大连市住房保障政策实施的改进对策研究

田金莹 黄亚军

【摘 要】 本文以大连市的住房保障政策为研究对象，在梳理大连市住房保障制度体系的组成部分和内部关联基础上，基于住房保障的政策目标，反思大连市住房保障政策实施中存在的主要问题，希望通过本文能因地制宜为大连市住房保障政策实施提出一些改进对策，包括推行差别浮动公积金制度、完善公共租赁住房的流程、适当增加经济适用房的供给、加强保障性住房政策的宣传和监督等，切实解决群众的住房问题的同时也能对其他城市在住房保障方面的建设有一些借鉴作用。

【关键词】 住房保障政策;公积金政策;公共租赁住房政策

【中图分类号】 F299.23 【文献标识码】 A

【文章编号】 2096-4102（2020）03-0072-03 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

大连市随着经济的发展，人们住房情况也不断改善，但购房压力对部分中低收入者来说，仍然负担过重。想要实现让全体人民住有所居的目标，还需要一定的时间和努力，解决目前实施的住房保障政策中存在的问题，才能更好地实现住房保障的可持续发展。

一、大连市住房保障政策实施的现状

住房公积金制度是指职工和单位按一定比例缴纳，用以日后支付职工家庭购买或自建自住住房、私房翻修等住房费用的制度。1993年7月大连市建立了住房公积金管理制度，该制度建立以来，在住房公积金缴存、公积金账户设立、公积金提取和公积金贷款方面不断完善。数据显示2018年全年归集住房公积金203.3亿元，按可比口径计算，比上年增长7.7%，运用住房公积金309.6亿元，其中发放住房公积金贷款3.5万户120.9亿元，提取使用住房公积金65.6万人，188.7亿元。

公共租赁住房是指产权由政府所有，以低于市场价格向特定群体提供住房帮助。大连市从2014年1月1日起，廉租房与公共租赁房并轨运行并统称为公共租赁住房。目前大连市住房和城乡建设局受理四类公租房实物配给或公租房租赁补贴，包括最低收入住房困难家庭;中低收入住房困难家庭;新就业职工家庭;外来务工人员家庭。2018年，全市共进行了三批公租房分配工作，共计分配公租房1443套。第一批公租房分配805套。第二批公租房分配440套。第三批公租房分配198套（分配日期截至2019年1月21日）。目前大连市实施的保障性住房政策主要指公共租赁住房政策。

二、大连市住房保障政策实施中存在的问题

（一）住房保障体系各组成部分存在的问题

1.公积金制度存在的问题

2018年，大连市住房公积金缴存额203.3亿元，按同口径比较同比增长7.68%;新开户职工（不含尚未缴存）11.08万人，同比增长1.09%;实际发生缴存行为的职工132.01万人，同比增长2.92%。数据增长的同时也发现一些问题。

（1）实际缴存比例低、覆盖面小

根据《关于规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例的通知》（大政办发﹝2016﹞78号）要求，自2017年12月起，凡住房公积金缴存比例高于单位、职工各12%的缴存单位，高出部分以提高住房公积金缴存比例的形式发放住房货币补贴资金，存储于住房货币补贴资金账户，参照住房公积金账户管理。但在实际实施过程中，部分企业只降低了公积金的缴存比例并未把高出的部分以补贴资金的形式发放，政策落实有偏差。同时城镇私营企业及个体工商户等部分单位由于利益的驱使并未按规定给员工缴纳相应的公积金，损害了员工的合法权益，导致公积金实际缴存覆盖面低于政策标准。

（2）贷款政策难落实、提取标准高

目前大连市住房公积金管理中心执行新的贷款政策，可贷款金额为个人公积金账户余额的15倍，而需要公积金贷款买房的人群多为刚就业的大学生或者是新进外来人员，正是公积金缴纳的初始阶段，实际贷款非常有限，而与目前较高的房价相比，还需要高额商业贷款的补充，这类人群的住房保障问题并未得到真正的保障。同时目前很多开发商为尽早回笼资金并不支持公积金贷款，使得很多人被迫放弃公积金贷款的优势，转而提取公积金。但住房公积金提取条件比较高，只有几类特定情况才能全部提取或部分提取，最后不得不放弃使用公积金，导致公积金闲置率增加，没有发挥政策真正的效果。

2.公共租赁住房政策不完善

（1）流程耗时长、循环慢

大连市公共租赁住房实物配租流程过多，需要经历六个阶段。从准入开始到申请、到摇号、到分配房源、到管房单位组织分房最后交纳租金办理入住，时间较长，有很多满足条件的家庭或个人甚至花费1年左右的时间都没有入住成功。部分家庭在等待管房单位组织分房阶段又放弃这种住房保障，无形中浪费了大量的人力、物力和时间，导致政策执行效率较低。同时这段时间部分人群家庭条件已发生改变已不符合申请条件，被迫中断申请，或者退出保障性住房，而空置出来的保障性住房并没马上循环利用而是出现空置现象，让本来房源数量就供不应求的情况更加紧张。

（2）房源数量供不应求

根据大连市住房城乡建设事务服务中心提供的数据，2019年申请、终审合格并公示通过的公租补贴中低收入住房困难类家庭共8625户，并进行了公开摇号，全部摇出顺序号。但本年度只能保障前5000户，其余家庭明年将给予保障。房源数量明显供不应求，2020年大连市又会新增符合申请公租房条件的家庭，在现有房源情况下，更难申请，也很难实现保障大连市人民的住房问题。

（3）基本公共服务处于较低水平

大连市公共租赁住房政策是大连市政府为了满足人民基本住房需求而建立的一种民生保障政策。而当前基本住房需求內涵已经不仅仅是“住”的需求，还包含着与“住房”相联系的基本公共服务，如子女教育、生活配套等。在大连市政府对“租售同权”的积极推动下，公共租赁住房租户基本上享有和自有住房人口相同的获取基本公共服务的权利。但是由于财政支出压力的原因，“实物配租”的住房大多处于基本公共服务洼地，公共租赁住房租户享有的基本公共服务普遍层次较低。

（二）住房保障体系内部关系存在的问题

按照大连市目前的住房保障政策，公积金制度和公共租赁住房制度各自服务的对象为相应的细分人群，制度之间的协调性不太合理，主要体现为在两个方面难以做到“一对多”。

1.制度保障对象范围较窄，不能做到“一对多”

当前大连市住房保障体系中的公积金制度保障对象主要是在本地区缴纳住房公积金的在职员工;公共租赁住房制度保障的对象为具有大连户口的中低收入群体、不具有大连市户口的新就业和外来务工人员。制度各自划分了所保障的对象，从形式上看似乎已经囊括了所有的人员，但实质上割裂了大连市住房保障体系。

2.基本住房需求人员适用住房保障制度单一，不能做到“一对多”

当前大连市具有基本住房需求的人员在获取大连市人民政府提供的住房保障服务时，只能参照住房保障制度对人群的划分，选择自己所适用的唯一的住房保障政策。每种住房保障制度自身保障的时间和力度有差异，往往会导致所适用住房保障制度不能满足其基本住房需求时，没有其他选择。例如某新就业的毕业生，按照大连市住房保障制度对人口的细分，属于适用公积金制度。但是由于是新就业人群，公积金缴存余额较少，所以能够使用的贷款金额也比较少，在满足其基本住房需求时起到的作用很小。这样公积金制度暂时就不能满足其基本住房需求，而同时也没有其他住房保障政策可以适用，造成了住房保障体系这张大网没有兜住特定时期的部分人群。

三、完善大连市住房保障政策的实施建议

（一）推行差别浮动公积金制度

大连市推行公积金制度，初衷是为更多的中低收入人群购买到适合自己的住房，以得到相应的住房保障，但在实际执行过程中关于缴存覆盖面、公积金提取和公积金贷款方面都有待于优化的地方。

在缴存方面，规范企业缴纳公积金的政策，特别加强对私营企业、外资企业及个体工商户和灵活就业人员的缴存监管。并把为员工缴纳公积金也纳入考核企业诚信的指标中，通过立法的形式强化公积金的缴存覆盖面，对不缴、少缴、漏缴、延迟缴纳等企业加大处罚力度，确保住房公积金的缴存覆盖面和理论保持一致，让更多人享受公积金带来的住房保障。

在贷款方面，按目前个人公积金账户余额贷款的方式容易出现不公平的现象，对部分人群可适当地调整公积金贷款的支持力度，可以推行差别公积金制度。在个人信用较好，风险可控的条件下，可适当地提高低缴存人员、外来人员、刚毕业大学生等特定人群公积金贷款余额的倍数。同时可以根据收入情况，实行浮动公积金贷款利率。针对高收入家庭或者购置二套房及高缴存者同样是在购房申请公积金贷款时可适当调高利率，对低收入家庭或首套购置住房及低缴存者可适当调低利率，并随着市场利率的变动及收入条件的变化适当调整公积金贷款基准利率。

在提取方面，很多中低收入人群并未使用公积金，又不满足提取条件，只能做公积金资金池里的积累者。可扩大公积金的使用范围，特定情况下员工可以提取公积金为应急资金使用。同时可简化提取公积金的手续，提高效率，加强公积金政策的保障执行力度。

（二）完善公共租赁住房的流程

以政府为主导，通过规划建设、融资供给到实物配租或租赁补贴是大连市公共租赁住房政策实施的完整流程。其中公共租赁租房的融资方式和供给数量决定着公共租赁住房保障政策能否顺利实施。目前大连市公共租赁住房供不应求，并没完全实现保障的目的，如果过多供给又会出现供给超过市场需求，增加政府的财政支出，造成不必要的资金浪费，所以首先应对需求量进行科学合理的预测，按需供给。鉴于目前房地产市场的快速发展，可将公共租赁住房与棚户区改造住房结合，既能降低部分成本的同时保障部分资金的回流，加速整个过程资金的循环速度。

大连市公共租赁租房的循环周期关系到整个保障政策实施的具体效果，为了实现公共租赁租房的供给和需求的平衡，应缩短整个申请流程的期限，优化流程的操作时间，尽早让符合条件的人群住上保障房。完善合理的准入和退出机制，定期复核，制定符合实际情况的租金水平，同时根据居住者不同时期的收入情况实行弹性租金或差异化租金。主动退出公共租赁租房的人群给予一定的补贴鼓励，加快公共租赁住房的流通，缩短摇号周期，避免造成房屋的閑置、资源的浪费。大连市政府作为公共租赁住房政策的实施主体，应当明确自己的职责和地位，在提高效率的同时保障公平性。

（三）适当增加住房保障形式

增加住房保障的形式主要是因为住房保障制度的根本目标是为了满足人民的基本住房需求。当前的住房保障体系在设计时主要从经济方面将人群划分为不同的群体，分别使用不同的住房保障制度去满足其基本住房需求，但是经济方面类似的人群在基本住房需求方面却并不一定相同。所以提供多种住房保障形式，给相应的人群多些选择的空间，才能够真正做到满足其需要满足的那部分“住房”。

（四）加强保障性住房政策宣传监督机制

住房保障政策是一项复杂又有体系的工作，在具体落实的过程中涉及多个部门，所以各部门需通力合作把这些细化的政策传达到需要保障性住房的家庭，以便政策落到实处。对于大连市实施的住房保障政策很多人还不是很了解很清楚具体内容，很多具备申请资格的家庭往往并不知道自己符合政策要求。大连市可以采用多种新宣传方式，让更多的人了解住房保障政策，让更多符合标准的人受益，让更多的人参与进来，强化社会监督的作用，保证住房政策实施的透明性和公平性。

四、总结

住房保障一直是人们高度关注的话题，对于中国很多家庭来说，买房或者租房的支出是一种刚性需求，而且在家庭支出中占据非常大的比例。大连市作为一个基础好、后劲足的城市，在实施住房保障制度多年后，应积极探索新的住房保障制度思路与实施途径，对于城市保障体系的完善有着重要的意义，更有利于推动大连市社会经济的健康发展。

【参考文献】

[1]张亮.我国住房保障制度建设存在的主要问题及其政策建议[J].重庆理工大学学报（社会科学），2018，32（9）：1-8.

[2]车文雯.大连市保障性住房政策执行问题研究[D].大连：大连海事大学，2016.

[3]胡晶晶，叶振梁.公共租赁住房租户退出意愿的影响因素研究：以武汉市为例[J].南宁师范大学学报（哲学社会科学版），2019，40（6）：100-112.

收稿日期：2020-02-24

基金项目：本文系2018年大连市社科联课题“大连市住房保障政策实施的改进对策研究”（课题编号：2018dlskyb258）最终研究成果。

作者简介：田金莹（1989—），女，黑龙江鹤岗人，大连财经学院讲师，硕士。