国家城市：转型城市风险的制度性起源*

■何艳玲 赵俊源

［内容提要］解释城市风险的形成，必须将城市放置在国家治理的制度情境中。新中国成立特别是改革开放以来，中央和地方政府通过不断改变城市属性，实现了国家治理目标的转型。在工业化时期，城市是有别于乡村的工业生产区域；在市场化改革和城市化时期，城市是集聚和消费的场所；在后市场化时代，城市则成为资本“扩增器”。国家治理目标与城市的紧密结合，形成了国家城市。尽管国家城市为工业增长、市场经济增长创造条件，但也导致城市治理和公共服务无法匹配城市属性变化，由此产生了城市风险。中国社会转型中的城市化进程，在本质上凸显了多元化利益主体与复杂化社会过程在空间中的嬗变、更替与演进。国家城市的概念提出，意味着城市风险是转型国家的结构性矛盾在城市中的呈现，城市本身的属性又加深了这种矛盾。城市治理的复杂性在于，每个人在不同的层面而言都可能是城市的弱者，而不同层面的弱者需求则是城市规划、城市建设以及城市公共服务供给的底线。

城市化不仅是商品、技术、资本、劳动力跨区（国）流动的一个结构性过程，也是一个制度性过程。制度的产生基于特定的历史环境。当历史环境由于结构性的变迁而变化的时候，新环境势必对制度的运转提出挑战。任何一种政治经济秩序都隐含内在的矛盾，而这种矛盾往往是不确定性的制度性来源。当不确定性对组织和个人造成伤害的时候，可以称之为风险。城市，作为现代社会最重要的一个物理场地、一个经济场所、一个社会场景，其集聚属性、规模性和流动性，让制度变得更为复杂，不确定性更为强化，伤害变得更有可能，城市风险性也越大。2019 年岁末开始于特大城市的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠疫情”），作为一次重大公共卫生危机事件，其影响、伤害和代价以及不确定性，都逐渐在不同层面被清点和分析。因此，城市风险是一个严肃而重要的议题；在学理层面讨论更具整体性意义的城市风险的制度性起源，则更为关键而迫切。整体而言，本文要表达的基本观点是：中国城市发展过程中已经出现了全新的公共议题，但无论是体制还是制度，都没有能够及时反馈这些过程和这些议题，并对此做出有力的回应。当然，这种延迟在其他国家城市中同样会遇到，但我们的问题在于，中国城市作为国家体系的重要部分，其面临的挑战更为艰巨。

一、城市化、城市问题与城市风险

城市之于中国，意义重大。2018 年国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》表明，中国城市化率已达59.58%，城镇常住人口达83137 万人。在城市化过程中，各类城市问题持续涌现：高密度、紧凑型的城市空间与城市蔓延式发展相互冲突，紧张的人地关系给城市规划、市政服务带来挑战；居住环境不符合生态标准，环境污染、“垃圾围城”影响着居民身心健康；大城市与小城市发展失衡，中小城市发展滞后；城乡之间发展失衡，乡村凋敝；城市社会分化、失序、不稳定①；公共危机事件在高密度城市发生的巨大代价和影响；乃至空间形态的不合法，空间资源的不平等分配，空间权利的失衡，空间生活的分层与排斥，如此种种都表明对城市问题的深刻反思已迫在眉睫。

相较于使用“城市病”来笼统描述林林总总的城市问题，城市风险的概念更为贴切。自“切尔诺贝利核事故”之后，风险社会概念逐步被熟知，并被贝克（Ulrich Beck）、吉登斯（Anthony Gid⁃dens）、卢曼（Niklas Luhmann）等人界定为现代社会的重要特质。发生在城市场域的风险通常有三类。一是社会转型过程中的不稳定性。城市作为经济发展、社会生活的载体，当全球化和市场经济转型重构经济利益分配机制和社会秩序时，它所带来的不确定性会在城市集中体现。②二是城市化进程中的特有风险。城市人口密度高，经济集聚度大，抗风险能力弱。当人口、生产资料、公共资源在一定时空范围内急剧压缩，风险随之而来。压缩越厉害，风险越具有突发性、蔓延性、不可预测性。一旦发生突发应急事件，会展现出极强的破坏性。③三是特指某一类具体的风险，比如疫情与公共卫生、公共安全、社会危机、生产事故，等等。④风险社会的来临展示了当下的根本特征，也揭示了现代性的内在悖论导致的对自身的抗拒与反驳。自然灾害还从未战胜，而用来应对自然的技术和活动不仅没有能够消除不确定性，反而加强了原有的不确定性，且自身还建构了更多不确定性。生物安全、病毒安全、技术安全、网络安全等新形态灾害以始料未及的方式突兀出现；尤其在城市这一复杂且脆弱的系统中，更是如此。

当然，关于城市风险的产生已有诸多讨论：空间规划局限论认为，通过合理安排城市空间可以平衡人口结构、分配公共资源，促进城市经济稳定增长。市场化改革后，大量外来务工人员从农村转移到城市，一些超大规模、社会结构复杂、形态混乱的城市社区诞生。城市空间规划陷入矛盾状态：一方面，在城市这一容器的边界固定条件下，城市规划不得不转向紧凑型、精明型规划；另一方面，城市蔓延突破了固有的、已经规划好的城市边界和空间结构。在此双重压力下，城市规划速度无法跟上城市人口、工业、住房的增长速度，由此暴露出基础设施短缺、城市风险郊区化、社区矛盾和邻避冲突等问题。⑤市场机制失灵论认为，城市经济增长取决于资源的空间配置效率。由于城市空间具有不变性，而生产要素具有流动性，二者之间如果不匹配，则会使城市无法实现资源的最佳配置。市场经济改革以后的城市建设本质上是通过一系列改革促进人口、资金、技术、公共资源在城市空间中聚集。⑥然而，尽管城市能够促进生产要素以低成本、高效率的方式流动，但现行的户籍、土地、财政政策过于追求区域平衡发展，反过来限制人口自由流动，扭曲土地供应，浪费公共资源，造成资源错配。⑦公共服务不足论从政府管理的角度考察“大城市病”的生成机制。城市政府的基本任务和职责是为居民提供公共服务。⑧通常，城市政府掌握的资源与城市的行政等级是关联的，一个地区的行政等级越高，获得的资源越多。然而，改革开放以后出现了一些经济增长快但行政级别较低的城市和地区，它们的公共资源少而人口多，出现“小马拉大车”、管理负担重的情况。而按照属地管理和户籍人口来供给公共服务的原则使得上级政府无法将资源精准高效地投放到这些地区，加剧了公共服务失衡。⑨城乡人口流动论则从城市社会生态角度考察人口增长与城市形态的匹配程度。从世界城市发展史看，城市形态普遍经历了从单中心形态向多中心、城市群的转变，⑩这种变化取决于城市产业结构、劳动力的转移。改革开放以后，农村人口向城市大规模转移，而此时的城市又是按照工业型城市的限制性发展原则进行设计的，劳动力的转移超出城市规模和承载能力，造成城市无序扩张和人地关系紧张。11

上述讨论将城市拆解成不同场景，并赋予了不同的含义：城市作为规划的对象，通过划定城市与乡村、城市与城市之间的边界，形成了城乡二元空间结构及管理体系；城市作为生产要素流动的容器，通过生产要素在城市空间中的匹配来实现经济增长；城市作为政府管理的场所，城市的边界与政府组织边界重合，从而建立界限分明的城市公共服务体系；城市作为居民生产生活的载体，城乡人口流动与城市形态的蔓延和收缩有关。如果二者保持一致，城市能够实现稳定发展，反之则不能实现稳定发展。

我们认为，如果说与城市风险相对应的城市安全是用一定结构方式联系起来所呈现的一种系统要素平衡，则城市风险本质上是由系统要素间的不平衡、不兼容乃至不匹配所致，其症结可能来自自然灾害，可能来自城市社会，也可能来自制度和治理模式。城市风险是不确定性在城市场域中的展现，而城市制度和治理是对这种不确定性的回应。以政府和各种制度安排为中心的城市治理是对城市风险的预防、管理和控制。一旦制度失灵，就会产生城市风险。就此而言，城市风险不仅是自然生成风险，更是建构性风险。建构性意味着，不同时期的制度和治理模式对城市产生不同影响，这不仅使得城市风险的呈现形式不同，且风险会在不同群体（比如本地-外地居民、有房者和无房者）、不同区域（大城市和小城市、主城区和郊区）中不成比例地分布，即风险具有群体和空间阶层性。与生成性风险相比，建构性风险不仅带来危害，比如灾难、不安全，也将带来伤害，比如剥夺感、不信任，并在深层次上形成城市居住者的集体焦虑。

目前有关城市风险的研究，主要在应急专门应用领域进行，并没有特别放置于城市场景并将城市性质带入讨论，或者对城市性质并未特别关注。而有关城市治理的研究更多聚焦于城市空间、交通、规划、犯罪等具体问题，对其与结构层面的城市风险的关系则涉及不多。因此，本文的讨论试图寻找形成不同城市风险的整体性原因。这一讨论的建构，直接动机来自于对新冠疫情的反思，但更多是基于我们对中国国家建设、城市性质以及城市治理之间关系的长期研究。我们会将此次新冠疫情嵌入更宏观的城市风险中，并在制度层面条分缕析城市风险的症结，即城市风险的制度性起源。在本文中讨论的城市风险，主要是指社会风险，也包括源自于制度的自然风险。

二、国家治理目标与国家对城市的不同想象

城市研究的一个基本共识就是，城市是具有空间属性、集聚属性和资本流动属性的复杂系统。对这种复杂性的认知，是有差异的。这种差异性体现在，中国城市化进程本质上是国家基于城市的不同属性或者国家对城市的不同想象，并由此启动了承担不同任务的城市建设进程。

首先，在工业化时期，国家治理目标是快速实现工业化，国家对城市的想象区别于乡村的行政区域和工业生产容器。通过城乡有别的空间体系，社会主义国家建立起符合工业生产的城市系统。城市展现出与乡村不同的特征：城市是农业生产向非农业生产转变的载体；城市垄断集体消费品的生产，集中安排公共资源和消费品分配；建立人为隔离和适度分化的城市社会以及差异化的土地供应制度。12城市发挥生产功能，成为经济资产和社会资本的主要来源。通过产品统购统销来累积农业生产剩余，减少公共服务和集体消费品的供应，支持工业建设。

其次，在市场化时期，国家治理目标是市场经济增长，国家对城市的想象是集聚和消费的中心，城市变成增长机器。空间经济主义认为集聚是城市的根本属性，即通过城市空间将资本、城乡劳动力、知识与技术等生产要素聚集起来，通过分享、匹配和学习机制，产生知识溢出效应和规模经济。13因此，要实现市场化改革和经济增长，必然要求人口进入城市，扩大城市规模，增加商业和消费活动。在集聚要求下，城市建设不再围绕重点工业项目展开，不再讲求对称布局、放射状道路、宏伟的公共广场，而是积极招商引资，重视交通枢纽、港口、商贸中心、工业园区，加快人口、资金、技术、公共资源在城市中的流通和集聚。

与集聚属性对应的是城市的消费属性。城市不仅是劳动者进行生产的场所，也是劳动者消费的场所。城市消费主要包括集体消费和住房消费。集体消费是对一些重要的现代城市问题的回应，如去工业化可能减少工人就业、社会不公正和社会排斥，等等。14政府通过提供集体消费品（公共服务）来缓和扩大再生产与居民消费需求之间的矛盾。而住房消费不仅是为了应对城市功能从生产转向消费，其另一个意义在于，由于城市空间具有使用价值与交换价值双重属性，因此也可通过空间使用价值增值来提升交换价值，实现城市经济增长。15市场化改革之初，建立市场机制是中国经济转型的工具而非目标，且当时主要以出口增长而非消费增长为导向，城市并没有承担太多消费的任务。16当城市人口逐渐增多，城市消费需求被释放，城市也开始被纳入消费系统之中。例如，通过创造视觉效果、时尚品味等，促使城市空间的使用价值消费转变为符号价值消费，这有助于加速消耗生产剩余。城市消费成为经济增长的动力。为了满足城市消费需求，政府开启了住房商品化改革。

再次，随着市场化改革不断深化，国家治理目标是供给侧结构性改革（劳动力、土地、资本、制度创造、创新）或者说高质量发展。由此，国家对城市的想象变成了资本“扩增器”，即通过土地金融化让城市变成资本。这里的背景在于，市场化的红利逐渐消逝，需要通过调整经济结构、优化要素配置来提升经济增长的质量，如党的十九大报告提出，“深化供给侧结构性改革……把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。资本作为供给侧的关键要素之一，必须加强空间流动和合理配置。城市的特质使其成为资本合理配置的绝佳场所：城市是时空压缩的产物，在一定程度上打破了资本流动的空间壁垒，提高了商品交易速度，增加了市场交易密度，降低了交易成本；城市是资本积累和再投资的一个环节，并以房地产开发、大型项目、城市更新等形式呈现，城市建设有助于加快资本循环；17城市本身是由不同功能区域组成的有机体，这种功能区分创造了地租差异，而这种地租差异正是资本流动的动力和方向所在，它反映出城市不同地区对资本的敏感程度18。在此情形下，政府的任务是创造良好的营商环境，为资本流动创造条件。宏观上，建立劳资关系制度、市场竞争机制、金融与货币监管机制以及城市发展政策；微观上，创造各种条件来吸引盈余资本投入房地产及土地增值中。改革开放以来，各地方政府都通过税收优惠政策、改造城市环境、公共空间和基础设施，将城市纳入全球生产体系，吸引资本流入。例如，通过开发区和产业园区来吸引外资；通过城乡人口转移为外资企业提供廉价劳动力。19总之，全球化重组了城市空间尺度，这种重组从不同层面影响了中央政府、地方政府、企业、城市居民，并塑造了改革开放以后的中国城市。20

从上述分析，第一，城市是国家治理的基本单位，国家对城市有不同的认知和想象。正是基于这种认知，城市被不断塑造并以此适应不同的国家治理目标。第二，基于这一想象和定位，中央和地方政府进行了一系列制度设计，如土地利用、资源分配、空间规划制度，以此实现工业生产、生产要素和资本的集中。这些制度在城市中相互促进又相互抵牾，由此形成的城市问题各有不同，如过于明确的城乡行政区分导致城市功能固化，无法实现资源的有效配置。而一直以来重生产轻消费的城市发展策略也无法满足城市的集聚属性。一旦市场化改革放开人口等生产要素流动，势必造成城市过度蔓延、环境污染、交通拥堵等问题。同时，为了满足城市的消费属性，可能会大拆大建，导致城市文化丧失、无序增长和老旧社区衰败，乃至城市社会分化。

接下来，将从更具延展性的视角将城市与社会主义国家建设、国家治理转型联系起来，探讨城市风险的制度性症结。整体而言，中国城市建设经历了从工业化到市场化再到全球化的转变。在此过程中，城市是被改造的对象，同时始终与国家保持互动互构。因此，分析城市风险产生的原因，必须将城市放置在国家与社会转型的总体制度安排和进程中进行讨论，即按照“国家治理-城市属性-城市治理”的逻辑，考察国家治理目标、城市属性、城市治理模式这三个系统的变迁和互动（见图1）。

三、工业化主导时期与城市作为工业化容器

实现工业化是从革命年代到建设年代贯彻始终的目标，这是现代中国的基础。在很长一段时间，城市被当作工业化的容器和主场所。早在1944年毛泽东就指出：“由农业基础到工业基础，正是我们革命的任务”。新中国的工业化建设始于1953年—1957年的第一个五年计划，基本任务是集中力量发展重工业。为了这一目标，城市生产被充分调动，并建立了与之匹配的总体性体制。一方面，国家通过各种手段挖掘所有城市的生产潜力：通过行政赋权来定义城乡行政级别以及它们在政府序列中的位置，调整政府的组织形式、权力结构与城乡间的关系；对城乡空间功能的设计和规划以工业生产为目标；执行重工业优先的发展战略，对不同城市进行分工，并由中央计划将资源不成比例地分配给城市；通过户籍制度和人口政策来控制人口流动、管理城乡人口；农村集体化改造，建立人民公社制度及农村集体经济组织，统筹农产品生产并提供给城市；通过单位制来组织城市生产和分配，并以集体所有、统一经营的土地制度来划拨城乡用地。21另一方面，每个城市建立了国有企业、党政机关、事业单位高度合一的行政管理体制：通过单位制将城市的生产、消费、社会生活统合起来，资源高度集中且生产生活资料、人力资源统一分配；建立了无偿供应且统一规划的城市土地制度。总体性体制最大程度地推进了工业生产，但为了维持这种优势，城市和乡村也付出了巨大代价。一是高增长低效率的发展模式，导致资源严重错配。改革开放之前，国内生产总值的平均增长率维持在6.67%左右，但这种增长在一定程度上是低效的，生产率对于经济增长的贡献为负。1952 年—1978 年，全国全要素生产率年增长为-0.32%，对总产出增长贡献为5.3%。22这意味着改革之前中国经济增长不是依靠技术推动，而是依靠资本、劳动力的投入推动。国家全面介入经济生活并强制进行资本积累，通过压低工资、利率、原材料价格来人为降低工业生产成本，形成不对等的投入产出模式，导致资源浪费和错配。二是通过统一的城市购销体系，使城市工业产出被纳入国家财政体系，为下一轮政府投资、工业发展提供资金支持。为了积累生产剩余，城市建设往往与公共服务、基础设施脱钩，形成标准较低且限制分配的城市公共服务体系。1978 年以前，国内生产总值较1952 年增长4.4 倍，而人均国内生产总值只增长2.2倍。23

图1：国家治理目标与国家“想象中”的城市

城市和乡村所付出的代价是工业化时期总体性体制失灵的负外部性表现。而计划经济的激励机制出现的偏差，则加剧了总体性体制失灵。正如所知，计划经济体制的最大特点在于生产资料的配置不是基于价格规律来调节，而是通过自上而下的指令性计划来实现。官僚控制而非价格调节成为管理工业生产的重要手段。它不是以生产效率和利润最大化为目标，而是以顺利完成计划生产为目标。这使得企业尽可能多地获取原材料配额，但无需考虑并控制生产成本，造成资源浪费。同时，官僚控制的企业对于价格变化不敏感，信息传递滞后，既无法确切了解生产体系的供需情况，造成供需失衡，也无法应对外部环境的变化，造成技术更新缓慢。总之，总体性体制所构建起来的低效发展模式造成经济增长的动力越来越小，对产品剩余的占有和工业产出的投入越来越高，进一步压低了城乡居民的生活水平，加剧了城乡公共服务和社会福利的缺失。这是这一时期城市风险的根源所在。

四、市场经济主导时期与城市作为增长机器

改革开放以来特别是1992年，经济建设成为主要目标并进行了全方位改革：改革经济体制并确立市场经济地位；向经济组织放权，允许私营经济和外资进入；允许人口自由流动，提高劳动效率；分税制改革与行政放权为地方政府发行债券、经营企业、出让土地留下空间；保留关键领域的准入和经营权，统筹财政税收并在安全、审计、金融等领域实行垂直管理。相应地，为了配合这些改革，国家通过一系列举措彰显城市的集聚属性和消费属性，城市成为快速推动经济增长的增长机器。

（一）城市集聚属性的彰显与城市风险的产生

实现经济增长，需要将生产要素集聚起来，此阶段推动的改革包括：

一是转变生产经营方式。这一转变始于国营企业改革：其一，理顺政企关系，国营企业从执行国家生产计划的接受者转为回应市场需求的参与者。1981年的国营企业“利改税”政策，将企业向国家上交利润改为缴纳税金，税后利润全部留归企业，使国营企业走上自负盈亏的道路，成为真正意义上的企业。其二，调整企业权限。1979 年“扩权十条”意见通过，形成《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》等文件，赋予国营企业自主经营权和剩余控制权，激发国营企业积极性。其三，增强国营企业能力。1992 年国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，规定“企业根据国家宏观计划指导和市场需要，自主作出生产经营决策”，促进其自主经营、自我发展、独立享有民事权利并承担民事义务。在国营企业改革推动下，地方政府重组城市空间的功能、自然资源、公共设施，参与市场活动，改变计划经济时代“只建设、不经营，只投入、不收益”的状况。

二是招商引资，实现资金和企业的集聚。土地作为地方政府控制和经营的资源，满足政府两种需求：通过控制土地配置“以地引资”，调节土地供应量，出台有吸引力的优惠政策；通过土地交易“以地生税”，增加地方财政收入。24这就要政府统一规划城市空间，如工业、农业、商业空间。同时，市场化改革不仅要开放民营企业、外资企业的经营方式及范围，也要开放其经营空间：在乡镇找空间，支持乡镇企业发展并鼓励农民工就近就业；在市郊找空间，地方政府开发市郊低成本的“空白地”，建设工业园区及经济开发区，并配套相应基础设施。工业园区是政府专供工业企业使用的区域，开发区是由国务院以及省一级政府批准设立的综合经济区，它们是产业集聚的重要平台。截至2018 年3 月，国家级开发区为552 家，省级开发区为1991 家，各级各类工业园区经济总量占全国工业总量的60%以上。25

三是开放人口流动，促进农村人口向城市转移，实现劳动力集聚。这种转移与农村家庭联产承包责任制、户籍制度松绑密不可分（见表1）。前者允许农民将闲置土地流转给其他经营者，可以选择进城务工，创造了劳动力剩余。后者允许农民进城落户，创造了劳动力流动。1978 年中国农村人口7.9 亿人、城市人口1.7 亿人，而到了2019 年，城镇人口8.3 亿人、农村人口5.6 亿人。2013 年11 月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件”，标志着人口政策从计划限制转向有序引导。规模浩大的劳动力流动和集中，为城市经济增长创造了有利条件。

表1：户籍制度改革历程

通过上述改革，城市实现了企业、资金和人口的集聚，为市场经济转型创造了条件，但相应的制度安排无法匹配这种改变。

首先，国企改革减轻了企业负担，但单位制解体对单位职工形成冲击。这种冲击表现在三个方面。一是工资减少。改革以前，由城市单位统一安排职工的工资待遇。改革以后，企业获得自主经营权，职工工资按照市场逻辑和效率优先原则进行分配。由于劳动力过剩、劳动法规不健全等因素影响，职工的工资谈判和权益维护能力较弱，职工权益难以得到有效的法律保护，一部人收入下降。二是工作不稳定。国企改革和就业市场化使得职工对单位的依赖性降低，个人与原有单位的强依附关系被打破，单位职工成为雇员，工作环境、发展机遇由市场机制决定。1994年颁布的《劳动法》强调企业和劳动者双向选择的权利，并全面推行劳动合同制，单位与个人关系转变为企业与个人关系，企业会根据用工形势、个人背景等因素自主选择和优化考核。一旦市场环境出现压力，企业可能辞退员工，导致下岗潮出现。三是福利缺少。国企改革的一项重要内容是建立产权清晰、责任明确、政企分开的现代企业制度。为了追求经济效益最大化，全面推进国有企业分离办社会职能的改革（见表2），剥离掉福利支出和职工福利所得。福利保障由单位化转向社会化、市场化，原有稳定的福利保障机制被打破。

表2：国有企业分离办社会历程

其次，为了实现产业集聚，需要城市向外扩张并在市郊建设工业园区和开发区。开发区或工业园本质上是为了节约城市生产体系的建设成本，通过具有明显地理边界的用地形成成本优势和局部垄断，这意味着政府要对土地进行大规模地集中征收（用）26。而土地征收（用）涉及众多利益相关者，包括地方政府、房地产开发企业、村集体、被征地农民。其中，地方政府获得土地财政收入，房地产开发企业获得经营利润，村集体获得超额地租和经济增长机会，村民获得拆迁补偿。然而，现有的土地征收（用）机制无法实现利益均衡分配。一方面，地方政府为了促进经济增长和提升城市竞争力，积极招商引资。这一过程中可能出现地方政府随意圈占耕地、违法出让或转让土地等现象。2012 年，国家发改委发布《关于开展各类开发区清理整改前期工作的通知》，着重处理开发区违规设立、低水平重复建设等问题，这从侧面反映出工业园、开发区的过多过滥，导致土地资源错配。另一方面，土地征收（用）产生大量失地农民，可能损害农民利益。如果在土地征收后，能够对被征地农民进行科学合理补偿，则能够实现土地征收的双赢。然而在城乡二元土地制度下，政府垄断了一级土地市场。随着土地需求和交易数量增加，政府占有土地价值增值的收益，而被征地农民无法享有相应权益，出现利益分配不公平。土地是农民唯一的生产资料，土地征收意味着他们可能丧失收入来源和生活保障。而补偿机制关注补偿的价值替代而非收入替代，27较少关注失地农民的增收渠道、就业途径以及社会保障28。当失地农民既丧失土地这一生产资料，又不能享有城市居民的同等福利时，他们逐渐成为城市边缘群体。

再次，为了实现劳动力集聚，需要将外来务工人员统一安置到产业园区、工业园区并成为城市“新产业工人”。由于产业园区或开发区的建设成本较低，关注生产功能而忽视服务功能，园区人居环境较差，缺乏必要生活服务设施，“新产业工人”无法享受更好的城市公共服务。同时，新产业工人作为城市中的新阶层，其权利诉求和公共服务需求与其亦农亦工的尴尬身份相矛盾。一方面，以农民身份进城务工，但由于技能缺陷，劳资地位不平等，其薪酬待遇差，工作风险高，职业选择范围有限。另一方面，由于公共服务的属地供应原则，无户籍的“新产业工人”在社会保障、公共服务获得等方面存在不足，难以在城市中获得稳定就业和安全感。因此，新产业工人的流动性、庞杂性不断冲击基于“静态社会”建立的城市管理制度（如医疗、教育）。由于受到经济性障碍和制度性障碍的双重阻挠，其权利诉求处于不饱和满足状态。这种不饱和如果长期累积，则可能造成城市社会冲突。一旦突发性城市危机产生，这一群体也可能最容易陷入既无单位又脱离社区的游离状态，并带来极大的社会秩序不稳定。

由上述分析可见，城市不仅是与乡村相区别的行政区域，而且是具有集聚属性的特殊容器。为了实现集聚，城市进行了生产经营方式变革，开放人口、企业和资金的流动，实行城市扩张政策并在市郊建立工业园区、产业新区。但是，计划经济时期建立起来的城市管理模式显然无法匹配这一属性变化。国企改革产生大量下岗职工，消解了基于城市单位形成的稳定社会关系。外来务工人员离土离乡，成为具有流动性和异质性的新产业工人。而城市社会保障和公共服务制度是为单位制设计的，既无法应对单位制解体后的职工下岗潮，还难以为外来务工人员提供住所和公共服务29。同样，城市空间不断向外扩张，而相应的土地管理制度无法保障市郊农民合法权益，出现强征强拆。政府的财政支出不仅没有有效解决这些问题，反而在经济增长和晋升激励下不断调整公共服务支出，即按照增长逻辑而非民生逻辑进行分配，尤其偏爱基础设施、工业园区建设，由此隐含的城市社会不稳定及生态污染等问题，成为市场经济转型下的城市风险（见图2）。

（二）城市消费属性的彰显与城市风险的产生

市场经济转型推动了住房商品化和城市化进程，这一过程可能产生新的城市风险。当越来越多的人在城市中工作，追求更好的生活品质，城市的生产属性逐渐弱化，消费属性凸显。要彰显城市消费属性，必须提升土地使用价值，而这主要通过土地商品化改革与土地再开发实现。

首先，土地制度与住房商品化改革有助于实现城市土地功能转型，提升土地使用价值，促进经济增长。但这种改变并不顺利，甚至产生了更多问题。市场化改革不仅要激发政府、社会、企业的活力，也要激发土地的活力。显然，固定、计划、统筹的土地制度无法开启城市增长机器，必须使城市土地“流动”起来。为此，国家颁布了一系列法律和政策实现土地市场化，改变无偿、无限期、不可转让的土地使用原则，并做了如下推动（见表3）：

其一，确定土地权属。1982 年全国人大修订《中华人民共和国宪法》，规定“城市的土地归国家所有”。1986 年全国人大常委会通过《中华人民共和国土地管理法》，确定“国家所有和农民集体所有的土地制度”。其二，确定土地的出让、转让、抵押流程和收益分配方式。1988 年全国人大常委会修订《中华人民共和国土地管理法》，明确“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让，依法实行国有土地有偿使用制度”。1990 年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，城镇国有土地使用权的出让方式包括协议、招标、拍卖。1998 年全国人大常委会修订《中华人民共和国土地管理法》，规定“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”。其三，确定土地征收原则。2004年全国人大常委会对《中华人民共和国土地管理法》做出修改，规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。其四，确定住房商品化制度。1998 年国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，决定停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化的新体制。这些改革推进了土地的使用权与所有权分离，土地作为重要商品和生产资料进入市场。土地市场的特殊性在于土地具有多种功能，既能用于生产，如工业园区、产业新区，也可用于消费、居住和再生产，如建立商业住房、公共空间、商业中心。地方政府拥有土地的审批、出让、收益等权利，垄断着土地一级市场。这为城市功能转变和住房商品化创造了条件。在城市消费属性变化与土地制度改革的双重影响下，房地产行业逐渐兴起，并成为城市经济的支柱。

图2：城市属性第一次变化与城市风险的形成

然而，城市功能转变和住房商品化的开启加剧了收入差距。房地产开发既是市场经济行为，也是政府的重要公共政策。政府既要用它来刺激经济增长，也要通过住房政策来分配公共利益、谋求居民福祉，并在二者之间保持平衡。但目前的情况是，政府更关注住房的经济属性，房地产占GDP 的比重逐年攀升。按国家统计局的数据，房地产业增加值占GDP 比重从2008 年的4.61%上升至2018年的6.87%。这一偏向较大程度上影响了城市居民收入和公共服务的获得。从直接影响上看，尽管房地产业能够显著提高经济增长率、促进制造业发展、增加政府部门收入，但过度的开发商业地产挤占了农业、轻工业和公共服务的空间，导致不同部门之间的收入差异。从间接影响上看，改革以前单位住房几乎是城市住房的唯一来源，建设资金来自政府拨款和单位自筹。由于土地使用的无偿性，单位住房并没有承担太多的经济属性，而是承担了大部分社会属性。单位住房与公共服务分配高度匹配，占有住房即享有相应的公共服务。随着单位福利分房制度终止，形成了新的住房供给体系——两个住房供应市场并存，即福利分房制度下的内部市场和住房货币化的开放市场。这在一定程度上也增加了“体制外”居民的购房成本，而房产溢价加剧了两种身份居民的收入分化。30同时，住房占有者不仅享有土地价值增值机会，也享有相应的教育、医疗、社会保障等服务。政府为了保持经济增长，会将公共服务投入到更容易导致土地增值的地方，这就将住房与教育、医疗、交通等公共服务捆绑在一起，使住房变成高价商品。城市住宅的价值与公共服务挂钩，进一步加剧了城市住房“占有者”与“非占有者”的公共服务获得差距。在此次新冠疫情期间，有的城市封城措施和公共服务的提供，甚至建立在“是否拥有房产”前提下，这也在一定程度上加剧了“无房产的恐惧”。

表3：住房政策变化历程

其次，城市更新与土地再开发既为城市建设开拓了新的空间，也加剧了城市社会分化。前述，在市场化改革初期，为了彰显城市的集聚属性，城市建设围绕着市郊工业园区及公共基础设施展开。当城市属性的关注重点从生产、集聚转向消费时，需要转变土地功能，进行以居住功能为主的房地产开发，并实现土地价值最大化。此时政府面临两难：一方面，早期的城市开发透支了土地资源，新增建设用地所剩无几。2014 年国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，开始实施逐年减少新增建设用地规模的政策。另一方面，中央开始限制地方政府土地征收。2004年国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求控制农用地转为建设用地的总量和速度，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2019 年《土地管理法》修正案缩小了土地征收范围，进一步规范了土地征收程序。在此情形下，地方政府不得不将建设重心转向城市内部，推进城市更新与旧城改造。城市更新与改造的参与者构成了城市增长联盟。在西方城市，土地所有者、房地产开发商、银行、建筑公司组成了拥有共同经济利益的“增长联盟”，并通过土地投资和房地产开发来推动城市建设。31中国城市增长联盟则有所不同：一是面对的城市空间形态不同，城市更新既要面对单位制转型下的老旧工厂及社区，也要面对城市蔓延过程中被不断吞并的城中村；二是城市增长联盟的组织形式不同。二元化的土地产权结构使得农村土地以混合方式进行分配（通过村委会或非正式方式交易），地方政府、地产开发商、集体土地所有者形成了独特的互动模式。32这些差异意味着中国城市更新过程更为复杂，影响更深刻。

其一，城市更新要对单位制遗留下来的老旧社区进行开发。当政府拆除原有建筑时，产生了城市拆迁群体。政府与拆迁居民的矛盾在于，在经济增长压力下，政府会与地产开发商合作，加快推进老旧社区搬迁，甚至将公益性用地征收转为经营性用地。但是，城市更新的决策议程中往往缺少拆迁群体的声音，缺少事前协商机制，只能事后根据征地决定或补偿方案进行复议，这意味着政府很难在公平补偿前提下征拆土地。加之政府拥有价格评估机构的市场准入权和选择权，更难以公平评判拆迁的土地价值，也无法保障拆迁户群体的权益。33因此，城市更新的利益分配机制忽视拆迁者利益，既造成拆迁补偿不公平，也对被拆迁者形成了空间上的驱离。当然，城市更新也会造成城市文化的消逝。城市更新中过于追求“形象工程”或现代化建筑，可能会破坏很多具有历史文化和传统风貌的区域。佐金（S.Zukin）用“原真性”来形容城市文化的本质，但城市更新驱离了赋予城市原真性的居民，这在一定程度上动摇了城市文化的根基。34同样，街区记忆是社区共同体的文化基础，随着城市更新的深入，原住居民不断迁出，基于原有邻里关系形成的街区文化逐渐消逝。

其二，城市更新要对城市蔓延下的城中村进行开发。城中村改造包括土地改造和身份改造。土地改造的流程与土地征收大致相似，不同之处在于，在二元化的土地管理制度下，城市公共服务和管理体制没有延伸到城中村，由此形成了二元化城市公共服务体系。城中村呈现混杂、脏乱的空间形态，管理压力大，公共服务负担重。但地产开发商往往会将资源投放到产权结构简单、开发成本和公共服务成本低的区域，而不是人口密集、改造难度大的区域，这进一步加剧了公共服务的空间不平等。身份改造，即将城中村居民的农村户口改为城市居民户口（“村改居”）。如果说土地征收是从生产力的层面改变农村居民，“村改居”则是从生产关系的层面改变农村居民，即市民化。但是，身份的市民化不等于实际经济、社会层面的市民化。由于城中村居民在受教育程度、劳动技能、社会保障等方面与城市居民存在较大差距，其在城市经济活动中往往处于劣势。

其三，以城市空间为载体的城市规划偏向于将空间与经济增长匹配，而不是为了满足人的需求。城市更新实质上是在城市空间增量有限的情况下，通过空间功能的转变来促进经济增长。城市空间规划是实现增长机制转变的工具。为了保持城市的集聚属性、消费属性，城市空间规划旨在加快人口流动、集聚，刺激居民消费需求。在这种规划目标下，城市建设的开发强度大、人员交集程度高，很多省会城市的居住用地容积率达到6.0 以上，一些城市更新的村社容积率甚至达到10.0。这造成城市居住区、工作区的人口密度过高，高层住宅的消防、应急、公共卫生、邻里矛盾等风险增多。同时，政府支出的特性也加剧了这种风险。土地财政作为主要收入来源，政府不仅追求土地出让收益最大化，而且追求土地使用效率最大化，并尽可能将城市空间用于建设大型中央商务区和商业楼盘，提高建筑密度和容积率，少为公共服务预留空间，导致城市垃圾处理站、中小学校、医院等公共设施不足。同时，由于政府往往关注大尺度的城市公共服务而忽视社区小尺度的公共服务，公共服务无法精准对接异质性、复杂性特别是应急性的社区需求。越来越多的城市公共危机表明，公共服务的社区尺度往往具有关键性作用。与建设大而全的医院相比，分散化、社区化的应急性医疗设施可能更为需要。

总之，随着人口流动转向城市，消费变得越来越重要并成为经济增长的主要动力。城市要从生产要素的集聚容器转变为居民消费场所，房地产开发和城市更新成为实现这种转变的基本方式。然而，市场化改革初期建立起来的城市管理模式无法匹配城市消费属性的变化。过度依赖住房商品化和房地产开发不仅造成经济发展不平衡，还阻碍社会福利的整体提升。福利分房与住房商品化改革提前创造出了不动产占有者，但户籍制度和各类限制性政策使得城市外来者没有资格投资城市不动产，一部分人无法享受相应红利，也很难成为土地价值增值的分享者。同样，城市更新加剧了城中村的公共服务失衡，而政府在增长压力下又会将财政支出和公共服务投入到更容易增加土地价值的地方，无法对这种失衡进行补偿。此外，城市更新提升了土地租金，迫使城市低收入劳动者进一步转移到城市边缘、地租较低的区域，进一步拉大了公共服务获得的差距。这种城市社会分化和公共服务失衡构成了城市功能转型下的城市风险（见图3）。

五、高质量增长主导时期与城市作为资本

2015 年中央财经领导小组会议提出的供给侧改革表明，旧有增长模式红利日渐式微，亟需通过优化资本配置调整产业结构，并矫正要素配置扭曲，而城市（特别是土地与空间）所具有的资本属性，使其成为供给侧改革的重要工具。事实上，中国城市建设基本符合新自由主义城市发展范式。即，城市开发由国家企业家主义（state en⁃trepreneurialism）而非城市企业家主义（urban en⁃trepreneurialism）主导，其发展动力并不单源于城市本身，而且源于全球资本流动。35此时，地方政府通过所掌握的土地资源，促进地方经济融入全球经济体系。

关于政府如何经营土地，有一系列理论进行描述，如“地方政府公司化”“土地二元垄断型政府”“地方企业家型政府”“城市经营型政府”“基层政权经营者”，等等。36然而，无论是利用城市土地建设工业园区还是商品住房，都是将土地视为一种特殊商品或生产资料。但土地与人力、资金、技术等生产要素不一样，其供应量有限并受到中央调控政策的影响。比如，2011 年“新国八条”提升二套房贷首付比例，2013 年“新国五条”对房价上涨过快城市执行限购政策，2016 年中央经济工作会议首次提出“房住不炒”的房地产政策。一系列紧缩性的房地产调控政策抑制房价过快上涨，为城市居民提供住房保障，但也减少了政府的土地财政收入，导致城市建设出现资金缺口。地方政府面对资金紧缺，只有将土地商品化转向土地金融化，让土地参与资本循环和增值过程，才能解决这一难题。

图3：城市属性第二次变化与城市风险的形成

地方政府将土地作为资产并追求利润最大化，包括三种方式：以国有土地使用权作价出资或入股，投入改组后的企业中；成立城市投资、开发、资产管理公司等投融资平台，以土地作为抵押担保进行间接融资。2009 年3 月国家提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”37。2014 年土地抵押贷款融资总额达到8.7 万亿元，其中政府的城投、建投融资平台占绝大部分；地方政府作为融资主体直接融资融债，通过金融机构获得城市建设资金，并由地方财政进行担保并贴息。这使得土地成为信用担保，并以信托、基金、债券的方式金融化。政府既可以利用土地价格引导资本流动方向，还可以利用征收来的土地到银行抵押或质押贷款，加快资金转化与流通，从而构成地方政府、城市土地、金融资本的联系（见图4）。土地成为资本循环的中介，这极大增强了城市土地对资本的吸纳能力，成为资本增值的“扩增器”。38政府从土地中汲取的资源超越了“费、税、租”范畴，不再按照土地商品化和土地财政逻辑行事，而是基于土地金融化逻辑进行城市建设39，这既为城市建设提供了资金，也使企业生产保持了成本优势。

但土地金融化存在隐患：其一，土地金融化造成资本流动的空间偏差。资本的流动逻辑与政府的逻辑既统一又相悖。地方政府需要通过引入资本促进本地经济发展，但开放的资本流动体系可能通过技术、价格优势来垄断市场，使得原本经济处于弱势的地区在国际分工体系中处于低阶位置，影响城市的经济社会稳定。地方政府要实现经济良性循环必须扮演两个角色：一是市场规范者，解决资本流动失灵的问题；二是福利保障者，降低资本流动所产生的负外部性，如社会冲突、贫困、不公平。然而在增长赶超目标下，政府政策可能出现偏差。改革开放后，以让利为核心的优惠政策、税收政策充分利用国内外资本和市场，提高经济效率。政府不仅不对资本流动进行限制，反而通过加强公共服务的投入，吸引资本流入。投入公共服务的区域，往往是基础设施较完善、经济发展较好、资本进入意愿强的地区，而不是基础设施较差、经济落后的农村或城中村区域，可见公共服务的资本化造成公共服务失衡。其二，土地金融化造成城市产业结构出现偏差。政府不仅要建立一般性的市场规则，防止垄断，还要通过货币、财政政策来保持产业结构均衡，为弱势企业或行业提供财政补贴、科研力量和产业政策指导。但在增长目标下，政府更关心大项目、大资本、大企业，高收益率的行业成为政府的“宠儿”，国际直接投资成为地方考核指标。这会忽视那些对经济增长没有显著提升但社会不可或缺的企业。政府在税收、土地等方面给予大型企业优惠，使其在行业准入、土地征用、人才引进、融资等方面对中小企业形成压倒性优势，会造成城市产业发展失衡。同时，当土地变成投资品，资金流到收益率更高的土地上，如房地产市场，不会流到收益率低但关乎民生的领域。政府为了提高资本回报率和盈利能力，会将融到的资金投至更易见效，更易产出GDP 的区域，如城市基础设施、工业园区，进而加剧城市产业发展失衡。其三，土地金融化增加了城市债务和金融风险。尽管土地是政府有力的信用保证，但土地金融会导致地方债务逐年攀升。2010 年底全国地方政府债务余额为10.7万亿元，而到2019年底全国地方政府债务余额近22 万亿元。当地方债务存量规模与经济发展存在正相关性时，债务是良性可控的；一旦经济发展水平与债务规模不一致，投资收益低于融资成本或超出债务期限时，会造成地方债务风险，如土地交易风险、政府违约风险、融资平台经营风险等。40

图4：地方政府、土地与资本循环

综上，为了解决城市建设资金短缺的问题，彰显城市的资本属性，住房和土地从具有消费功能的必需品转变为具有投资功能的资产。但资本逻辑失控所表现出的种种隐患，一定程度上扭曲了城市化进程。一方面，政府对住房市场按照商品交易而非资本市场运行逻辑进行管理，缺乏对资本投资的管控，大量资本流入住房市场，造成城市债务增加、产业结构失衡、房价增速过快、贫富差距扩大。另一方面，在资本回报率驱动下，政府会促进资本、人口在城市中集聚和流动，充分发挥超大城市的规模效益。尽管这会促进城市社会多元化，使经济更具活力，但人口规模越来越大，土地资源越来越少，不仅带来城市房价高涨、环境污染、交通拥堵等问题，还造成大小城市之间、城乡之间差距越来越大，产生空间不平衡。为了防止融资率过低，政府会将公共服务投入到经济发展好的地区，以此维持土地价值，这进一步加剧了城市空间不平等。在常态治理时，这种超大型城市空间结构尚能维持；一旦出现突发性重大公共危机，中心-周边超大城市结构乃至相邻城市公共服务的紧急联动机制就会受到严峻挑战。因此，地方债务危机和区域间的公共服务失衡共同构成了土地金融化时期的城市风险（见图5）。

图5：城市属性第三次变化与城市风险的形成

六、国家城市与转型城市风险

据此，可以梳理出近四十多年的中国改革与城市化进程基本脉络。在总体上，城市风险与国家治理的转型有关，国家治理目标嵌入城市并与城市紧密结合，我们将这一现象称为“国家城市”。如何理解国家城市的内涵呢？

国家城市不同于“全球城市”“世界城市”所构建的区域性城市类型，也不同于“国家城市化空间”等理论。全球城市认为，中国城市与世界性特大城市相似，原因在于城市作为人口、资源、资本、信息的流转和配置场所，是全球经济增长的产物。城市或城市群在全球经济中有着特定分工，它的发展动力来自于外部环境和全球秩序的重构。41城市区域（city region）作为一个空间单元，经济、政治、文化制度赋予其强大的地方特色，但这种地方特色随着国家的干预加强或减弱。如果国家政策对于全球化和资本流动保持敞开的态度，则城市的全球特征越强，反之越弱。国家城市化空间理论则认为，中国的城市是经济增长、人口规模、城乡融合扩大的一种空间表达。城市的面积不断扩张并覆盖农村区域，使得人口流动、经济增长、政府管理的重心转到城市。42但我们认为，中国城市表现出了独特性，既不完全是全球城市的一部分，也不完全是经济增长、人口流动的结果，它们展现出国家与城市的高度统一性，即国家城市。

国家城市有两个主要特征：第一，城市不具有自主性，而是属于国家发展战略的一部分。在工业化时期，城市是有别于乡村的承载着工厂的特殊容器。在市场化改革时期，城市被打造成为生产要素的集聚容器。随着城市化进程的深入，城市成为消费的载体。当供给侧改革和优化提质成为核心目标的时候，城市土地从商品化转向金融化，成为资本市场的投资品和抵押品。第二，国家治理目标优先于城市治理目标。为了实现国家治理目标，城市成为政府管理基本单元，以此来统筹公共资源配置和发展重心。在工业化时期，城市管理是总体性体制的一部分，在市场化改革和城市化深入时期，城市管理是行政分权改革下的地方增长性体制的一部分。

国家城市表明，中国改革和发展能够取得如此成就，城市功不可没，但城市风险也与城市成为国家治理目标的实现方式有关。随着城市化进程的加快，城市风险进一步以各种新的形式呈现出来：

其一，随着轨道交通、通信技术的发展，人口、资金、技术在城际间快速流动，城市间边界变得模糊，生产要素从单个城市聚集转向了在不同城市之间匹配。在此情形下，地方政府能否打破行政边界、从竞争走向合作是关键。但这里存在矛盾。城市空间扩张和生产要素的流动是水平方向的，而城市是有行政层级的，公共资源的分配是垂直的，二者并不兼容。因此，面对不断发展的城市群，这种不兼容成为相互毗邻但不同层级的地方政府合作难的根源所在。城市空间向内更新意味着促进地方经济增长的主体发生改变。由于城中村和老旧社区存在产权复杂性、收益分配差异性、目标多样性，政府不再在其中起决定性作用；但地方政府又承担着国有企业和土地经营者、公共服务供给者及社会管理者三重角色，既要实现经济增长，也要实现社会稳定，而有限的土地资源不能完全满足政府目标，成为城市治理困境所在（见图6）。

更进一步，由于城市建设需要保持较高的收益率，人口、公共资源、经济资源流向各大省会城市或者中心城市，造成大城市周边和城市交界区域的公共服务紧缺，大城市周围的邻居与大城市之间的公共服务贫富差异非常大，特别在经济不太发达地区，往往倾全省之力建设一座城市，这在规模经济层面当然没问题，但在公共服务和社会治理层面则可能产生较大问题。

其二，城市的集聚和蔓延使得外来人口增多，且呈现出异质性、流动性、分散性的特征，城市社会从熟人社会转向陌生人社会。与乡村相比，城市面临着更复杂的情势，新增社会诉求层出不穷，利益分化突出。城市利益调节机制无法及时有效整合、回应新增利益诉求，引发社会不稳定。很多城市社区混合在一起，既有物业小区，也有单位制遗留小区、无物业老旧社区43。尽管政府通过基层党政联动来维持社区服务，但社区自组织能力存在不足，无法实现“共建共治共享”格局。在常规状态下，社区自组织能力弱的问题并不凸显；而一旦到了应急状态，在各种治理资源极度匮乏的情况下，社区自组织能力的脆弱对社区、家庭和个体的影响将可能是决定性的。同样，城市空间向外扩张，加速农村社区转向“城中村”社区、农村居民转向城市居民，但相应的管理体制并未发生转变，政府不得不面对两套不同的空间规划和社会管理体系。由于城中村土地属于集体并由村社自行经营，无法对其进行统一的规划管理，这不仅造成“斑驳”的城市空间，且造成城市公共服务不均衡。

图6：城市转型与地方政府的多重角色

其三，由于城市的资源禀赋变得重要，这要求突破城市在科层结构中的位置。当地方政府从中央计划统筹中分身出来成为城市建设的主要力量时，城市被地方政府赋予了两种意义。一是城市是地方政府间竞争的场所，政府通过对城市空间争夺和利用以实现在竞争中胜出。由于城市的地理位置、行政级别、资源禀赋各不相同，这种竞争具有差异性。二是城市级别是政府行政序列的一部分，城市间的合作与竞争本质上是不同层级政府间的合作与竞争，这种竞争在科层体制下具有同质性。同质性要求政府必须有统一的目标和政策安排。差异性要求政府考虑城市自身环境。二者之间的紧张构成了城市管理的主要矛盾。

“国家城市”还表明，与其他国家的城市相比，中国的城市定位有很大不同。一方面，城市要满足社会主义工业化建设、新自由主义以及经济地理主义所构建起来的经济增长模式。另一方面，政府有着更重要的任务，既要通过各类城市政策来促进资本流入，比如整合城市空间以消除资本流动壁垒，保持城市劳动力稳定以支持社会再生产，还要通过公共服务、住房保障、财政转移支付等方式来弥合城市社会分化和空间差异。因此，政府、资本与城市间的关系及其差异，构成了中国城市化进程区别于其他国家进程的核心。资本的流动性与城市的固定性、地方性之间存在矛盾，在资本的驱使下，城市不断被包装，重复建设和盲目扩张，并在这一过程中损害贫困者的城市权利，形成了对城市的“创造性破坏”。44需要指出的是，近年来国家和地方不断通过更高层级的公共服务、大规模财政转移支付、限制商业地产资本等措施，使城市建设指向社会福利、居民福祉，这改写了城市、资本、政府与社会的关联模式，也建立了中国城市建设的新框架（见图7）。

七、结论：面向弱者的城市治理

孕育和根植于我们内心乃至变成文化的“乡村”，曾经是大多数人栖息的场地、谋生的场所，也是我们进行社会活动的场景。而现在，当人们在谈论生存和生活的时候，城市都已成为不言自明的前提，乡村的场地性、场所性和场景性逐渐虚化为想象中的“乡愁”，而“城伤”则成了鲜活的挑战。过去，人们仅仅感知身边的不确定性，可控感更强；而当下由于现代科学技术特别是信息技术的发展，全球范围内的信息无时滞地呈现在人们面前，这大大拓展了风险的范围，由于时空广袤所带来的“不可控感”更强。在城市，由于空间的稀缺性，人们自身所处的狭窄、局促与风险的广袤、蔓延形成强烈对比，这使得风险焦虑变得更为严重，且成为公共议题乃至全球议题。

我们一直在强调，中国的城市具有深刻的国家内涵。社会转型中的城市化进程，在本质上凸显了多元化利益主体与复杂化社会过程在空间中的嬗变、更替与演进。本文的分析特别是“国家城市”概念的提出，意味着城市风险是转型国家的结构性矛盾在城市中的呈现，城市本身的属性又加深了这种矛盾：城市是有边界的、固定的，而市场化改革要求生产要素、公共资源在更大尺度的、更具开放性的空间中流动，这就与城市的稳定状态格格不入；城市不仅是生产的场所，更是生活的场所，城市中的人们不仅是单位的职工、园区的工人，也是城市的消费者。而长期以来过度关注城市的生产功能，将居民视为劳动力，这与城市的功能定位格格不入；城市是有行政层级的，而不少城市的行政级别与其经济发展水平不匹配，因而得不到充分发展。相应地，城市管理无法匹配剧烈的城市变动：人口在城市之间、城乡之间的流动与基于户籍制度提供的公共服务不匹配；城市资源的优化配置与区域发展、财政转移支付、土地政策不匹配；城市发展规模、人口规模与城市的行政等级不匹配；城市居民的民生需求与城市财政支出的增长需求不匹配。这是城市风险产生的制度根源。于是，城市本身成为地方政府的约束条件，它不仅是风险出现的场所，也是风险产生的机制。

图7：政府、资本、社会与城市空间的理想类型

毫无疑问，城市化进程必然带来人口的集聚属性、异质性和流动性，城市治理必然要面向和应对更开放的空间形态、更多元的社会结构、更复杂的金融环境、更具破坏性的灾害和危机。近年来针对这些问题，国家治理已经在持续重构并影响城市治理的重构。2013 年11 月党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调“完善城镇化健康发展体制机制”，城市发展的核心思想由“土地城镇化和空间城镇化”转变为“以人为核心的城镇化”。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》则强调要“坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2015 年12 月中央城市工作会议举行，更坚定地提出要推进以人为核心的新型城镇化。2018年11月习近平总书记在上海考察时强调“城市治理是推进国家治理模式和治理能力现代化的重要内容”，等等。可见，这些重构的意图都是试图在制度层面缓解城市风险。

好的城市治理必然是城市的生产、集聚、消费、资本流动属性的实现方式与公共服务的供给方式相匹配。也即，作为国家治理转型载体的城市与作为人民生活载体的城市是统一的。在新的国家理念下，地方特别是城市政府角色将会发生重大转变。政府不仅不应该退出，而且将会更为重要，只是政府发挥作用的角色和定位会有深刻变化。过去政府是直接的行政者、直接的生产者甚至是直接的分配者；而未来，政府将有更多社会层面的角色，包括：政府作为社会投资者，为不同人群提供匹配、有效、良好的公共服务；政府作为秩序投资者，为不同行动主体提供规则，并应对城市风险；政府作为价值投资者，为不同城市的居住者促成城市认同。

城市风险的本质是人与城市之间的剥离。如果说城市是为了更好的生活，一定不是为了少数人的更好的生活，而是为了多数人乃至所有人的更好的生活。城市治理的复杂性就在于，每个人就不同的层面而言都可能是城市的弱者。就城市的经济面来说，低收入阶层通常是弱者，他们难以承受价高的住宅和交通；就城市的空间面来说，残障者通常是弱者，他们需要易通行的道路和空间设计；就城市的社会面来说，老人和儿童通常是弱者，他们需要更多非生产领域的设施和服务，比如休闲和文化，也包括易通行性。城市治理，天然是面向弱者的治理，其本质就是调节和平衡市场差异，保持城市社会秩序平衡。因此，向弱而治的城市治理，既要从国家顶层制度上设计具有法治和人民代表性的制度、符合社会主义国家性质的金融制度，还要从城市政策层面回应庞杂的居民诉求，预防潜在的城市风险，特别是风险对家庭和个人带来的伤害。因此，不是“国家之下的城市”，也不是“没有国家的城市”，而是“国家与城市的良性互构”，才能建设更美好的现代城市与现代国家！

注释：

①王晶：《农村市场化、社会资本与农民家庭收入机制》，载《社会学研究》2013年第3期；宁越敏：《中国城市化特点、问题及治理》，载《南京社会科学》2012 年第10期。

②刘建平、杨磊：《中国快速城镇化的风险与城市治理转型》，载《中国行政管理》2014年第4期。

③杨典：《特大城市风险治理的国际经验》，载《探索与争鸣》2015年第3期。

④李友梅：《城市发展周期与特大型城市风险的系统治理》，载《探索与争鸣》2015年第3期；钟开斌、林炜炜、要鹏韬：《中国城市风险治理国际研究述评（1979—2018年）——基于Web of Science的文献可视化分析》，载《治理研究》2019年第5期。

⑤陈进华：《中国城市风险化：空间与治理》，载《中国社会科学》2017年第8期；吴晓林：《城中之城：超大社区的空间生产与治理风险》，载《中国行政管理》2018 年第9期。

⑥陆铭、向宽虎：《破解效率与平衡的冲突——论中国的区域发展战略》，载《经济社会体制比较》2014 年第4期；陆铭、陈钊：《在集聚中走向平衡：城乡和区域协调发展的“第三条道路”》，载《世界经济》2008年第8期。

⑦陆铭、李鹏飞、钟辉勇：《发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学》，载《管理世界》2019年第10期；陆铭、李杰伟、韩立彬：《治理城市病：如何实现增长、宜居与和谐》，载《经济社会体制比较》2019 年第1期。

⑧何艳玲、汪广龙、陈时国：《中国城市政府支出政治分析》，载《中国社会科学》2014年第7期。

⑨夏怡然、陆铭：《城市间的“孟母三迁”——公共服务影响劳动力流向的经验研究》，载《管理世界》2015年第10期。

⑩孙斌栋、魏旭红、王婷：《洛杉矶学派及其对人文地理学的影响》，载《地理科学》2015年第4期。

11李拓、李斌：《中国跨地区人口流动的影响因素——基于286个城市面板数据的空间计量检验》，载《中国人口科学》2015 年第2 期；郭东杰：《新中国70 年：户籍制度变迁、人口流动与城乡一体化》，载《浙江社会科学》2019年第10期。

12G.Andrusz,M.Harloe and I.Sxelenyi,Cities After So⁃cialism:Urban and Regional Change and Conflict in Post-Socialist Societies,Blackwell Publishers Ltd,1996,pp.465-467.

13E.Glaeser and C.David,“Cities and Skills,”Journal of Labor Economics,Vol.19,No.2(2001),p.27; P.Combes,G.Duranton,L.Gobillon,D.Puga and S.Roux“The Pro⁃ductivity Advantages of Large Cities:Distinguishing Ag⁃glomeration From Firm Selection,”Econometrica,Vol.80,Iss.6,2012,pp.2543-2594.

14B.Jessop,“Liberalism,Neoliberalism,and Urban Gover⁃nance:A State-Theoretical Perspective,”Antipode,Vol.34,No.3(2002),pp.452-472；吴晓林、侯雨佳：《新自由主义城市治理理论的批判性反思》，载《中国行政管理》2017 年第9 期；张应祥、蔡禾：《新马克思主义城市理论述评》，载《学术研究》2006年第3期。

15［美］约翰·R·洛根、哈维·L·莫洛奇：《都市财富——空间的政治经济学》，陈那波等译，上海：格致出版社、上海人民出版社2016年版，第16—47页。

16L.Zhang,J.Chen and R.M.Tochen,“Shifts in Gover⁃nance Modes in Urban Redevelopment:A Case Study of Beijing's Jiuxianqiao Area,”Cities,Vol.53(2016),pp.1-69.

17J.Hackworth,The Neoliberal City:Governance,Ideolo⁃gy,and Development in American Urbanism,Cornell Uni⁃versity Press,2006,pp.17-60.

18N.V.Smith,“Toward a Theory of Gentrification A Back to the City Movement by Capital,not People,”Journal of the American Planning Association,Vol.45,No.4(1979),pp.538-548; Marieke Krijnen,“Beirut and the Creation of the Rent Gap,”Urban Geography,2018,pp.1-19;T.Slat⁃er,“Planetary Rent Gaps,”Antipode,Vol.49,No.1(2017),pp.115-134.

19 J.Logan,“The New Chinese City:Globalization and Market Reform,”Blackwell Publishers,2002; F.Wu,“The Global and Local Dimensions of Place-Making:Remaking Shanghai as a World City,”Urban Studies,Vol.37,No.8(2000),pp.1359-1377.

20张庭伟：《1990年代中国城市空间结构的变化及其动力机制》，载《城市规划》2001年第7期；张京祥、洪世键：《城市空间扩张及结构演化的制度因素分析》，载《规划师》2008年第12期。

21V.A.Lewis,“China's Urban Space:Development under Market Socialism,”Chinas Urban Space Development Un⁃der Market Socialism,Vol.42,No.10(2007),pp.1400-1401；林毅夫、蔡昉、李周：《中国经济转型时期的地区差距分析》，载《经济研究》1998年第6期；郭克莎：《工业化与城市化关系的经济学分析》，载《中国社会科学》2002年第2期；白南生：《中国的城市化》，载《管理世界》2003 年第11 期；陈斌开、林毅夫：《发展战略、城市化与中国城乡收入差距》，载《中国社会科学》2013年第4期；李骏、顾燕峰：《中国城市劳动力市场中的户籍分层》，载《社会学研究》2011年第2期。

22郭庆、胡鞍钢：《中国工业化问题初探》，北京：中国科学技术出版社1991年版。

23赵德馨：《中国经济50 年发展的路径、阶段与基本经验》，载《中国经济史研究》2000年第1期。

24曹正汉、史晋川、宋华盛：《为增长而控制——中国的地区竞争与地方政府对土地的控制行为》，载《学术研究》2011 年第8 期；王媛、杨广亮：《为经济增长而干预：地方政府的土地出让策略分析》，载《管理世界》2016年第5期。

25国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署：《中国开发区审核公布目录》（2018年版）。

26 2004年《土地管理法》修订，第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时将其他条款中的“征用”修改为“征收”。虽然只有一字之差，却进一步规范了土地产权转移和实施的程序、用途以及补偿标准，有利于维护农民的权益。

27史清华、晋洪涛、卓建伟：《征地一定降低农民收入吗：上海7 村调查——兼论现行征地制度的缺陷与改革》，载《管理世界》2011年第3期。

28当然这一情况在近年来精准扶贫、乡村振兴等政策支持下已经有很大变化。

29郑秉文：《改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战》，载《中国人口科学》2008年第5期。

30H.Sato,“Housing Inequality and Housing Poverty in Ur⁃ban China in the Late 1990s,”China Economic Review,Vol.17,No.1(2006),pp.37-50;J.R.Logan,Y.Fang and Z.Zhang,“The Winners in China's Urban Housing Reform,”Housing Studies,Vol.25,No.1(2010),pp.101-117.

31K.F.Gotham,“Growth Machine Up-Links:Urban Re⁃newal and the Rise and Fall of a Pro-growth Coalition in a US City,”Critical Sociology,Vol.26,No.3(2000),pp.268-300.

32F.Wu,F.Zhang and C.Webster,“Informality and the Development and Demolition of Urban Villages in the Chi⁃nese Peri-urban Area,”Urban Studies,Vol.50,No.10(2013),pp.1919-1934.

33随着一系列针对“三旧改造”的规范性文件出台，这一现象已得到有效遏制。

34S.Zukin,“Naked City:The Death and Life of Authentic Urban Places,”City & Community,Vol.34,No.4(2010),pp.997-998.

35F.Wu,“Planning Centrality,Market Instruments:Gov⁃erning Chinese Urban Transformationunder State Entrepre⁃neurialism,”Urban Studies,Vol.55,No.7(2018),pp.1383-1399.

36周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，载《社会学研究》2006年第3期；陈颀：《从“一元垄断”到“二元垄断”——土地开发中的地方政府行为机制研究》，载《社会学研究》2019年第2期；张静：《国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾》，载《开放时代》2001 年第9 期；张汉：《“地方发展型政府”抑或“地方企业家型政府”？——对中国地方政企关系与地方政府行为模式的研究述评》，载《公共行政评论》2014年第3期。

37参见《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）。

38刘守英、蒋省三：《土地融资与财政和金融风险——来自东部一个发达地区的个案》，载《中国土地科学》2005 年 第5 期；Fulong Wu,“Land Financialisation and the Financing of Urban Development in China,”Land Use Policy,Vol.1016,No.10(2019),pp.1-31。

39赵燕菁：《货币、信用与房地产——个基于货币供给的增长假说》，载《学术月刊》2018年第9期；赵燕菁：《国家信用与土地财政——面临转型的中国城市化》，载《城市发展研究》2016年第12期。

40 F.Pan,F.Zhang and S.Zhu,“Developing by Borrow⁃ing? Inter-jurisdictional Competition,Land Finance and Local Debt Accumulation in China,”Urban Studies,2016,pp.898-985.

41Sassen S,“The GlobalCity:New York,London,Tokyo,”Princeton University Press,1991,pp.35-64；谢守红、宁越敏：《世界城市研究综述》，载《地理科学进展》2004年第5期。

42顾朝林、庞海峰：《建国以来国家城市化空间过程研究》，载《地理科学》2009年第1期。

43一些没有物业的老旧小区得到的救助就非常有限。

44［美］大卫·哈维：《新自由主义简史》，王钦译，上海译文出版社2010年版，第3页。