新时代农村集体经济组织发展问题研究

蓝启先

摘 要：探索新时代农村集体经济组织的发展问题，实质是为了激发农村集体经济组织活力，巩固农村集体经济组织基础地位和主体作用，探索“造血”机制，强化其组织带动能力，实现集体经济壮大发展。农村集体经济的发展是当今乡村振兴的重要方向，而农村集体经济的发展需要农村集体经济组织作为平台支撑。发展壮大农村集体经济组织需要加快农村集体产权制度改革、推进农村集体经济组织立法以及完善运行机制，探索政经分离。

关键词：新时代;农村;集体经濟组织;职能

中图分类号：[S-9]

文献标识码：A

根据《中国农村经营管理统计年报2018版》“我国农村集体经济组织总数已经超过29万个，其中多地农村集体经济组织数量已超过2万个。”[1]农村集体经济组织、农民合作社等已经成为壮大集体经济的重要载体，成为振兴乡村的中坚力量。但其在农业现代化生产中仍面临重重困境，农村集体经济组织自身内部存在着发展困境;进入新时代以来，农村集体经济组织的职能与发展定位一直未得到明确界定。农村集体经济组织在脱贫攻坚战、集体经济发展以及乡村振兴中发挥着重要作用，分析新时代农村集体经济组织的功能与定位具有重要的时代意义。

1 发展壮大农村集体经济组织的时代意义

农村集体经济组织在我国农业现代化发展进程中发挥着重要作用，进入新时代以来，农村集体经济组织作为打赢脱贫攻坚战的重要力量、壮大农村集体经济的重要载体以及实现乡村振兴的重要推力，在农村经济发展中尤为关键。

1.1 打赢脱贫攻坚战的重要力量

党的十八届五中全会的召开标志着我国扶贫工作进入了新阶段，从2013年至今，我国在扶贫领域取得了举世瞩目的成绩。2020年是全面建成小康社会和脱贫攻坚战的收官之年，农村集体经济组织作为推动乡村经济产业发展的重要载体，是打赢脱贫攻坚战不可缺少的力量。当前的扶贫工作已经到了“啃硬骨头、攻坚拔寨”的最后阶段，农村集体经济组织既是当前打赢脱贫攻坚战的重要主体，也是扶贫的主要主体，主动参与精准扶贫工作，从一定程度上可以更加有效地解决农民贫困问题。打赢脱贫攻坚战需要各项政策的支持和国家财政资金的投入，形成一定的经济产业，为农民实现创收提供条件。在精准扶贫过程中，农村集体经济组织扮演着重要角色，尤其是在脱贫攻坚任务分配过程中，对当地的经营性资产、非经营性资产以及各农户的具体情况有深入地了解，从而能够为当地的扶贫开发提供精准的多元化服务。在政府各项政策和财政资金投入的同时，也能够促进农村集体经济组织发展壮大。当前，农村集体经济组织已经成为打赢脱贫攻坚战重要助手，在脱贫攻坚过程中有效提升农民生产积极性和主动性，从而让农村贫困人口在互帮互助中，最终走向富裕。

1.2 壮大农村集体经济的重要载体

农村集体经济组织起源于1950年的土地改革，中央政府颁布《关于发展农业生产合作社的决议》形成了以“三级所有”的生产经营模式，建立在土地集体所有制基础上、村集体成员自愿加入、实行自我管理和生产的农村集体经济组织得到了蓬勃发展。发展农村集体经济，需要强有力的组织作为保障。我国集体经济发展较好的，如江苏华西村、河南南街村以及山西大寨村，在其发展的背后都有强有力的集体经济组织作为支撑。根据《农业法》第十条“农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发、利用集体资源，壮大经济实力。”[2]壮大集体经济是农村集体经济组织的法定职责。

1.3 实现乡村振兴的重要推力

党的十九大提出乡村振兴战略，农村集体经济组织作为发展壮大集体经济的重要载体，对实现乡村振兴有着重大职责和使命。从马克思主义城乡融合发展理论视角出发，乡村振兴战略是马克思主义乡村发展和城乡融合发展思想的高度体现，农村集体经济组织已经成为实现乡村振兴的重要推力。从近5a的中央一号文件来看，党和国家高度重视“三农”工作，坚持全面深化农村改革，建立健全农村基层治理体系，各类新型集体经济组织应时代需求而兴起、蓬勃发展，为农业农村的现代化建设发展做出重要贡献。农村集体经济组织在不同的历史时期都促进了农村经济的发展，是发展农村经济的重要帮手。要实现乡村振兴，产业兴旺是关键，通过集体经济组织不断优化农村资源配置，推动农业生产适度规模化，农村集体经济组织是农村集体土地的所有者，对农村集体土地、资源资产具有管理权和经营权，在推进乡村振兴发展过程中，必须不断坚持和完善统分结合的双层经营体制基础。让农村集体经济组织在农业现代化、规模化、科技化的进程中发挥重要作用，推动农村一二三产业融合发展，助力乡村振兴。

2 新时代农村集体经济组织的职能重构与发展定位

进入新时代以来，农村集体经济组织已演变为多元化的组织形态，集体产权制度改革和地方立法的实施进一步促进了集体经济组织形态的多元化。从职能重构和发展定位的角度出发，明确农村集体经济组织在时代发展中所扮演的角色，进一步促进集体经济组织的壮大发展。

2.1 新时代农村集体经济组织的职能重构

农村集体经济组织的建设发展对我国农村统分结合的双层经营体制和农村基层治理体系的完善具有重大影响。新时代建立健全农村集体经济组织，需要探讨农村集体经济组织现阶段的主要职能，从而更好满足发展农业现代化的需要。从某种意义上说，发达的农村经济与健全完善、职能明确的集体经济组织的支撑是紧密关联的。臧昊提出现阶段农村集体经济组织的职能有4方面：经营管理本集体组织成员集体所有的土地和其他资产;管理各级政府下拨的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金;办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理事项;为集体组织成员提供公共产品服务[3]。《民法总则》的实施赋予了农村集体经济组织的特别法人地位，为建立健全农村集体经济组织制度，完善运行机制奠定了基础。新时代农村集体经济组织的职能重构可以从“强化既有职能”、“赋予动产财产权职能”、“赋予不动产有限处分权职能”[4]等3个方面进行职能重构，未来应加强集体土地所有者的职能，从公共服务供给职能中分离出来。

2.2 新时代农村集体经济组织的发展定位

当前我国农村集体经济组织的组织形态、组织结构各不相同，对其发展定位，必然要基于宪法确立的农村基本经营制度。新时代农村集体经济组织的发展可以按照“特别法人”的要求进行重新定位，将农村集体经济组织与农村社区组织相区分，赋予其独立的经济职能。同时还需要逐步引入现代企业制度，按照“企业法人”的要求，建立健全农村集体经济组织的组织制度和治理体系，使其能够更好地为农村经济发展服务。从新时代发展的角度出发，无论是基于集体所有制的制度传承还是基于组织创新的制度驱动要求，股份合作制模式都普遍适合当前农村经济发展要求。随着基层治理体系和治理能力的不断完善和提高，不少地区已经将农村集体经济组织与村民自治组织等组织中区分开，实现政经分离，过去由集体经济组织承担的公共服务供给职能转而由村委会承担。依据《民法总则》当前农村集体经济组织属于特别法人，在健全集体经济组织制度过程中，集体经济组织的功能已经发生转变，未来则需要国家加快对集体经济组织的立法工作，更好地保障农村集体经济组织履行经济职能。从我国国有企业改革的经验来看，经济组织作為独立的经营主体，必须具备集体经济组织相对应的职能和特征。只有剥离了农村集体经济组织的公共服务功能，才能真正发挥其经济功能，因此新时代农村集体经济组织的发展定位应肯定其企业法人的性质。

3 新时代壮大农村集体经济组织的对策分析

新时代壮大农村集体经济组织，需要加快推进集体产权制度改革;要加快制定农村集体经组织的管理法律;要完善运行机制，探索政经分离，破解农村集体经济组织发展的制度困境，明晰产权，实现公共职能和经济职能的分离。

3.1 深化农村集体产权制度改革

农村集体产权制度改革涉及农村经济发展的大方向，有助于进一步推动农村资产清产核资，实现农村集体经营性资产股份合作制改革，党中央、国务院近5a对加快推进农村集体产权制度改革做出顶层设计和明确规划。深化集体产权制度改革对于保障集体组织成员利益，推动农村集体经济组织发展，探索农村集体经济新的发展形式具有深远影响。集体产权制度改革是赋予农村集体经济组织现代产权的重要保障，同时也是壮大发展集体经济组织的关键前提。农村集体产权制度改革是一项系统化工程、民生工程。不少地区存在产权归属难厘清、集体组织成员资格难以界定、资产难以量化等问题，需要统筹考虑解决。要科学划定集体资产量化范围，分类登记，做到账目清、资产清、类别清;坚持集体组织成员主体地位，依法依规实施改革;坚持问题导向，严格制定措施保障改革顺利进行。把农村集体产权制度改革作为实施乡村振兴战略的重要举措，强力推进，勇于创新。同时也是推进农村集体经济组织深化发展的重要推力。

3.2 制定农村集体经济组织法律法规

《民法总则》的颁布实施，对于农村集体经济组织的内涵、外延、财产权等问题仍未做出明确解释，仅赋予农村集体经济组织“特别法人”资格。当前，我国湖北、广东、北京等地区制定了农村集体经济组织管理办法和规章。但我国《行政许可法》第十五条的规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。”[5]因此从长远发展的角度考虑，还是需要中央出台相对应的法律来弥补地方性行政规章的不足。从根本上解决农村集体经济组织的发展问题，壮大农村集体经济组织，关键是要从国家层面建立完善农村集体经济组织的法律，尽快颁布《农村集体经济组织法》，强化农村集体经济组织发展的制度性保障。随着农业现代化建设的不断推进，农村集体经济组织参与市场竞争越来越频繁，需要相对应的法律来保障其经营活动。国家立法机构和相关单位应加快推进立法研究工作，把各地区集体产权制度改革的经验制度化，围绕农村集体经济组织的管理、运行和发展等相关问题开展立法调研。通过汇编农村集体经济组织立法案例和编写集体经济组织发展的重大问题研究报告，研究起草农村集体经济组织发展章程，对成员资格界定、股权分配、机构设立、资产经营等问题进行制度化。根据《民法总则》对集体经济组织的法人性质、经营管理制度等重点问题进行细化。从法律的层面对农村集体经济组织的成员界定组织形式、运行体系、监督机制、财务管理等内容做出明确规定，重新激发农村集体经济组织的活力，推动其向实名化、实体化、法人化方向发展。

3.3 完善运行机制，探索政经分离

建立健全组织制度和运行机制是壮大农村集体经济组织的根本保障，农村集体经济组织要根据特别法人资格建立健全组织制度、治理体系和运行机制，为壮大发展集体经济组织提供制度保障。同时应明晰农村集体经济组织的政治权力和经济权力，探索政经分离，实现农村集体经济组织公共服务职能和经济职能的分离，这样也便于从立法视角确立农村集体经济组织的法权主体地位，以利于农村集体经济组织参与市场化运作。要实现农村集体经济组织与村民自治组织职能的分离，把历史遗留问题彻底解决，村民自治组织主要承担公共服务供给和乡村治理等职能，农村集体经济组织履行好对集体资产的管理，为集体组织成员提供公共产品和创造利益、开发集体资源和经营集体资产等功能;探索资金账目分离，集体经济组织和各类村民自治组织之间的经费账目要进行分离;运行管理要分离，集体经济组织与村民自治组织的组织领导允许由1个人兼任，但在具体的管理之中要进行区分，避免相互交叉。

4 结语

当前，我国已处于“新时代”的历史方位，乡村振兴战略是党中央做出的重大战略部署。农村集体经济组织在不同时期扮演着不同的角色，随着乡村振兴战略的深入实施，不少地区农村集体经济组织在乡村振兴过程中角色定位十分清晰。但是，就普遍而言，大部分地区农村集体经济组织仍然处于虚位状态。对农村集体经济组织的职能、性质进行重构和定位，可以进一步明确新时代农村集体经济组织的使命;也可促进健全和完善农村集体经济组织的各项制度机制，为农村经济发展做出更大贡献。

参考文献

[1] 《中国农村经营管理统计年报》编委会.中国农村经营管理统计年报（2018）[M].北京：中国农业出版社，2019：3-5.

[2]中国法制出版社编.中华人民共和国农业法最新修订[M].北京：中国法制出版社，2013.

[3]臧昊.特别法人定位下农村集体经济组织的职能重构[J].农业经济，2019（05）：3-5.

[4]洪燕.乡村振兴战略背景下农村集体经济组织的职能重构[J].农村经济，2019（09）：42-49.

[5]国务院法制办公室编.中华人民共和国行政许可法[M].北京：中国法制出版社，2007.

（责任编辑 周康）