澳大利亚水权制度特点及经验借鉴

摘 要：总结澳大利亚水权制度的主要特色和经验，提出澳大利亚经验对我国的五大借鉴，包括进一步完善我国的水法律体系，借鉴 Murray河水权共享方式，推进全国重要河流用水计量设施和水资源监测系统建设，建立水权交易公告和登记制度，我国水权交易主要是农业和工业之间的交易。

关键词：水权制度;水权金融;公共水权;澳大利亚

中图法分类号：TV213.4               文献标志码：A           DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2020.0221

1 澳大利亚水权制度的主要特点

澳大利亚充分发挥政府调控和市场机制，通过完善水权制度、规范水权转让、培育水权交易市场，实现了优化配置水资源、提高水资源利用效率的目的，成为世界上水权制度和水权交易的典范。

1.1 水权制度主要特色

（1）水资源分级管理，权责明确

澳大利亚水资源管理体系是行政与流域相结合的分级管理体系，从行政分级管理看，实行以州管理为主的联邦、州、地方三级管理体系。联邦水利委员会是代表国家管理联邦水资源的主要机构，环境部和农林渔业部也具有一定的水管理职能。州政府拥有各州水资源的所有权，州相关管理机构代表州政府实施水资源开发、水权分配，发放取水许可证。地方水务部门是执行机构，处理供排水及水资源保护等具体事宜。

从流域管理看，流域水资源管理机构通常为部长理事会、流域委员会、咨询委员会。决策机构是部长理事会，其负责流域内重要水事管理和政策。执行机构是流域委员会，由部長理事会领导，对流域内各州负责，负责分配流域水资源，提供咨询建议，实施资源管理策略等。咨询机构是咨询委员会，主要承担调查咨询，收集和整理各利益相关方意见，进行专题研究，提供研究成果和政策建议等事宜。其成员代表通常来自和当地政府机构及各专业协会和机构如农民协会，地方政府协会、工人协会及其他行业和基金会等。

（2）水价机制发挥重要杠杆作用

根据水资源的使用途径，在澳大利亚，水价一般包括三种：第一种是工业用途水价，工业水价由市场供需决定，其价格通常是在成本费用基础上加上相应的政府税收和供水企业的合理利润。第二种是居民生活用途水价，其价格一般是在成本价基础上加上供水企业的合理利润。第三种是农牧业用途水价，地方政府对农牧业用途用水实施价格补贴政策。其水价主要为供水公司的成本价，地方政府水管理机构每年根据供水企业的核算报告，对水价中亏损部分提供相应政府补贴，以保证供水企业正常运营。此外，澳大利亚水权交易市场的交易价格完全由市场供需规则决定，由交供需双方通过交易市场协商定价，政府只是进行监管，并不直接干预。

澳大利亚的水价管理制度在水资源管理及水权交易市场中体现了市场规律，水价机制发挥了重要杠杆作用。一方面尊重和发挥水资源是资源稀缺品的商品属性，谁使用水资源谁付费。另一方面，针对不同水需求属性而采用不同水价机制，对农牧业用途用水和居民生活用水实施价格优惠政策，由政府进行价格补贴，从而保护农牧民和城市居民的民生利益;对水市场水权交易和工业用途用水采取市场化定价，从而维护供水企业的正常利润，以保障供水企业的正常经营和发展;通过中水回用及超量加价，以培养和促进公众和社会节约用水意识，从而节约水资源和提升全社会用水效率。

（3）供水体系按公司化和市场化运作

从20世纪80年代起，澳大利亚对供水体系实施了公司化和市场化改革：一是政企分开，按照《公司法》对官方供水机构进行公司化，将其改变为国有企业;二是成立市场化的灌溉公司，由灌溉公司对灌区实行市场化管理。公司化后的供水企业股东既包括地方政府相关管理部门，也包括民间公司、社会团体和个体股东。澳大利亚供水体系公司化和市场化改革体现了水资源是资源稀缺品的商品属性，有助于打破行业垄断，建立平等公正的水市场，并提高供水企业的服务质量。另外，政企分开有助于地方政府更专注于宏观调控和市场监管功能，同时也有助于减轻政府资金压力和降低相关财政风险。

（4）推动公众参与水管理

在澳大利亚，为推动公众参与水资源管理和培养公众节水意识，一方面给社会公众提供参与平台，如成立民间机构和组织，社区咨询委员会、农牧民协会、其他行业团体等，吸引公众参与这些平台并积极献计献策。另一方面，推行“水共享计划”等水资源管理和节约行动，吸引公众参与到水管理和水节约活动中，从而提高社会大众的参与积极性和节水意识。实践证明，澳大利亚积极推动公众参与水管理的做法有效促进了公众对水资源管理和分配的参与，提高了水资源分配效率和水市场交易的公平性，提升了全民节水意识和环保意识。

（5）有比较完善的用水计量设施和水资源信息监测系统

建立完善的用水计量设施和信息监测系统是对水资源进行有效管理的技术基础。经过近百年的水资源开发和持续的技术投入和发展，澳大利亚已建立比较完善的水资源用水计量设施和信息监测系统。在澳大利亚，很多开发程度较高的河流已普遍安装了水资源用水计量设施，设立了较完善的水资源信息监测系统，能有效预测年内和年际水资源使用总量和可分配总量，从而极大提高了水权定量分配和管理的可操作性和有效性。例如，在新南威尔士州，流域地表水用水计量设施安装率达94%，地下水用水计量设施安装率达34%，建立了自动化和数字化的水资源信息监测系统，从而实现了水资源信息与社会大众通过相关网络平台的共享。企业和公众通过网络查询可以随时了解和掌握所需要的水资源信息，以作出关于水资源管理和水权交易的理性分析和决策，提高了用水效率。

1.2 水权交易和水权市场主要特色

（1）水权交易主要是农业或畜牧业用水之间的水权交易

澳大利亚是世界著名的农业畜牧业大国和重要的矿产资源出口国，由于农业、畜牧业、矿产资源业非常发达，其用水量占全国用水总量比例很高。例如，据统计，2005—2006年，澳大利亚农业和畜牧业用水量占全国用水总量的比例高达62%，其中，畜牧业用水约占35%，农业用水约占27%。

用水结构决定了水交易结构。与美国的水市场是由工业和城市用水户主导不同，在澳大利亚，水权交易主要是农业或畜牧业用水之间的水权交易，其中大部分的水权交易发生在农户和畜牧业者之间，少部分交易发生在农户和畜牧业者与供水管理机构之间;另外，大部分水权交易为临时性交易，少部分属永久性交易。

（2）政府和中介机构发挥了重要作用

在澳大利亚，州政府水管理部门和交易中介机构在水权交易中发挥里重要的作用。州政府水管理部门对水权交易发挥调控和监管作用，包括：建立有效公正的水权交易制度;对水权交易实施有效公正监管以确保水权交易不会对相关第三方利益和水生态环境产生不利影响;设立用水和水生态环境影响的技术标准，设定环境流量;建立严格的水资源监测制度并及时向社会公众发布信息;有效规范和积极监管水权交易中介组织等。

水权交易中介如经纪人、代理方、水权交易所等起着桥梁作用，提供各种中介专业服务，包括：提供水权记录档案和其他所需的证明文件，为委托人水权的占有水量、法律资格以及水权是否有益利用提供专家证词，提供详细的水权调查分析报告，评估水权的实际价值和交易价格等。

（3）跨界河流共享水权

在澳大利亚，州内河流水资源是公共资源，为州政府所有。对于跨州河流水资源，则在澳大利亚联邦政府的参与协调下，由流域内有关各州达成分水用水协议，各州共享水权。例如，Murray河是澳大利亚的一条主要河流，流经维多利亚州、南澳大利亚州、新南威尔士州。随着经济社会的不断发展，对 Murray河水资源需求量持续提高，导致Murray河在三州出现了较大的水权分配矛盾。由于澳大利亚联邦政府不拥有Murray河水资源的拥有权，Murray河的水权分配只能通过两种方案解决：一是三州按其所需，无节制的从Murray河取水，这种用水方式明显不利于水资源的合理使用和水生态环境的保护;二是在联邦政府协调下，三州签订水权协议，将Murray河水权确定为三州共同所有，然后根据水权协议将水权分配给各州，以明确三州拥有的具体水权。1914 年，三州政府在澳大利亚联邦政府的协调下签署了《Murray河水资源协议》，确定三州拥有的具体水权。

（4）水权可以作为资本资产融资

据澳大利亚法律，水权作为一种财产权可以进行交易。随着水权交易制度的持续创新，水权不仅可以交易，而且可以作为资本资产，如抵押品和附属担保品来进行资产融资。即澳大利亚既存在水权交易市场，也存在水权金融市场。用户拥有的水权可以作为质押标的物进行质押，从而向有关金融机构申请抵押贷款，用于水权转让和出让。

（5）水权交易程序明确，可操作性强

澳大利亚各州政府水法对水权交易具体程序和水权买卖合同的具体内容做出了明确规定，这些规定具体、透明，可操作性强。例如，一个在新南威尔士州的农场主计划进行水权交易，可以先上网查询或向相关政府机构咨询水权交易程序、方式、方法等具体内容，然后下载相关文件进行申请。同时，因为水权交易市场信息是公开具体的，农场主还可查询和了解水权交易市场中可能的水权交易价格和交易机会。水权交易申请通过后，农场主就可以按照法律规定的具体交易程序进行水权买卖。

2 澳大利亚水权制度对我国的经验借鉴

2.1 进一步完善我国的水法律体系

健全的水法律和法规体系是澳大利亚进行有效水资源管理的基本手段。澳大利亚各州基本上都建立了比较完善的水权法律和政策体系，对水权的界定、分配、转让、受让、交易、改变、停止等方面作了明确规定，从而达到依法治水，依法管水、依法交易。除了水法律法规外，澳大利亚还很重视水政策体系的宏观引导作用，比如，为推动水权交易市场发展，澳大利亚于1994年2月发布了《1994年水事改革框架》，于1995年10月發表了《水分配与水权—实施水权的国家框架》等水资源政策报告，对发展水权交易和水市场提出了有关政策建议和具体实施措施，极大促进了澳大利亚各地水权交易体系及水市场的建立和发展。

2002年10月开始实施的新《水法》是我国水法律体系的基础，但与澳大利亚相比，我国相关水资源管理保护和水权分配交易等方面的配套性法律法规还不完善，实施操作性强还不强，不符合我国经济社会快速发展的现实需求。当前要进一步完善具体、可操作性强的配套性水法规体系和政策体系，尤其是关于水资源费的征收、管理和使用的配套性法规;关于水权界定、分配、转让、受让、交易、改变、续期、停止等方面的配套性法规;关于水权交易和水市场的条件、范围、程序的规定、水权买卖价格和交易监管、水权交易的政策法规和技术规范体系等方面的配套性法规。

2.2 借鉴Murray河水权共享方式

我国有较多跨省河流，如何分配跨界河流上游中游下游之间、省际之间以及省内各市区之间的水权是一个长期存在且难以解决的问题。Murray河流水权共享协议对我国跨省河流水权分配具有较好的借鉴意义。当前可以选几条跨省河流进行水权分配试点，即在中央政府指导监管下，由跨省河流流经的省区签订水权共享协议，以协议定量的形式明确各省的水权，而且规定下游省区对上游中游省区进行合理的水生态经济补偿。

2.3 推进全国重要河流用水计量设施和水资源监测系统建设

建立完善的用水计量设施和水资源监测系统是水资源有效管理的技术基础。澳大利亚已建立较完善的用水计量设施和水资源监测系统，能较准确地预测和分析年内、年际水资源可分配总量，从而较大提高了水权定量管理的可操作性和有效性。我国应借鉴这一经验，积极推进全国重要河流的用水计量设施和水资源监测系统建设，包括：河流水资源量的动态监测系统建设;河流生态环保基流实时监测系统建设;河流水资源量预报计量模型的研究开发;河流重要边界段面的水资源实时监测系统建设，包括对水量、水质的实时监测;大型用水户和重要用水户的用水计量监测系统建设等。

2.4 建立水权交易公告和登记制度

水权交易登记和公告制度是水权交易制度的重要组成部分。澳大利亚一般用水权交易公告和登记制度来监管水权交易，政府基本不干涉水市场的具体交易，如交易价格和交易量，水权交易的价格和交易量主要由交易供给双方协商决定。水权具体交易通常经过“申请—转让—水权证转换”程序。对于批发水权的永久交易，申请人还必须在交易地区政府公报或在交易地区发行量较大的报纸以及大的网站上发布水权交易公告，详细说明此次水权交易的具体细节，如水权交易量、交易价格、转让的水权是部分转让还是全部转让等。这一制度有利于当地政府对此次水权交易实施有效监督和保证当地民众的知情权，从而防止此次水权交易对第三方利益和水生态环境造成危害。

参照澳大利亚经验，我国也应建立水权交易公告和登记制度，并把其作为对水权转让和交易进行有效监督的重要方式。水权交易监管部门要对水权交易内容进行监管，这样既保护水权交易双方的合法利益，又避免水权交易损害第三方利益和水生态环境，从而有利于提高水权交易的透明度、公平性和交易效率。

2.5 我国水权交易趋势是农业和工业之间的交易

用水结构决定了水交易结构。澳大利亚主要产业是农业畜牧业，水权交易主要是农业或畜牧业用水之间的交易;而美国产业以工业和服务业为主，水权交易市场则是由工业和城市用水户主导。实践证明，无论是澳大利亚农牧业之间的水权交易和还是美国农业和工业之间的水权交易，都是水资源由低效率、低效益的用途向高效率、高效益的用途转移，因而一方面促进了节水，另一方面又提高了用水效益，特别是农业与工业之间的交易更显著提高了用水效益。

与澳大利亚类似，在我国用水结构中，农业用水也是用水大户，但与澳大利亚不同的是，我国目前农业人口巨大，城市化程度较低，农业生产以家庭承包生产为主，形成规模化经营的还不多。随着我国城镇化和工业化的推进，大量农民开始进城工作和定居，城市供水不足和工业服务业水资源短缺问题逐渐严重。目前，全国缺水城市数量逐渐增加，其中西北有些城市缺水程度较严重，因而这些缺水城市开始通过水权交易试点，将农业灌溉和畜牧业的节约用水交易给了工业和城镇供水，取得较好的节水成效。从未来发展趋势看，随着我国城市化和工业化的加速推进，我国将逐步进入工业化后期和后工业化阶段，我国水权交易趋势应是由农业向工业服务业转移，由农村向城市转移。我们应积极推动这种水权交易试点，在成熟后可大规模推广。

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Characteristics of Australian Water Rights System and its Experience

Fu Shi

（Sichuan Academy of Social Sciences，Chengdu 610072，China）

Abstract：This article summarizes the main features and experiences of the Australian water rights system. Five references for the Australian experience to China，including further improvement of Chinas water legal system，reference to the sharing of water rights of the Murray River，promotion of the construction of national major river water metering facilities and water resource monitoring systems，establishment of water rights trading announcements and registration systems，Chinas Rights transactions are mainly transactions between agriculture and industry.

Keywords：water rights system;water rights finance;public water rights;Australia

收稿日期：2020-04-09

基金項目：国家社科基金重大项目“长江上游水权制度建设综合调查与政策优化研究”（编号19&ZD065） 阶段成果

作者简介：付实，男，经济学博士，研究方向为区域经济、产业经济、能源经济、流域经济、西部大开发等。E-mail：fushi25@qq.com