《水库大坝安全管理条例》立法后评估

王俊杰，李 政，李兴拼

(1.水利部发展研究中心，北京 100038；2.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，广东 广州 510641)

水库大坝作为拦洪蓄水和调节水流的重要工程措施，是江河防洪工程体系的重要组成部分，直接关系到国家防洪安全、供水安全、经济安全以及生态安全。1991年，国务院制定出台了《水库大坝安全管理条例》(以下简称《条例》)用于指导水库大坝的建设、管理和险坝处理等工作。《条例》实施近30年来(期间虽然经历了2011年、2018年两次修改，但只是个别地方改动)，随着我国经济社会的快速发展和水利立法形势的变化，《条例》在管理理念、管理体制、管理措施等方面的规定已经难以适应当前水库大坝安全管理的实际需要和依法治国、加快法治政府建设等新要求，亟需开展系统性的修订工作。水利立法后评估是完善水利法治体系、提高立法水平、增进立法效能的重要方式和手段[1- 3]。为了能够全面了解《条例》实施情况、存在的问题以及亟需修改完善的重点等，为下一步修订工作提供参考，开展了《条例》的立法后评估工作。

1 评估方法

基于客观中立、公开透明、系统全面、注重实效四项原则，构建了评估指标体系(见表1)，从文本质量(合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、)及其实施情况和效果(实效性)两大方面对《条例》开展了立法后评估工作[2，4- 8]。

2 《条例》具体内容评估

根据构建的评估方法，从合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、实效性6方面对《条例》具体内容进行了全面评估。

2.1 合法性评估

依据《立法法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政处罚法》等对《条例》的立法权限、立法内容、立法程序3方面是否合法进行了检视。结果表明，《条例》在立法权限和立法程序方面是合法的，但立法内容存在一些合法性瑕疵。如《条例》第3条规定“各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门，是其所管辖的大坝的主管部门”，并在“坝顶兼做公路审批”和“在大坝管理与保护范围内修建码头、渔塘许可”2项许可中明确大坝主管部门是许可实施机关，在罚则条款中明确大坝主管部门是行政处罚机关。实际中，大坝主管部门除了行政部门之外，还有各类事业单位和国有企业，如很多水电站大坝由中国华电、华能等发电企业直接管理，这些发电企业有的直接隶属于国资委。在这种情况下，许多大坝已经不存在“大坝主管部门”的概念，将“大坝主管部门”作为行政许可和行政处罚的实施机关，在合法性方面存在瑕疵。

2.2 合理性评估

从立法目的、管理体制、管理制度和是否存在立法空白方面开展评估。评估表明，《条例》总体是合理的，但也存在一些问题。

2.2.1立法目的方面

《条例》制定于1991年，立法目的“保障社会主义建设的安全”具有很明显的时代特点，已难以全面反映水库大坝安全与经济、社会、生态等的关系。

表1 《条例》立法后评估指标体系

2.2.2管理体制方面

《条例》关于各级人民政府和水行政主管部门对大坝安全实施监督的职责规定是合理的，但对哪些问题实施监督、如何实施监督、是否需要设置监督机构等，没有进一步的详细规定，致使现实中水行政主管部门的监督难以到位。

2.2.3管理制度方面

《条例》的适用范围规定为：“中华人民共和国境内坝高15m以上或者库容100万m3以上的水库大坝”和“坝高15m以下、10m以上或者库容100万m3以下、10万m3以上，对重要城镇、交通干线、重要军事设施、工矿区安全有潜在危险的大坝，其安全管理参照本条例执行”。结合管理实际，《条例》适用范围过小，小(2)型水库只是参照执行[9]。而我国目前水库大坝管理的薄弱地带恰恰是小(2)型水库，管理不规范、管理人员不稳定、维护管养经费不足等问题突出，病险水库较多，安全隐患极大。此外，库区管理和大坝安全检查监测等相关规定还需进一步完善。

2.2.4立法空白方面

从实践看，完整的水库大坝安全管理制度应当包括水库管理责任制度，权证制度，注册登记制度，建设管理制度，工程安全监测，检查，鉴定制度，维修养护制度，调度运行制度，库区开发保护制度，岗位准入制度，风险评估制度，抢险预案制度，终止使用制度以及监管制度等。评估发现，风险评估制度、抢险预案制度、岗位准入制度等在《条例》中没有规定。

2.3 协调性评估

从与上位法是否协调、与同位阶行政法规是否冲突、与国家政策是否协调等方面进行评估。评估表明，《条例》与上位法、同位阶立法、国家政策总体是协调的，但也存在一些问题。

2.3.1上位法是否协调方面

《条例》与《水法》等上位法的规定存在不一致之处。如关于侵占、毁坏水库大坝行为，《条例》规定的处罚主体是“大坝主管部门”，处罚方式和措施是“责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，可以并处罚款”；而《水法》规定对于侵占、毁坏水工程及有关设施“由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构”依据职权进行处罚，处罚方式和措施包括“责令停止违法行为，采取补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款”。二者在处罚主体、处罚方式和措施方面的规定不一致。

2.3.2行政法规是否协调方面

《条例》与《河道管理条例》、《抗旱条例》、《防汛条例》、《南水北调工程供用水管理条例》、《农田水利条例》等行政法规存在就同一事项进行重复规定的情况，并且有的规定并不协调。如《条例》和《防汛条例》就汛期水库调度都进行了基本一致的规定；但对于毁损或者破坏堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛工程设施等行为，《条例》与《防汛条例》、《河道管理条例》规定的行政执法主体有所不同，而且处罚措施也存在很大差异。

2.3.3国家政策协调性方面

《条例》需要根据国家改革形势进行修改和调整，实现深化改革和法治建设相向而行。《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》(国办发〔2002〕45号)就明确提出“要尽快修订《水库大坝安全管理条例》，完善水利工程管理的有关法律、法规”。相对于水利工程管理体制改革的丰富内容，有必要尽快修改《条例》。

2.4 操作性评估

重点从《条例》管理举措是否切实可行、行政程序是否高效便民、权利义务是否简便易操作、法律责任是否明确具体等方面进行评估。评估表明，《条例》总体上具有较强的操作性，但部分规定的可操作性不够。

2.4.1管理举措操作性方面

第15条“禁止在大坝的集水区域内乱伐林木、陡坡开荒等导致水库淤积的活动。”该条款旨在对集水区域的水土保持进行规定，一方面，“集水区域”的范围过于宽泛，缺乏明确边界。例如三峡大坝的集水区域一百多万平方公里，按此规定不具有可操作性。另一方面，《水土保持法》和《水土保持法实施条例》已经对水土保持作了详细规定，而《条例》的规定没有针对性，也很难具有可操作性。

2.4.2行政程序操作性方面

《条例》规定了2项行政许可事项，分别为坝顶兼做公路审批和在大坝管理与保护范围内修建码头、渔塘许可。但上述水行政许可的条件、程序、期限不是很清晰，需要依靠发布权力清单和服务指南等进行明确，这在客观上容易导致地方所掌握的标准不一等问题。

2.4.3权利义务操作性方面

《条例》设置了监督机关(水行政主管部门会同有关主管部门)、大坝主管部门(各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门)、大坝管理单位3个层级，但是3个层级之间的权利义务规定不够清晰。如《条例》第24条规定“大坝管理单位和有关部门应当做好防汛抢险物料的准备和气象水情预报，并保证水情传递、报警以及大坝管理单位与大坝主管部门、上级防汛指挥机构之间联系通畅”。在这里，同时出现了“大坝管理单位”、“大坝主管部门”、“有关部门”、“上级防汛指挥机构”等主体，相关主体之间的职责关系不够清晰。

2.4.4法律责任操作性方面

《条例》第29条对于毁坏大坝等违法行为，在行政处罚方面仅规定“可以并处罚款”，但没有规定罚款金额的幅度，在可操作性方面存在不足。

2.5 规范性评估

从《条例》概念界定是否清晰、语言表述是否准确、形式结构是否规范、逻辑结构是否严密等方面进行评估。评估表明，《条例》立法规范性总体较强，但有个别瑕疵。

2.5.1概念界定规范性方面

《条例》对水库大坝安全管理的有关立法语言规范，关键词表述明确、易懂，但个别规范性用语表达中存在表述不规范、用语不明确的问题，如关于行政领导负责制。《条例》第4条规定了行政领导负责制，但是，对于电力企业等实体，法律上不能称为行政领导，而是“企业负责人”。

2.5.2语言表述规范性方面

《条例》语言表述明晰，符合《立法技术规范(试行)(一)》、《立法技术规范(试行)(二)》的规定，但个别条款的表达不够规范、严谨。如第25条“由垮坝危险时，应当采取一切措施向预计的垮坝淹没地区发出警报，做好转移工作”，这里的“一切措施”表述不够规范。

2.5.3形式结构规范性方面

对照《立法技术规范(试行)》和《行政法规制定程序条例》等规定，《条例》在形式结构上是规范的，具有结构规范性。

2.6 实效性评估

围绕《条例》实施情况和实施效果，评估组开展了有针对性的调研评估工作。评估表明，《条例》得到了较好的实施，为相关工作的开展提供了依据，有力保障了我国水库大坝安全，我国水库大坝安全状况总体上趋好。《条例》实施以来，水利部和地方水行政主管部门加强水库大坝安全管理，落实大坝安全责任制，完善水库大坝安全法规与标准体系，开展大规模的病险水库除险加固，加强大坝安全应急管理，加强水库管理队伍建设，大坝安全状况和管理水平大幅度提高。与此同时，也要清醒认识到我国正处在由水库大坝建设为主转向建管并重，水库大坝安全隐患依然存在，需要更加突出安全管理和风险管理的新阶段。这需要我们认识到进一步加强水库大坝安全管理工作的极端重要性、紧迫性和艰巨性，在坚持不懈做好相关工作的同时，注重通过立法健全完善水库大坝安全管理的顶层设计，为实际工作的开展提供支撑和保障。

3 评估结论与建议

3.1 评估结论

总体上看，《条例》是我国发布的第一部水库大坝安全管理法规，是水库大坝安全管理法规体系的核心，以此为依据逐步建设并完善了现行大坝安全管理制度，以及与之相配套的大坝安全管理技术标准体系。《条例》是水库大坝管理规范化、法制化、现代化建设进程中的重要里程碑，为加强水库大坝安全管理、保障水库大坝安全作出了重要贡献[10]。《条例》的合法性、合理性、协调性、操作性、规范性、实效性总体上均较为良好。也要看到，《条例》具有明显的计划经济时代特色，管理范围、管理体制、相关罚则等规定已难以适应水库大坝管理的实际需求，当前立法环境也发生了显著变化，迫切需要开展修订工作。

3.2 建议

针对《条例》修订工作，从立法目的、适用范围、管理体制、管理制度、罚则等方面，提出建议如下：一是进一步从经济、社会、生态、安全等角度深化立法目的的凝练。二是扩大适用范围，纳入坝高15m以下的小二型水库，解决其管理薄弱问题[11]。三是结合国家机构改革现状、上位法规定等，厘清大坝建设、管理及险坝处理等涉及到的主体及职责，进而修订管理体制方面的规定。四是针对具体管理制度在合理性、协调性、操作性等方面存在的问题，按照“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的思路，有针对性的开展修订工作，增补风险评估等欠缺的制度，并将切实可行的经验落实为制度规定。五是针对罚则中没有明确罚款金额等问题，要有针对性的明确罚款金额，增强《条例》的可操作性和威慑性。