情，这需要公众全过程的参与透明媒介的搜寻与学习，并最终转为公众对政府运行的认知与理解。因此，能否激发公众参与透明媒介的搜寻、处理和反馈等媒介利用行为是透明媒介选择的重要因素。

（二）大数据作为政府透明媒介的可行性

大数据首先是作为一种数据资源而存在的数据实体，政府内部是否具备或创造这样的数据资源的可能性，它的透明效果如何，它又能否成为政民有效互动与沟通的透明媒介，这是利用大数据建设透明政府首先要回答的可行性问题。

透明媒介应发轫于行政场域并记录行政事实，因此利用大数据构建透明政府须将透明媒介选择的视角转向政府行政过程中所产生的大数据资源。政府治理方式的变革与社会技术进步历来是融合而不是隔绝的，大数据资源赖以生成的互联网、物联网、移动互联网等信息技术正通过战略和应用层面源源不断地全面嵌入政府治理。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，提出要让大数据成为提升政府治理能力的新途径，建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制。在此顶层规划之下，公安部、工业和信息化部、环境保护部、国家发改委、国土资源部、交通运输部、水利部、农业部等国家部委先后颁布了本领域大数据应用实施方案，推进各职能部门的大数据中心、云平台、管理平台和应用平台的建设，提升政府数字化治理和智能化治理水平。以大数据资源及其应用为基础，互联网+政务服务、数字政府、智慧政府、智慧城市、智慧监管、智能执法、智慧医疗、智能交通等一系列政府治理信息化和数字化的理念与实践创新在全国各地如火如荼地进行，大数据技术日益从宏观、中观和微观层面全面嵌入政府管理的方方面面。这些实践背后的共同基础就是基于互联网、物联网、移动互联网技术所生产的大数据资源作为数据基础。可将政府在行政管理过程中利用传统和新型信息技术生成的记录行政过程与结果的大体量数据集合称为行政大数据。可以预见，在信息化走向高级阶段的背景下，行政大数据资源正在且仍将爆发式地增长。政府内部的各种行政大数据资源具有优化政府决策、政府监管、公共服务的重大管理价值为已有研究确立[15]。但是它是否具有透明价值和改善政民互动沟通的媒介功能需要深入分析大数据媒介的独特属性及其透明功效。

大数据技术与行政耦合产生的行政大数据具有实现高质量透明政府的巨大潜力。其之所以具有这样的透明力量在于行政大数据除了具有数据的基本属性，还具有大数据的特殊属性。随着人们对大数据特征的认知深入，大数据不同于传统数据资源的特征已从最初始的大量性（Volumes）、快速性（Velocity）、多样性（Variety）的 3V 特征，逐步扩展到 4V、5V、6V、7V 甚至 8V，即大量性（Volumes）、快速性（Velocity）、多样性（Variety）、价值性（Value）、准确性（Veracity）、动态性（Vitality）、可视性（Visualization）、合法性（Validity）。 而具备大数据特征的行政大数据与政府信息、行政小数据等透明媒介相比，在透明深度、广度、时效、公众媒介利用积极性上具有显著优势。

第一，在透明深度上，行政大数据的原始数据属性使其最接近行政事实而有助于构建客观的透明政府。数据是符号，是关于客观事实的描述，是客观事物直观意义上的单纯表达，通过对事物、事件与环境的观察和感知而获得[16]。数据是对事物、事件、活动和交易事实的记录，是对事实的再现，数据的本质即蕴含了它鲜明的事实属性。数据经过人们的加工和阐释后成为具有意义的信息。数据与信息的最大区别在于它是没有经过任何加工与解读的原始记录，不具有明确意义，而信息则反之。由此可推断并定义，行政大数据是描述行政环境、行为、事件等原始事实的符号，政府信息则是行政主体对原始政府数据加工处理后的行政事实二次重构与解释，其必然嵌入了行政主体的价值与意义偏好，具有主观价值属性。数据的客观事实属性和信息的主观价值属性使得行政大数据更接近客观、原始的行政事实。当公众对原始数据有更多可获得性以及原始数据加工有更大的控制权时，透明度的深度增加了[17]。利用行政大数据能够实现对政府运行的真实记录，公众能根据大数据资源还原和再现政府行政过程与结果的客观存在。

第二，在透明广度上，行政大数据的多样性、大体量和全样本特征使其能记录和反映政府管理的方方面面，有助于实现系统全面的透明政府。大数据的多样性特征使得记录、回溯、再现行政事实的媒介可以多样化，文本、数字、图像、视频、音频、算法、动画、模型等多样性的大数据形式可以将更多行政主体及其职能、资源、事务纳入记录范围，实现政府行政过程中人的轨迹、物的轨迹、事的轨迹全面符号化和数据化留痕。不断增长的政府数据记录使政府运行的可观察性显著提高，政府行政事务变得有迹可循和依数可溯。大数据还具有大量性的特征，而这得益于大数据技术超强的全面记录和数据化能力。大数据从某种程度上可以理解为全数据和总体，一切皆可量化，一切皆可数据化[18]。大体量的行政大数据也意味着它应是全数据和全样本，比以往任何时候都趋于记录和揭示政府管理方方面面的总和。因而，行政大数据可以超越碎片化、小体量、单一性的行政小数据和政府信息带来的碎片化认知政府困境，为公众认知政府提供全景图。

第三，在透明时效上，行政大数据的快速性特征将使得公众能更快捷地观察和监督政府。基于新型信息技术设备的大数据具有生产速度快、处理速度快、传输速度快的特征，大数据因此具有对事实的快速感知与扩散能力。基于大数据的实时记录和快速传播技术，原始和客观的行政大数据资源可以即时向公众开放和共享，进而有效破解公众与政府面临的时间与空间上的事实不对称困境。利用大数据的智能分析和处理技术，行政大数据的接收者可以自动化地快速获取政府信息和知识。与传统政府信息的生产、加工和公开的冗长时限相比，行政大数据的生产、处理和传输效率将显著提高，将极大缩短行政事实记录、加工、传输、公开之间的时间间隔，进而实现政府动态和实时地公开透明。

第四，在公众参与性方面，行政大数据可以有效吸纳公众参与透明媒介利用。政府信息公开模式下公众是被动接收和知晓政府信息，政府主导政府信息生产与公开过程，因而是一种缺乏有效政民互动和单向度的透明政府管理。而向公众提供行政大数据将推动并促进参与型的写作社会而不是阅读社会的建设，将根本性改变公众在政府信息建构中的被动地位。这是因为大数据具有价值性特征，行政大数据蕴含的巨大透明价值和社会价值将充分调动公众参与和开发利用积极性。向公众公开大数据实际上赋予了公众政府数据处理者和政府信息生产者的角色与权利，公众承担行政大数据获取、加工与政府信息生成的职责，公众因此成为透明政府建设的关键合作生产者。同时，大数据资源是大数据时代的稀缺公共数据资源，行政大数据的公共数据和原始数据属性使得公众可以继续挖掘行政大数据的其他价值，公众通过对行政大数据的二次加工和分析利用可以满足监督政府之外的其他发展需求，公众参与行政大数据利用和透明政府建设的积极性将被系统性地调动起来。

综上，行政大数据在四个透明效果指标上都具有比政府信息更为卓越的透明媒介功能，是大数据时代下公众由外向内、客观、全面、实时地观察与认知政府的理想媒介选择。大数据时代下透明媒介从政府信息到行政大数据的嬗变也必然要变革透明政府建设中透明媒介生产、公开和利用机制，重构政民互动责任与行为，进而构建一条透明政府建设的新路径。

二、政府如何利用大数据推动透明政府建设

政府在透明政府建设中承担透明媒介供给责任，透明媒介向大数据的嬗变也相应要求政府变革透明媒介的生产与传播方式，通过政府侧的行政大数据资源生产与公开来提高政民互动的效率与质量。

（一）利用大数据来记录政府行政

生成具有大数据特征的透明媒介是利用大数据建设透明政府的前提。不同于一般意义上的政府大数据资源，作为透明介质的行政大数据资源因其服务于公众知情的功能规定性，进而决定了它必须记录和反映政府行政过程与结果的事实。如何记录复杂的政府行政事实需要利用大数据技术实现行政方式与行政痕迹的双重变革。

将动态性的行政活动转化为数字记录是行政大数据生产面临的首要问题，而在行政过程嵌入信息技术是将行政事实转化为可追溯、可传播的数据资源的有效途径。大数据时代，世间万物一切皆可数据化，其背后依托的是互联网、物联网和移动互联网等新型信息技术强大的事实记录和固化能力。作为外生的信息技术和数据生产工具，它只有内化于科层组织的运行当中才有可能产生行政数据资源并记录行政过程。正因如此，要实现行政过程数据化留痕的前提就是行政过程须与大数据技术深度融合，利用大数据技术驱动的行政模式的数字化、信息化和智能化转型。大数据感知、采集、管理和分析技术嵌入行政过程为有效捕捉转瞬即逝的行政事实提供技术可能性，因为数字化行政具有实时记录、全面记录、快速传递事实的特征，能够实现从手动留痕、部分留痕、选择性留痕向自动留痕、全程留痕、客观留痕的数字化行政痕迹管理模式转变。因循组织应用技术和技术变革组织的交互变化，政府的组织、项目、政策、岗位、公务员不同层次行政主体的行政行为、事务与轨迹事实都可以通过数字化的符号、视频、音频、文本等方式记录下来。行政主体的数字化也必然带来依附行政主体而存在的物力、财力、信息资源的配置、性能和运行状态的数据化，进而有可能将复杂和动态的政府组织运行的事实进行有效固化。可见，通过大数据技术与政府行政过程的融合实现了行政方式与行政事实记录方式的革命性变化。

将离散的行政数据资源重构为真正意义上的行政大数据资源，是将碎片化的行政事实整合为完整、统一、连贯性的政府事实全景图的必然过程。其重构的必要性在于，政府组织复杂的结构与功能决定了行政事实、行政数据的生产、占有、分布和记录必然是离散式进行的，而公众认知政府则有系统认知、关联认知的知情需求。大数据大体量、全样本、多样性特征使其数据实体以集合数据、数据仓库、数据包、关联数据的形式出现，其数据属性也同样要求对分散的行政数据资源进行融汇。数据融汇过程也就是碎片化的行政事实进行有机整合与重构的过程。大数据技术嵌入行政组织的运行虽然无法根本上破除科层组织对行政事实的分割，但是它却提供了事后缝合碎片化行政事实并提供一个组织运行事实完整图景的技术可能性，而这正可通过对数据资源的汇聚、共享和关联技术得以实现。数据汇聚是指将从不同来源得到的数据资源整合起来的数据集中过程，是大数据资源形成的必要条件。当下，大数据的汇聚和共享技术日趋成熟，通过在不同的政府数据资源之间建立共享协议、接入API接口、建立映射条件、构建关系型数据库等途径，可将跨部门、跨层级、跨地域之间行政数据资源进行共享。随着行政数据资源在纵向的行政上下级和横向的跨部门之间进行共享、流动与聚合，分散的行政数据可以汇聚成更大规模、更大体量和更高质量的行政大数据，进而重构出一副宏大且可溯源的政府事实场景。借助全面性和关联性的行政大数据资源，能最大限度地保证公众认知政府行政事实系统性、客观性、连贯性与完整性，它也因此成为公众观察政府和监督政府的理想媒介资源。

按照公众认知政府的多维度、多层次、多方位的知情目的，海量的行政大数据媒介资源须进行结构化的数据体系构建，形成一个纵向打通、横向连通的透明政府大数据媒介资源体系和目录体系。首先，为了让公众认知和回溯政府行政过程，可汇聚不同层次行政主体的决策、执行与结果的事实记录建设政府决策大数据、执行大数据和结果大数据，支持政府决策公开、执行公开、结果公开的透明目标。其次，整合构建政府行政职能与部门大数据资源，提升政府横向职能的透明度。按照行政的外向职能与内向职能两个向度，可汇聚政府外部职能领域的数据资源构建政府宏观调控大数据、监督执法大数据、公共服务大数据、社会管理大数据资源，推动政府外向职能领域的大数据准备；对于政府内部管理职能，通过将数字化和信息化技术融入人事管理、财政管理、资产管理、采购管理、绩效管理、后勤管理等政府内部职能运行构建相应的内部管理大数据资源，提升政府内部行政管理的可观察性和透明度。再次，从纵向上汇聚不同行政层级的行政大数据，推进各级政府的公开透明。各层级政府通过汇聚本级政府的各类行政大数据资源，并使不同层级政府间的大数据资源纵向关联与共享，进而推动中央、省、市、县、乡等不同层次行政主体的大数据生成，为中央政府透明、地方政府透明、基层政府透明等纵向透明政府建设提供优质大数据资源。如图3所示，透明政府建设所需的大数据资源从政府纵向、横向和过程透明三个方面生产、汇聚与关联，进而形成一个完整的大数据资源体系与目录，为透明政府建设提供了高质量的透明媒介体系。

（二）利用大数据创新政府公开

利用大数据媒介构建透明政府需要实现从政府信息公开到行政大数据公开的公开内容与机制变革。近年来，地方政府数据开放的创新实践不断扩散。学术界也一致认为政府数据开放是信息公开在大数据时代的新发展阶段和新的领域[19]。相对政府信息公开，政府数据开放升级表现在公开内容更深、公开积极性更高、公开目的侧重保障公众的知情和发展的双重需求等方面[20]。然而，已有研究对国内代表性的政府数据开放平台的反思与评价研究都显示，政府数据开放普遍存在开放样本数据而非全球数据、开放小数据而非大数据、开放数据规模小、数据关联汇聚程度低、开放数据格式不统一、政府数据可机读比例低、数据价值密度低、数据使用率低等问题[21]。而在利用开放数据构建透明政府方面更是短板，将政府数据开放等同于政府信息公开的“新瓶装旧酒”行为、开放原始政府行政记录数据偏少等制约了公众知情效果的改善。因此，利用大数据构建高质量透明政府须彻底变革政府公开的内容、方式与质量。

实现从政府信息公开、政府数据开放向行政大数据公开的迭代升级是大数据时代下透明政府公开机制变革的重要趋势。透明政府建设视域下的行政大数据公开，是指政府将其生产、汇聚和不涉密的且具有透明价值与功能的行政大数据资源以一种公开和无限制的方式在线发布并让不特定社会公众加以利用的数据活动。相对于传统的政府信息公开和政府数据开放，行政大数据公开在公开机制变革与创新上主要体现在以下方面。

1.在公开内容上，行政大数据公开内容指具有透明价值的行政记录和原始行政数据资源，它能给公众呈现一个客观、真实的政府行政事实

政府治理过程生产并掌握着海量的数据资源，但并不是所有政府数据与大数据资源都具有透明价值。例如，政府利用行政职权所收集和掌握的公民数据、企业数据等公共数据资源就不具有透明功能，因为它不能反映政府行政方式、过程与结果。透明行政大数据开放意味着政府必须公开记录行政、描述行政、回溯行政的事实与数据，公开的标的是政府行政活动涉及的组织、公务员、资源及其行动轨迹而不是其他。通过公开行政过程中的原始数据，透明政府建设质量维度的透明深度将得到有力的提升，一个客观、真实、彻底透明的政府将呈现在公众面前。

2.在公开内容的传递程度上，行政大数据应主动和全面地公开，给公众呈现一副政府行政事实的全景图

政府负有的公众透明义务意味着政府除了小部分涉密的行政内容，其余大量行政活动及其数据记录应该向社会开放，政府应向社会公众主动提供无差别的大数据透明媒介供给服务。因循大数据本身的客观性、全样本、大体量和关联性特征，行政大数据公开也意味着政府向社会全面彻底地公开行政记录。因此，行政大数据公开具备了政府行政的事前公开、主动公开、及时公开、免费公开、全面公开特征，将显著降低公众透明媒介获取成本和知情成本。行政大数据公开应无需公众的特别申请，无需特别授权，主张原始的透明大数据及时、无限制、无歧视地普遍开放，保证公众平等、自由、免费获取所需透明媒介，这显著不同于政府信息公开制度下有限度的政府信息提供以及通过依申请公开的公众知情补救制度设计，也超越了政府数据开放实践中公开非行政数据、有限度公开行政数据的低效透明政府构建。

3.在公开内容的呈现方式上，行政大数据公开以关联开放方式增进公众认知的连贯性和整体性

如前所述，大数据具有整合碎片化的行政事实技术优势，而大数据的关联开放技术能将融汇后的行政事实以关联性开放的方式完整地传递给公众。关联大数据开放是大数据技术当中富有前景并能更加高效访问和利用政府开放大数据的技术，互联网和语义网等新技术的发展使得大数据的公开可以考虑并实现数据之间的关联、复用、链接，使得数据接收主体能够理解并发现更多具有相关性的数据、信息与知识。在不同维度、层次、方位的行政大数据集之间建立映射条件，通过数据关联和关联数据公开展现行政数据背后的政府行政主体、人、事、物的复杂关系、联系与互动事实，打破了碎片化行政组织所生产数据的组织壁垒和技术壁垒，实现了政府组织结构与功能的关联、互动和融合。而行政大数据关联开放将提供丰富的数据链、信息链、知识链和价值链，将增进公众对政府行政事实认知的探索性、系统性和整体性。

4.在公开内容的背景信息上，行政大数据公开还应公开大数据资源背后的元数据

元数据是描述数据的数据，行政大数据的元数据是关于大数据资源的背景数据，是对数据集生产方式和效果的描述。元数据一般包括数据集的名称、简介、标识符、所属领域、数据功能、数据提供方、数据发布者、数据集创建者、数据集的时间属性、数据集的空间属性、数据集的更新、数据集展示的永久URL、数据文件下载的URL、数据关联资源的URL、数据安全属性、数据更新周期、数据语种等等。行政大数据的元数据是对大数据资源的生产主体、生产过程、生产方式与生产结果的全面说明，将标准的、机器可读的元数据全面开放可以加强公众对行政记录和行政数据的生产、利用与监督，提升行政大数据资源的质量与可使用性。

5.在公开内容的交付平台上，行政大数据资源应通过在线平台持续供给

大数据资源的大体量和电子化存在形态促使政府必须变革传统的线下公开方式，依托互联网、移动互联网和云计算技术，可建设行政大数据资源中心、管理平台和开放平台。通过建设基于网站的行政数据公开平台和移动端的行政大数据公开应用，实现行政大数据的全天候、不间断地持续提供和公开。建立行政大数据公开平台与行政大数据中心、大数据管理平台的联动机制和交互对接，实现行政大数据的后台生成、汇聚、管理、存储与前端的数据开放无缝对接，向公众提供集约化、实时化、常态化和制度化的透明大数据供给服务。相应的，行政大数据开放平台还应向公众提供智能化的大数据分析技术，支持社会公众自动化地挖掘海量大数据蕴含的行政信息，让社会公众的政府信息与知识生产过程更加智能和便利。为此，行政大数据公开平台可嵌入新一代的数据处理、数据分析、数据挖掘、数据可视化工具，给公众提供数据搜索、批量下载、归类、对比、排序、计算、统计、预测、比较、可视化等智能化的数据分析技术，植入统计计算、云计算、机器学习等数据深度挖掘技术，实现智能化的行政信息分析、趋势提取、因果分析、未来预测、可视化展示，支撑公众对政府行政事实与记录的有效获取、处理、分析和利用，改善公众的知情体验和知情效果。

因循行政公开与大数据思维、资源、技术的深度融嵌，行政大数据公开在公开内容与公开方式上实现了从政府信息资源公开、政府小数据资源公开到行政大数据公开的嬗变，是大数据时代下实现彻底、全面和系统透明政府的有效途径。通过公开行政大数据来建设透明政府已有先例。例如，美国在建立透明政府的愿景下推出了USA Spending财政大数据开放平台。该数据平台汇聚并开放了来自100多个联邦部门的财政系统及其相关业务系统，提供原始的合同数据、贷款数据、财政补助数据、采购数据、援助数据、会计数据等等①https://www.usaspending.gov。。利用该平台提供的数据查询、数据可视化、专题分析、数据库下载、API接口等数据分析功能，公众可以对所有政府财政项目进行跟踪、搜索、排序、分析和对比，能够知晓每一笔资金的轨迹、明细，全面监督财政资金的合规性、合法性和有效性，显著提升政府财政透明度。可以展望，吸纳了大数据理念、资源和技术的行政大数据公开将促使政府行政事实和数据记录从小体量有限开放向大规模的全面公开、从浅层公开到深度公开、从分散碎片化公开到关联系统性公开的全面转变，全面超越传统政府公开广度、深度和质量。如表1所示，从数据封锁到数据公开、从公开信息、公开小数据到公开大数据的双轨演化趋势下形成的行政大数据公开才是大数据时代下实现高质量透明政府建设的未来趋势。

表1 政府公开的媒介类型、公开策略与透明效果

三、公众如何使用大数据推动透明政府建设

大数据资源的彻底公开并不能自动形成透明政府，因为公众不参与透明媒介的政民互动仍会造成对政府行政过程与结果的无知。在数字化透明时代，公众作为政府电子媒介的使用者必须具备物理获取（能够得到所需的电子媒介及其载体）、信息知识获取（能够理解内容）和社会获取（能够共享内容）三种参与能力与行为。用大数据建设透明政府也必须考虑公众如何全过程有效参与大数据媒介的物理获取、信息知识获取与社会获取的利用行为和参与机制，进而形成与政府行政大数据生产与供给机制的有效互动。

利用大数据构建透明政府首先要求公众形成知情动机并搜索行政大数据资源。知情动机是公众认知和了解政府行政过程与结果的意愿，它是调动公众参与透明政府政民互动的原动力。这种原动力来自公众维护个体正当利益和公共利益的驱使，又以法律对公众知情权的保障为前提。如果一个社会的公众群体当中只有少数人有这样的知情动机并参与政民互动，透明政府的实现范围与质量也必定是低下的。利用大数据创建透明政府需要普遍公众对政府事务和公共事务具有责任感，珍视并利用其知情权利，并适应大数据时代迭代升级其知情深度、广度、时效性的质量需求。有效的知情动机会促使公众搜寻政府提供的透明媒介和公开平台，而这会促成透明政府构建中的首轮政民接触，即公众的数据信息搜寻行为。利用大数据构建透明政府还需要公众转换透明媒介的搜寻标的，即从搜寻政府提供的信息到搜寻政府提供的原始行政数据资源。为此，大数据时代公众要不断提升其数据素养，提升数据资源的需求表达、搜寻与满足技能。

利用大数据构建透明政府赋予了公众自主的行政信息与知识生产的责任。知情本质上是从数据获取信息的过程。行政大数据开放后意味着政府向社会共享了行政数据占有权、解释权、加工权、使用权和传播权等广泛数据权利，并将信息生产权责赋予数据接收者、数据科学家、数据可视化者、科学研究者等公众主体。这将转变政府是唯一的政府信息生产者、加工者和传播者的角色，也促使公众从被动接收政府信息转向公众亲自参与到大数据资源处理、政府信息生产、政府知识发现的大数据利用全过程之中，公众在政府信息生产和透明政府构建中的参与权和主动权将不断增益。持续、全面、中性、客观的大数据资源所载荷的政府行政事实记录为公众知情提供了丰富的数据准备，公众必须主动利用数据分析技术对其进行处理、分析和学习，进而回顾、还原、解释和预测政府决策、执行与结果的行政事实，满足公众对政府行政的知情需要。由于大数据公开之后向公众赋予了较大的信息生成的自由裁量权，公众在大数据的查找、处理和学习过程中将充分融入其知情目的与价值偏好等个性化因素，公众的知情需求将通过公众与政府之间第二轮的数据内容互动得以精准实现。

利用大数据构建透明政府还须促使公众成为透明政府建设的数据源、信息源和传播主体，提升透明政府建设的公众参与性、共享性与有效性。大数据资源的公开为政府数据经纪人和中介角色的产生提供了机会。此类数据中介是介于数据提供者和数据消费者之间的第三方主体，主要帮助不特定的公众寻找、分析和利用行政大数据。社会公众当中具有更强的政府知情动机、大数据资源利用意愿和大数据挖掘能力的公民与公众组织有望成为这样的数据中介开展行政大数据加工与共享活动。这些数据中介和透明中介可基于政府公开的大数据资源开发出专题性政府数据和信息服务，并再提供给其他公众主体使用，使得公众自身成为透明政府建设的数据来源、信息来源和信息服务供给主体。例如，中国一个非营利组织“公众环境研究中心”通过全面收录31省、338地级市政府公开的环境质量、环境排放和政府污染源监管记录来构建环境信息数据库，并开发了污染地图网站、蔚蓝地图APP两个应用平台，为公众提供空气、水质、污染企业等环保信息①http://www.ipe.org.cn/。。由第三方机构提供的环保数据信息服务可以提升政府环境治理过程与结果方面的透明度，形成第三部门与社会公众共享环保信息服务、参与环保和监督环保的环境治理新途径。可见，公众对透明行政大数据的使用、共享、再使用、再发布能够使得公众主体成为透明政府创造的积极力量。

利用大数据构建高质量透明政府将进一步吸纳公众广泛地参与政府治理过程，形成行政大数据公开、公众知情、公众参与的政府治理新路径。大数据开放带来的高质量透明政府能保障公众知情权，而以公众对政府的高效知情又能保障公众监督权、参与权的实现。一方面，公众利用行政大数据能够提升公众监督效力。大数据对行政过程的全面记录和全面公开使得政府组织及其成员的失职、渎职、腐败等机会主义行为更容易被公众发现。公众监督的越严格，政府行为越规范。公众对行政大数据的获取与应用能显著提升公众监督客观性与有效性，促进法治政府和廉洁政府建设。另一方面，公众参与开发和利用大数据有利于吸纳公众参与公共事务的合作治理。公众对行政大数据的学习与研究可以帮助政府及时发现错误数据、问题数据以及背后所反映的行政问题，公众侧的反馈机制将帮助政府及时消除行政决策失误、执行偏误和结果偏差。而且，大数据的原始数据和公共数据特征使得价值密度巨大，是各类社会主体生产活动的重要生产资料，是公民、非营利组织和私人部门创新和创业的数据源泉。公众可利用大数据挖掘技术对行政大数据进行立体开发、共享利用、重复使用，挖掘行政大数据透明价值之外的其他社会价值、服务价值和科研价值，据此创造新的公共知识、产品与服务，能够起到辅助和改善政府管理和公共治理的作用。可见，政府公开大数据资源后，极大地调动了公众参与透明政府治理和公共事务治理的积极性，促成了更为广泛的政民互动与合作治理。

四、结语

本文的研究表明，大数据时代既给透明政府建设带来挑战，也带来了丰富的数据机遇。通过对政府内部大数据资源的透明媒介进行分析，表明了借助形成中的行政大数据实现高质量透明政府建设具有理论上的可行性，以行政大数据为透明媒介的透明政府建设能够提升透明政府的深度、广度、时效性和公众参与性。以行政大数据为政民互动的中心，通过嵌入大数据的思维、数据与技术重构政府侧和公众侧的透明媒介生产、公开和利用机制，实现透明政府的政民互动与共同生产。

诚然，作为高质量透明政府建设的一条前瞻性路径，利用大数据驱动透明政府的治理转型还面临诸多待解的决理论与实践问题。大数据的思维、资源和技术及其政府治理应用是渐进式的，实践中政府内部的行政大数据资源形成也正处于起步阶段，政府侧和公众实现大数据驱动的透明政府治理转型还应重点关注和深化研究以下关键议题：

1.透明政府的边界与进程研究

透明政府的愿景是实现全面和彻底的政府公开与透明。然而，行政现代化的发展阶段、行政体制机制与技术限制决定了彻底的透明政府建设是一个渐进发展的过程。为此，应根据政府内部行政大数据的准备情况、公众知情需求增长情况、政府公开透明理念提升进程等因素制定渐进式的透明政府建设议程，进而决定大数据的记录范围、公开领域、公开程度的透明阶段、标准和进程。

2.公众的数据与大数据素养培育研究

大数据驱动透明政府建设需要公众积极参与数据资源的处理、分析和利用，其对公众的参与能力和数据能力提出了新的挑战，因为它需要普遍公众具有较强的数据获取能力、数据分析能力、数据解释能力和信息加工能力。如果只有一少部分专家能够利用行政大数据进行分析，便会形成一种大数据鸿沟。因此，利用大数据驱动透明政府建设需要不断对公众进行数据教育和大数据素质培养，提升公众的数据意识、数据能力和数据道德，为大数据驱动透明政府建设提供公众基础。

3.研究透明政府与政府行政安全、行政秘密、隐私保护的关系

研究高质量透明政府对国家安全、政治安全、行政安全、公职人员安全、公民安全的影响及其应对机制是大数据时代需予以解决的制度与技术问题。既要确定行政保密范围，制定保密政府数据和大数据资源清单，同时也要加强对数据清洗、数据脱敏等大数据隐私和安全保障技术在行政大数据公开中的应用研究。