乡村空间规划的演进与认知

赵晨春

[摘 要] 党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确了3个阶段的具体任务，最终实现农业强、农村美、农民富的目标。在此背景下，乡村空间规划顺应现代社会发展和国家战略的要求而产生。本文在梳理中华人民共和国成立后土地利用总体规划和城乡规划的基础上，对乡村各相关规划现存的问题及新时代的发展路径进行探讨。

[关键词] 乡村振兴;空间规划;制度变迁

[中图分类号] TU984.113 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2020）13-122-2

经历了改革开放40年来的沧桑巨變，中国空间规划体系从无到有并不断发展壮大，如今已经面临新的历史关口。审视中国空间规划体系的总体变迁，离不开改革开放以来中国所经历的分权化、市场化、全球化等多元交织的特殊背景，深刻地受到国家—地方治理体系变迁的影响[1]。同时我们也应看到，特定的空间规划实践也会直接反馈和影响国家—地方治理方式的变革[2]。

随着农村空心化现象的不断加剧和“三农”问题日益突出，党中央、国务院高度关注农业、农村发展，依据对新时期社会矛盾的新认知，在党的十九大报告中做出了实施乡村振兴战略的重大部署，对乡村发展提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标。在此背景下，如何有效支撑乡村振兴战略的实施、形成城乡融合的村镇建设新格局，并提出解决乡村衰落难题的中国方案仍有待进一步探索[3]。

1 乡村相关规划的演进

通过表1对土地利用规划的梳理可以发现，其中并没有涉及村级土地利用规划，大多只在县级规划中提到，没有正式的文件提出要编制村级土地利用规划。1987年颁布的《国土规划编制办法》，将国土规划分为四级，全国、跨省（自治区或直辖市）、全省（自治区或直辖市）和省（自治区或直辖市）范围内一定地域。2007年首次发布的《中华人民共和国城乡规划法》对城乡规划的制定、实施和修改做出了规定。其中提到要编制乡规划和村规划，并与土地利用总体规划相衔接，应从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，并对乡规划和村庄规划的内容做出了具体规定。至此，乡村规划开始正式步入规划舞台。然而，由于乡村分布广、散，且随着城市化的发展而萎缩，乡村规划在理论和实践上都没有得到全面发展。

各部门出于自身的发展和社会需求，制定了各种各样的规划，但是由于部门间缺乏协调，造成出台的规划之间存在一定的矛盾和冲突。在这种情况下，制定统一的规划体系指导各部门工作，提高国家治理水平势在必行。近年来，中央多次提出“健全空间规划体系，推进多规合一”，国家“十三五”规划也要求推进“多规合一”，并已在部署推进省级空间规划试点。所谓“多规合一”，指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域，实现“一张蓝图干到底”，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。2018年自然资源部的组建，为空间规划体系的构建提供了有力支撑，也要求推进空间规划的编制。

2 乡村空间规划的认知

2.1 空间规划

空间规划概念出现在1997年，欧洲空间规划制度概要中提出其使用者为公共部门，是一种能对未来活动空间分布产生影响的手段，其目的在于使一定的领土组织内有更合理的土地利用和功能关系，同时保证区域环境和发展平衡，以达成社会和经济发展总目标。空间规划体系主要由行政体系、法规体系和运行体系共同构成，在国外，空间规划运行体系构建过程中往往形成了与运行体系相适应的法规体系，保障了空间规划体系的完善建设。

我国的空间规划体系存在较高的复杂性，从行政体系的特点来看可以分为四类：一是由发改系统编制的主体功能区规划和特定地区的区域规划，二是由住房与城乡建设系统（简称城乡规划系统）主导编制的城镇体系规划、城市总体规划和城市详细规划，三是由国土资源系统（简称国土系统）主导编制的土地利用总体规划，四是环境保护系统主导编制的生态功能区划。

2.2 乡村空间规划

村级国土空间规划是乡村振兴战略目标实现必不可少的环节，也是统筹协调发展的根本性、战略性综合设计。从村级层面的空间布局来看，其在土地开发利用过程中有至高无上的地位，能综合各种因素制定村域空间布局。各级系统都针对乡村空间规划出台了相关文件，住房和城乡建设部在2015年发文《住房城乡建设部关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出乡村建设规划必须要明确乡村建设规划的目标、体系、公共服务设施、乡村风貌和村庄整治等内容。国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》明确表示，基于乡村振兴战略，顺应村庄的发展规律，结合各村庄的历史环境、发展现状、地理条件和资源禀赋要素等，建设特色村庄，推进城乡一体化、搬迁撤并。

2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间 规划体系并监督实 施的若干意见》，作为与国土空间规划有关系的顶层设计开始迈出第一步，其中提出编制村域国土空间规划要在确定的城镇开发边界范围外进行，同时要明确其法律地位。由中央农办等五部门联合印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确表示编制乡村规划的主力军由县级党委政府决定，加强领导工作;研究村庄的普遍性和特殊性，合理划分村庄类型;推进村庄规划的编制与落实进程，统筹谋划村庄发展定位、用地布局、人居环境整治、生态保护等。

2.3 乡村空间规划制度变迁

美国经济学家弗农·拉坦认为制度变迁是由一系列因素诱导出来的，因制度变迁需求和供给的因素不同，可将制度变迁过程分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。其中，诱致性制度变迁是自下而上的由基层群众因制度不均衡引起获利机会时进行的一种渐进式、自发性变迁，而强制性制度变迁则是自上而下的由国家或政府通过法令推进的激进性变迁[4]。舒尔茨则认为制度变迁是由于人经济价值的提高引起对制度服务需求的变化，从而引起法律法规的改变。

从规划变迁的角度看，由于土地价格随着城市化的推进、经济的发展而大幅度增加，因此对土地利用总体规划制度体系进行修改极为必要。同时，城乡一体化发展要求规划不能只局限于一个区域和方面，因而国土空间规划体系的构建势在必行。中华人民共和国成立后土地私有制度一度确立，后来经过公社化运动将土地所有权归为国有和集体所有，需要合理可行的土地利用总体规划指导各区域的生产、生活。随着现阶段人们对生态建设重视程度的不断提高，制定统一的规划在保证绿水青山的基础上推动各区域协调发展，实现乡村振兴，促进共同富裕，有提出编制乡村空间规划的必然性，这属于诱致性制度变迁。而我国相关领导部门通过发布制定乡村规划的文件以及进行试点工作，以其特有的强制性在最短时间内以最快的速度推进空间规划体系的构建，为乡村空间规划编制提供了契机[5]。

3 结语

顺应乡村振兴战略，以“国土空间规划体系”重构为契机，结合上级规划，以地区实际为基础，编制适合村域发展的国土空间规划，为合理推进村域国土空间开发提供依据。这不仅有利于乡村地域空间重构，而且对提升乡村治理能力和实施乡村振兴战略具有重要的理论价值和现实意义。

参考文献

[1]蔡玉梅，高平.发达国家空间规划体系类型及启示[J].中国土地，2013（2）：62-63.

[2]蔡玉梅，陈明，宋海荣.国内外空间规划运行体系研究评述[J].规划广角，2014（3）：83-87.

[3]王唯山.机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”[J].规划师，2019（1）：5-10.

[4]罗彦，蒋国翔，邱凯付.机构改革背景下我国空间规划的改革趋势与行业应对[J].规划师，2019（1）：11-18.

[5]匡文慧.新时代国土空间格局变化和美丽愿景规划实施的若干问题探讨[J].资源科学，2019（1）：23-32.