试析分离性公民投票的特例：克里米亚案例

摘  要：克里米亚公投并非法律效力不高，也非法律效力受质疑，而是根本不具有法律效力。克里米亚公投表面是以独立为目的的自决性公投，实为以分离为目的的民主性公投。国际法院关于科索沃“独立”的法律意见并不能成为克里米亚公投具有法律效力的依据。克里米亚公投给其他具有相同或相似问题的国家在如何维护国家统一等方面带来诸多思考。非法的克里米亚公投能够成功，是外部力量干涉的产物。鉴于中美关系与乌俄关系间的巨大差别，“台独”公投和克里米亚公投完全不具备可比性，“台独”势力无法援引克里米亚公投作为其“分离公投”的依据。

关键词：克里米亚公投;科索沃“独立”;民族自决;自决性公投;分离性公投;“台独”

中图分类号：D751.13   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）04-0043-09

2014年3月16日，乌克兰的克里米亚自治共和国就自身地位问题举行了公民投票（以下简称“公投”）。结果显示，96.6%的投票者支持克里米亚脱离乌克兰并赞成加入俄罗斯联邦。3月17日，克里米亚议会决定正式脱离乌克兰，同时决定加入俄罗斯联邦^[1]。这引起国际社会极大关注和震惊。克里米亚公投为我们进一步认识分离主义运动的新形势提供了经典素材。

一、克里米亚公投的前因后果

克里米亚是连接欧洲和近中东的重要海上通道，自古以来就是列强逐鹿的兵家必争之地^[2]。在历史上，克里米亚的归属几经嬗变，最终被沙皇俄国于1783年并入版图^[3]。1954年2月，为纪念乌克兰与俄罗斯合并300周年，经赫鲁晓夫提议，苏联最高苏维埃主席团下令将将克里米亚划给乌克兰，以彰显乌克兰和俄罗斯之间的密切关系。这一举动为后来克里米亚之争埋下伏笔^[2]117。1991年12月，苏联宣告解体。依照《明斯克协议》规定，克里米亚仍归属乌克兰。然而，随着独联体内形势的持续动荡，克里米亚的地位及归属问题浮出水面。此时，应如何“安置”克里米亚不仅是乌克兰内部的棘手问题，也成为俄乌之间的一个重大争端。1991年底至1995年3月间，克里米亚与乌克兰政府就如何落实克里米亚自治地位进行了多次博弈。其间，克里米亚一直谋求独立。但因俄罗斯国内问题重重，在外交上奉行向西方靠拢的政策;在乌克兰政府坚决反对甚至進行军事威胁的情况下，克里米亚无法从俄罗斯获得实质支持。加之克里米亚内部分离主义运动的领导人政治经验不足、政策失误与分歧，以及分离主义运动缺乏明确的理论纲领、实践准备、路线图等^[4]，克里米亚分离主义运动相继失败，但是其分离主义势力并未消失。

苏联解体后不久，俄罗斯和乌克兰之间就黑海舰队归属问题发生争执，牵涉黑海舰队驻地克里米亚的归属，遂引发俄罗斯对当年赠送的反悔之意。这样，俄乌之间的克里米亚之争公开化^[5]。随着乌克兰在俄罗斯抵御北约东扩和加强独联体安全合作中的战略地位日益凸显，出于保持地缘政治优势的考虑，俄罗斯意识到改善与乌克兰之间关系的迫切性和重要性。1997年3月，俄罗斯主动释放善意并采取谈判、协商方式，与乌克兰签订了解决黑海问题的一系列协定。两国的领土争端初步暂时得以解决^[5]31。之后，双方随形势变化对此问题进行多次协商。但该问题并未真正彻底解决，这使克里米亚的归属在俄乌之间实际上仍是一个悬而未决的问题^[6]。与此同时，乌克兰在与北约、欧盟、俄罗斯之间的关系处理上，随情形变化或“一边倒”、或搞平衡外交、或东西摇摆，但乌克兰所处的地理位置，注定使它始终面临着“向西”（加入北约、欧盟）或“向东”（倾向与俄罗斯一体化）的选择问题。此外，北约和欧盟的东扩从未止步，而是步步紧逼。俄罗斯无法接受乌克兰倒向西方的选择，更无法承受因乌克兰倒向西方而失去克里米亚之后果。美国前国务卿布热津斯基指出：“乌克兰是欧亚棋盘上一个新的重要地带。……它是地缘政治支轴国家;没有乌克兰，俄罗斯就难以成为欧亚的帝国。”^[7]对俄罗斯而言，克里米亚的意义在于其是俄罗斯的生存底线，是俄罗斯未来复兴的前提和基础^[8]。正是某些主要国际势力的相互角逐、乌克兰国内治理问题丛生，以及乌克兰、克里米亚特有的地缘位置等因素的相互交织，引发乌克兰危机及克里米亚公投事件。

针对克里米亚公投的正当性与合法性问题，国际社会表达了不同意见和看法。2014年3月27日，联合国大会就乌克兰等国起草的“乌克兰的领土完整”决议草案进行投票表决时，美、英等100个国家投赞成票，俄罗斯、古巴等11个国家投票反对，中国、巴西等58个国家弃权^[9]。乌克兰及其盟友成功说服多数国家投票认定克里米亚“脱乌入俄”的公投非法，而且乌克兰誓言要把俄罗斯告上国际法庭。俄罗斯则提出“民族自决公投说”“科索沃先例说”等说辞，为克里米亚公投进行辩护。美国等西方国家认为，克里米亚从乌克兰分离违反《乌克兰宪法》、损害了乌克兰主权和领土完整，违反了俄罗斯之前所做的承诺和有关协定等^[10]。需要指出的是，尽管克里米亚在公投之后，希望得到俄罗斯之外的更多国家承认其行为的正当性与合法性，但它并不直接面临被其他国家承认的任务，因为它从乌克兰独立出来的结果是合并到俄罗斯联邦中，只需接纳国——俄罗斯同意即可。

二、关于克里米亚公投合法性问题的争议

关于克里米亚公投的合法性问题，目前学界主要有三种观点：其一，简单依据公投的合法性要件分析其合法性问题，其结论当然是该公投不具有合法性^[11-13];其二，不仅着眼于判断克里米亚公投合法性及效力，而且对民族自决权的相关理论进行了反思^[9，14-16];其三，从克里米亚公投与其他公投的比较来分析其所属类型和性质，进而论及其正当性与合法性^[17]。这些既有研究成果对全面认识克里米亚公投具有参考意义，但上述研究大多欠缺深度分析。主流观点认为，克里米亚公投缺乏正当性与合法性基础，或认为其“值得商榷”。但从现实政治层面来看，以美国、欧洲为代表的国家和地区坚决认为克里米亚公投及加入俄罗斯，不仅违背《乌克兰宪法》，也违背国际法，不具备正当性和合法性。俄罗斯则认为，克里米亚行使民族自决权，以公投方式回归俄罗斯符合国际法。还有很多国家回避直接谈论克里米亚公投的合法性。不难看出，克里米亚公投的正当性与合法性问题，不是纯粹的理论判断问题，而是与各国利益相关的现实政治问题。不同国家对克里米亚公投合法性的判断更多是从自身利益出发，而非全然根据法理与学理标准，这就容易在类似问题上出现多重标准。公投是实现民族自决权的一种重要方式。在现实中，有些地区分离主义者或民族分离主义者常常打着行使自决权的旗号，不但试图从国际法寻求论证独立合法性的支撑，而且企图通过公投方式实现从母国分离的目的。有些国际政治学者也往往将分离权与自决权联系在一起，甚至将分离权混同于国际法上的自决权^[18]。厘清克里米亚公投的性质，首先要界定民族自决权的基本内涵、适用范围和行使主体;其次要剖析自决权与分离权的关系。

三、“科索沃先例”不能支撑克里米亚公投正当性

针对美国等对克里米亚公投及“脱乌入俄”违反国内法、国际法的指责，俄罗斯等方面援引“科索沃先例”为克里米亚公投做合法性注脚。科索沃“独立”是否合法？它能否作为克里米亚公投“独立”具有法律效力的依据？科索沃“独立”与克里米亚公投“独立”有何异同？通过对两个案例的比较发现，“科索沃先例”不构成对克里米亚公投“独立”的正当性支撑。

科索沃原是南斯拉夫塞尔维亚的一个自治省（其中阿尔巴尼亚族约占90%），但其自治地位在1990年被取消。科索沃阿尔巴尼亚族人反对这种改变，一直谋求独立建国。1995年波黑战争结束时，“代顿协议”所许诺的南斯拉夫境内不再许可边境变化，令科索沃民众对和平独立的希望感到渺茫。阿民族极端主义分子开始采取武装独立方式，因此发生的武装冲突不断升级。在未经联合国授权的情况下，北约进行军事干涉。在俄罗斯调停下，科索沃问题重回联合国框架之下。联合国安理会通过了1244号协议，使科索沃一直处于联合国托管之下。各方分别于2005年11月、2007年8月、2008年2月就科索沃问题进行谈判，但未取得實质进展。2008年2月17日，科索沃议会举行特别会议，议员们以举手表决方式通过了科索沃独立宣言，单方宣布科索沃脱离塞尔维亚共和国而独立。2月18日，美国率先对科索沃进行国家承认。随后，英、法等国纷纷表示支持其独立。俄罗斯、西班牙等国则坚持反对其独立，认为其行为违反国际法。值得玩味的是，美国在承认其国家地位时，特别强调这是一个“特例”，不会为世界其他地区提供先例，也不能被世界其他分离势力所援引^[26]。

从法理和学理上看，科索沃独立缺乏正当性与合法性的原因在于，它作为南斯拉夫塞尔维亚的一个组成部分，根本无权单方宣布分离出去、独立建国。从权限划分角度来讲，涉及国家领土完整和主权的事务根本就是中央政府的事务。单方宣布“独立”是对国家领土完整和主权的破坏，既是对国内法的违背，也是对国际法原则和精神的违背。同时，科索沃单方宣布独立的行为也违背了安理会第1244号决议和剥夺了安理会权力。这一决议是政治解决科索沃问题的国际法文件，目的是结束1999年的科索沃战争。决议重申所有国家对南联盟主权和领土完整承诺的基础上，决定在科索沃建立临时行政当局特派团，使科索沃人民在南联盟能够享有高度自治;在科索沃问题最终解决之前，特派团应促进建立科索沃的高度自治和自我管理，并促进旨在决定科索沃未来地位的政治进程。安理会报告确认，它将与所有有关方协商，最后决定科索沃的最终地位。国际联络小组《关于解决科索沃地位的指导原则》载明，科索沃地位的最终决定必须得到安理会认可，科索沃也承认安理会这种权力^[27]。科索沃不顾安理会决议而强行宣布独立，在它看来是因为享有自决权。实际上，科索沃并不符合国际法关于自决权的适用情形和主体资格。

关于科索沃独立是否符合国际法的问题曾提交国际法院咨询。2008年10月8日，在塞尔维亚提交决议的基础上，联大表决通过63/3号决议，请求国际法院就“科索沃临时自治政府单方面宣布独立是否符合国际法”提出咨询意见。国际法院在考虑了几十个国家的意见、评论、陈述以及科索沃代表的陈述后，于2010年7月22日做出咨询意见：科索沃单独宣布独立“不违反国际法”^[1]。联大要求国际法院回答“科索沃所说的是对还是错”，而国际法院却答之以“科索沃有权去说”;联大要求国际法院解释实体问题（独立是否符合条件），国际法院却纠缠于程序问题（宣布独立这种做法是否可行）。也就是说，国际法院所确认的仅仅是科索沃有“宣告”的权利，但对宣告的内容是否合法的问题则付之阙如^[15]。国际法院认为，它只需要回答“可适用的国际法是否禁止宣布独立”，或者说需要决定“通过独立宣言是否违反国际法”，而不需要回答国际法是否赋予了科索沃单方面宣布独立的积极权利，更不需要回答国际法是否一般性地赋予了一个国家之内的实体单位单方面脱离的权利^[1]。国际法院的意见带有极大误导性，不违反与符合在法律上有本质区别。符合意味着授权、鼓励或许可;不违反只意味着国际法上不存在对某种行为的明文禁止性规则，国际法对该行为的合法性持中立立场。这里的“不违反”只是该行为本身不违反“国际法”，而非该行为的内容“不违反”国际法，更没有说不违反“塞尔维亚国内法”^[28]。应该准确地说，其“既不违反，也不符合”，因为国际法根本就不规范分离这一本身属于国内法范畴的事务^[18]21。无论如何，国际法院的咨询意见是片面的，带来了很多消极影响，诸如损害了国际法的根本功能与价值、动摇了联合国成员国对联合国的信任基础、损害了安理会和国际法院的威信及其维持和平机制的目的与效用、客观地激发分离主义运动等^[28]。因此，这样一份咨询意见不能作为衡量克里米亚公投分离是否具有法律效力的依据或“先例”。

目前，承认科索沃独立的国家已经达到了108个。既然科索沃独立不具有法律效力，为何如此多的国家对其予以承认？有一种解释是，科索沃宣布独立属于一种独特的或自成一类的情况。这种说法最初由联合国秘书长负责科索沃地位进程的特使马尔蒂·阿赫蒂萨里提出。他认为，“科索沃情况独特，需要独特的解决办法”;科索沃重新加入塞尔维亚不可行、对科索沃继续实行国际管理无法持续，因此，科索沃在国际监督下独立是唯一可行的办法^[1]。另一种解释则是美国政府提出的：“在科索沃事件中存在的各种要素的独特组合，诸如南斯拉夫瓦解的大背景、在科索沃的种族清洗和对平民施加犯罪的历史、长期置于联合国监管之下，别的地方并不存在这种情形，正是这种独特的情形使得科索沃独立成为一个独特的情形。科索沃并不能成为当今世界中其他任何情况下可以效仿的先例。”^[29]事实上，无论是哪一种独特性都不能赋予科索沃分离的正当性。而正是这种对独特性的解释以及美国强调的“不能成为效仿先例”，已成为并仍将成为其他分离主义运动实现其分离诉求的借口和先例。以美国为代表的对科索沃国家身份予以承认的国家并没有遵守有关国家承认的国际法律规则，而是完全出于政治考量;未对科索沃国家身份予以承认的国家，既有完全出于政治考量的，也有把政治考量和法律审视结合起来的。科索沃独立之后，关于其合法性问题，国际社会态度各异：以美国为首的西方国家予以支持，俄罗斯等国则持反对态度。对科索沃独立的国际承认和对克里米亚公投的国际承认存在双重标准。不同国家的立场和态度之所以迥异，主要原因在于各自判断时将政治利益的考量置于法理之上。这一情形的存在正是因部分国家违背国际法所致。

综上所述，科索沃独立在本质上与克里米亚公投分离是一致的。它们分别是各自原国家的一个部分，并非殖民地、托管地和非自治领土。它们无法通过行使自决权来实现独立，更无法通过并不被国际法承认的或绝大多数国家不承认的所谓分离权获得合法的分离。无论是科索沃独立，还是克里米亚公投独立，其实质都是分离，都缺乏正当性与合法性。很多分离主义者在行分离活动之实时，总是冠以独立之名。但是无论如何改头换面，其本质是不变的。从科索沃独立和克里米亚公投来看，无论是科索沃单方宣布分离，还是克里米亚以公投实现分离，都属于单方的分离行为。它们都未获得各自国家的同意，相反都遭到各自国家坚决反对，它们的分离行为都缺乏正当性与合法性。

四、克里米亚公投引发的思考

克里米亚公投及其分离成功并不具有合法性，既没有遵循乌克兰的宪法，也不符合国际法，同时也不符合救济性分离原则^[30]，故学界大多将克里米亚公投看作是对国际法的一次重大挑战^[31]。盡管克里米亚公投事件早已结束，但其带来的消极影响并未结束。只要世界各地仍面临着分离主义运动的问题，克里米亚公投案例的很多方面仍值得我们深思。

其一，克里米亚与乌克兰的纠纷问题属于主权国家内部的事务，干预、插手乌克兰内部事务、支持克里米亚公投的行为都属于干涉他国内政的行为。克里米亚公投缺乏正当性，无论基于何种考虑都不能改变克里米亚公投欠缺合法性基础这一事实。然而，乌克兰所处的地缘位置决定了它只是俄罗斯和相关国家之间相互进行角逐的一个筹码。在克里米亚公投案例中，我们可以看到背后大国势力之间的较量和斗争。克里米亚公投是近些年来世界范围内唯一一个分离势力在外国的支持下单方面通过公投实现成功分离的案例^[32]，这在某种意义上体现了国际法的无力。为维护国家领土完整与主权安全，为国际法原则能得到切实遵守，大国不干涉他国内政原则必须得到重申并坚持。

其二，克里米亚公投案例显示，一国国内政治乃至国际政治状况对分离公投具有很大影响。对克里米亚举行公投以脱离乌克兰的分离主义运动，乌克兰未有强硬行动。此时，乌克兰国内乱象迭出。在克里米亚公投中，我们看到跨境民族分离主义运动从来不是简单的内政问题，在很多时候也是一个国际政治问题。现在的民族分离主义运动多是跨境民族分离主义运动，在一些国家插手和干预下，民族问题政治化、政治问题民族化成为难以避免的现象。在此复杂背景下，如何有效遏制境内民族分离主义运动是一个必须面对的问题。从历史经验和教训看，一国中央政府势弱之时，政局不稳、社会不定之时，往往是民族分离主义运动高涨之时。贫穷也往往是混乱、动荡之源。然而，民族分离主义运动并不只发生在贫穷之地。这就需要在谋求经济发展、增强自身吸引力的同时，实行正确的民族政策，通过教育不断增强国家认同。

其三，如果以往是因为自决权理论的模糊不清与混乱，或公投理论认识上的不足和缺陷导致民族分离主义运动对民族自决权和公投方式的滥用、错用，那么在克里米亚公投中，主要问题恰恰是在民族自决理论和公投理论基本清楚的情形下，民族分离主义势力仍故意歪曲正确的理论以进行分离主义运动，破坏国家领土完整和统一。对民族自决权和公投进行理论上的澄清必不可少，对公投要有一个谨慎客观的态度。但与此同时，国家仍要采取综合方式和手段去遏制民族分离主义运动。这样，相关理论才不至于被扭曲和变形，丧失它原有的意义而走到它们的反面。

其四，从克里米亚公投中，人们可以看到国际司法体制在规范和实施上仍存在诸多问题。其在维护国际和平与正义时仍面临一些霸权主义国家、强权主义国家的干涉，在霸权主义国家、强权主义国家的博弈中面临尴尬，这无疑会损害国际法的地位和威信。为此，各国应对现行国际司法体制的现状有清醒认识。盲目相信现行国际司法体制或任由西方主导的国际法支配整个国际体制，很多面临分离主义运动威胁的国家有可能陷入被动和无尽麻烦之中。为实现国际社会的和平与公正，中国作为在国际社会上具有广泛影响力和负责任的大国，在努力实现自己发展的同时，也一直努力和其他追求和平与正义的国家共同促进国际法健康发展。

其五，尽管冷战结束了，但结束的只是两极对峙体系，冷战的思维并未终结。个别国家企图谋求世界霸主地位或区域性霸主地位，此时的民族问题往往成为个别国家实现其政治野心的“工具”，从而使民族问题政治化、国际化。在此情形下，一国内部的分离主义势力希望借外部大国的力量实现分离或独立目的。“霸权主义与强权政治是当代世界民族问题产生的国际政治根源。一些国家和地区尖锐的民族矛盾大都有西方国家的插手。西方国家干涉别国内政的理论武器是打着捍卫人权的幌子，鼓吹‘人权大于主权来与传统的国际法的准则‘主权神圣不可侵犯相抗衡。国内民族、宗教问题的矛盾往往成为外国势力插手的借口，目的是重新控制多民族国家。大国的强权干涉是民族危机发生的又一诱因。”^[33]

五、“台独”势力公投无法效仿克里米亚

克里米亚公投取得成功后，台湾当局意图趁机打“克里米亚牌”，为谋求公投“独立”辩解。克里米亚公投的吊诡之处在于，尽管它是非法的，但却分离成功。非法是因为它违背了《乌克兰宪法》，也没有经过乌克兰中央政府的同意;“分离成功”是就分离公投的结果而言，它事实上已经脱离了乌克兰并成为俄罗斯领土的一部分。所以，“非法”+“成功”使克里米亚公投成为当代国际社会分离公投案例中的特例。克里米亚公投之所以能够取得成功，主要是大国介入的产物。俄罗斯之所以要介入基于三方面的考量：从历史上看，克里米亚曾是俄罗斯领土的一部分，而且俄罗斯民族在克里米亚境内占据主体;从地缘政治上看，克里米亚地处黑海和亚速海，控制克里米亚就等于控制了整个黑海海域，可实现俄罗斯的军事利益和战略;从实力上看，俄罗斯是世界上少有的军事大国，而乌克兰的综合国力显然落于下风，没有任何其他办法制止克里米亚的分离。

如果台湾当局套用克里米亚公投的模式，其失败的宿命毋庸置疑。一方面，我国台湾地区与美国的关系不及克里米亚与俄罗斯那样特殊和紧密。台湾地区只不过是美国用来对付中国崛起的一枚棋子，两者并没有像克里米亚与俄罗斯那样密切的历史、民族、边界连带。美国只是想利用台湾地区，而非想真正要帮助其实现“独立”。另一方面，中国有能力维护国家主权统一和反对外部干涉，中国在捍卫国家主权和领土完整问题上不会做任何退让。如果美国介入，中国将会启动《反分裂国家法》来捍卫国家主权和领土完整。届时，台湾地区不但不能“独立出去”，反而会加速走向统一。在台湾问题上，中国政府有决心、意志和能力与美国做坚决斗争。在这种情势下，“台独”公投是不可能成功的。倘如“台独”势力错估了我们捍卫国家主权的决心和信心，只看到克里米亚“暂时成功分离”的一面，就自认为“台独”公投会在美国帮助下出现“曙光”，这无疑是玩火自焚。

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责任编辑：孙德魁

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.006

作者简介：常朝阳，陕西学前师范学院马克思主义学院讲师。

基金项目：中国人民大学科学研究基金项目“公投制度及其对民族国家主权的新挑战”（15XNI005）

引用格式：常朝阳.试析分离性公民投票的特例：克里米亚案例[J].统一战线学研究，2020（4）：43-51.