国际海底开发过程中“区域”内剩余责任解决

摘要：国际海底开发过程中的“‘区域内剩余责任”问题备受关注。要公平合理地解决“区域”内剩余责任问题，各国必须加强对本国管辖和控制的私主体在“区域”内活动的持续监管、加强对“区域”保护的国际合作的事前预防措施，以及建立环境责任信托基金、责任损失分担双轨制（要求私主体与国家均承担起责任， 及时对受害者进行补偿）的事后救济制度，这样才能保证海洋环境能尽早获得恢复。

关键词：国际海底区域;剩余责任;高度危险活动

中图分类号：D993.5 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）10-0129-02

因国际海底区域勘探阶段将转向开发阶段，2017 年国际海底管理局（以下简称“ISA”）发布了《“区域”内矿产资源开发规章 （ 草案 ）》，其中关于担保国确保承包者遵守义务的责任引发高度关注，使得国际海底争端分庭（以下简称“分庭”）在 2011 年作出的第 17 号案件“担保个人和实体参与‘区域内活动的国家责任和义务”中尚未解决的问题再次受到关注。

一、以第 17 号“咨询意见”为基点提出问题

第 17 号案件“担保个人和实体参与‘区域内活动的国家责任和义务”是分庭作出的第一起咨询意见。2010 年，基于对发展中国家自身有限的经济实力与技术能力而产生的顾虑，认为若由国家来承担其所担保的个人或实体于“区域”内活动造成的海洋环境损害，像瑙鲁、汤加等发展中国家可能不具备此种经济能力来承担相对应的赔偿责任，于是形成了所谓的“‘区域内剩余责任”问题。故提议 ISA 向分庭请求就该问题发表咨询意见。[1]

2011 年分庭根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）以及相关的法律文件对该案发表了咨询意见。在解答关于缔约国的责任范围时，分庭认为担保国仅对由自身过错造成的行为损害承担责任。[2] 依据传统国家责任理论，担保国无需对所担保的个人或实体等所致损害承担赔偿责任。但案件中还存在着一些情形，例如个体或实体清偿能力不足、致害者不明、因果关系不存在或私主体与国家均未实施损害行为等，这类情况下所产生的责任若依据传统国家责任理论将无人对此承担赔偿责任，产生责任上的缺口，对海洋环境与“全人类的共同利益”造成损害。因此，在国际海底区域勘探阶段即将转向开发阶段之际，以何种方法解决这种“‘区域内剩余责任”问题变得迫在眉睫。

二、高危活动中剩余责任应对之借鉴

私人实体在“区域”内实施国际法不加禁止的行为所产生的损害赔偿的责任缺口是否由对其进行管辖或控制的国家承担补充责任以解决问题，罗马尼亚认为依据担保协议，既然担保国可以从所担保的承包者的活动中获取利益，那么要求担保国参与分摊损失是公平的。而国际自然保护联盟与绿色和平组织也表明国家承担剩余责任之要求。此观点依据的理由是：第一，根据领土主权原则，国家对其领域内的一切人、事、物具有排他性管辖权，私人行为受到该国的法律调整。第二，因异常危险的私人活动通常是需要取得国家授权并进行监督，国家被认为是对该损害发生的直接介入。第三，从公平正义角度出发，国家被推定为可从私人实体所进行的高危活动中获得利益。[3]134然而，由于种种原因，该方法并未获得国际的广泛接受。因此，在当前无法以国家绝对责任填补“区域”担保国责任缺口时，“区域”内开采活动作为新能源开发的高度危险活动，当前国际社会关于特殊危险性活动领域内私主体造成的损害责任之相关规定则对“区域”赔偿责任制度的完善具有借鉴意义。

（一）空间物体损害领域

1972 年《空间物体责任公约》规定了发射国负有绝对赔偿责任的情形，即发射国对其空间物体在地球表面或给飞行中的飞机造成损害情况。目前，该公约是唯一已生效的直接规定国家承担严格责任的国际公约。由于现今科技发展与经济增长的原因，民间发射公司兴起， 该公约仍未得到修改，致使发生事故时，发射国承担的将是无过失责任。[4] 即不论是国家机构还是私人性质的团体，所发射的空间实体造成的地球表面或飞行中的飞机损害均由国家承担绝对赔偿责任。但基于目前国际社会关于国家责任问题的态度来看，以国家作为绝对责任主体承担损害赔偿的模式尚不具备代表性，适用范围存在明显局限性，因此，不应过分关注由国家直接作为责任主体进行填补。

（二）石油污染损害领域

1969 年《油污损害公约》实行严格责任原则，船舶所有人要对污染承担民事赔偿责任。由于缔约国意识到， 可能基于资金有限、或者是由于某些例外情况没有责任提供赔偿，又或者是提出的损害赔偿超出其应承担的责任限额等缘由，船舶所有人无法满足所有的赔偿要求，將使得无辜的受害者无法取得及时而充分的赔偿。为维护受害者的正当权益，也为防止船舶所有人由于过重的财政负担而面临破产，1971 年通过了《油污基金公约》，以石油公司缴纳的摊款作为基金来源用于赔偿，石油公司以基金的形式分担了一部分赔偿责任。有人认为，赔偿基金的设立将损失转嫁至消费者，且会降低经营者的责任心。但特殊危险性活动一旦发生事故造成的损害影响范围极广且索赔金额巨大，经营者存在破产风险。而油污损害领域内双层赔偿保障了无辜受害者在油污损害中获得充分的赔偿，并将船舶油污损害所造成的损失分配到各个层级消散风险。因此，既维护了受害者的正当权益且又利于行业健康良好地发展的责任赔偿机制获得了国际社会地广泛认可。[5]70

（三）核能利用损害领域

1960 年《关于核能领域里的第三者责任的巴黎公平的。为保证受害者可以及时和充分的获得赔偿或补偿， 当责任缺口出现时，由所设立基金进行给付。

第二，责任损失分担双轨制。由造成“区域”环境损害的私主体先对损害责任进行赔偿，不足部分由基金承担，最后以担保国基于“恩惠”承担补充责任。这是一种相对公平的责任分配方式，要求私主体与国家均承担起责任，由个人或实体承担严格责任，减轻国家负担的同时便于及时对受害者进行补偿，[7] 使海洋环境能尽早获得恢复。《跨界损害损失分配原则草案》原则四中也充分体现这点，国家仅作为基金等赔偿举措的最后补充者，既维护了受害者的权益，也减轻国家责任，使得国家更易接受这种责任机制，利于为“区域”内资源的利用与开发提供保障。

（二）事前预防

第一，由国家加强对本国管辖和控制的私主体在“区域”内活动的监管，这种监管应该是一种持续性的监督。

约》、1963 年《关于核能损害民事责任的维也纳公约》、 《公约》要求各国对污染危险或影响进行不断监测，获得1997 年《核损害补充赔偿公约》，相互补充形成以设施管理人作为损害责任第一层级的赔偿者。当运营者承担不能或不足时，由核装置所在国作为第二重的责任主体提供补偿性的赔付，或由装置国设立公共基金来赔付。如若还不能够满足索赔，由各缔约国基于公平原则来共同分担损失的赔偿模式。[6]172 该责任模式既与空间物体损害领域直接要求国家承担绝对责任不同，又与油污损害领域的经营人责任模式不同，其将国家这一公法主体纳入分担主体作为最后的补充者。装置国设立的公共基金属于国家预算的一部分由国家财政支出，换言之，国家因而承担了部分由危险活动造成的损失。当前，核能领域活动导致的重大事故损失已经具备由国家承担补充责任的法律确信与实践，受到各国的认可与接受。

三、国际海底区域内剩余责任的解决

目前各领域所采取的对于剩余责任问题的解决，更倾向于是一种社会责任。考虑到经营者、受害者、国家等主体的利益需求，既要降低行业经营者的破产风险系数， 又要维护无辜受害者的利益救济，还要减少国家承担责任的程度，这种责任社会化能在一定程度上满足各方需求。因国家利益的考量，可借鉴采取损失责任分担这一模式进行解决，并采取一定措施予以事前预防。

（一）事后救济

第一，推动环境责任信托基金建立，同时还需要设立国家层面的“区域”保护基金。由于海洋区域具有其特殊性，相互之间是密切相关的，其作为一个整体而言，其还会影响到其他海洋区域。若得不到充分的赔偿以控制和弥补损失，侵害范围扩大，受害者也会随之增多。同时， 当出现私主体对其造成的损失无能力进行完全赔付时， 损失将由完全无过错的受害者承担，这会使受害者处于对正当期待无法预测的状态下，显然对他们是极其不公的数据是对个体或实体在“区域”中活动的环境影响评价之基础，实时监测对环境的影响值，防止开发设备对“区域”海洋环境的影响，从而减少发生环境损害的风险。在 ISA 发布的《指导承包者评估“区域”内矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》中也要求在进行特定 活动后应做出观测。所以，此种监管还应当包括事后监 管，在“区域”活动后的一段时间内仍须继续对此进行 监测，[8] 以防止海洋生态环境遭受破坏。

第二，完善我国《深海海底区域资源勘探开发法》及相关配套制度建设。目前，我国对“区域”活动违法处罚的力度过轻，犯罪成本低。“区域”资源价值重大不言而喻，个人或实体承包者在“区域”活动中可获取利益与处罚额度明显不成比例。并且我国还欠缺“区域” 商业保险机制或信托基金建立，“区域”活动存在较大风险，ISA 制定的勘探合同标准条款中均要求“承包者应按公认的国际海事惯例向国际公认的保险商适当投保”，因此，我国立法有必要规定加以完善。

第三，加强对“区域”保护的国际合作。因“区域” 环境损害的特殊性，导致其产生的损害由一国无法完全 解决，需要通过国际法来规制。国际合作原则是国际法 基本原则之一，在“区域”制度中也应加以贯彻，除了双 边和多边合作外，区域性合作、集团化合作以及全球性合 作应做到平行发展。国家须发挥各自优势，以最佳环境 技术尽可能做到对“区域”海洋环境的全面保护，发挥 “区域”资源的真正价值。同时，国家间应增强合作交流与协商，促进纠纷解决方式多元化。

四、结语

在传统国家责任无法解决现实中所出现的责任缺口问题时，基于本文分析，借鉴国际社会对特殊危险性活动损害的解决模式，从事后救济和事前预防两方面提出对“区域”内私行致损后剩余责任的解决方法。损害赔偿作为事后救济的主要手段之一，关键如何给予及时充分的赔付。本文对此提出解决方法：其一，推动环境责任信托基金建立，同时还需要设立国家层面的“区域”保护基金。其二，责任损失分担双轨制，由经营者及基金等民事主体与国家共同承担损失了，国家只作为最后的补充者。这种模式符合当前国际趋势，也维护各方当事人的正当权益，实现法律所追求的“公平”价值。我国作为权利国和潜在受害国，要基于国家自身利益的考量，防止和降低风险发生，加强对本国管辖和控制的个人或实体在“区域”内活动的监管，不断加强与各国间对“区域” 保护的国际合作。且我国作为拥有五块“区域”勘探与开发权的担保国应抓住机遇，在“区域”矿产资源商业开发阶段即将迎来新形势之际，发挥大国效用，积极参与ISA 制定《“區域”内矿产资源开发规章》，以期对私行为于“区域”内剩余责任问题能提出明确而可行的解决办法，完善“区域”内责任理论体系，推进国际法的不断发展。

参考文献：

[1] 高之国 ， 贾宇 ， 密晨曦 . 浅析国际海洋法法庭首例咨询意见案 [J]. 环境保护 ，2012（16）.

[2] 高健军 . 国际海底区域内活动的担保国赔偿责任 [J]. 国际安全研究 ，2013（5）.

[3] 叶明照. 国际环境法概论 [M]. 厦门： 厦门大学出版社 ，1992.

[4] 魏妩媚 . 国际海底区域担保国责任的可能发展及其对中国的启示 [J]. 当代法学 ，2018（2）.

[5] 徐国平 . 船舶油污损害赔偿法律制度研究 [M]. 北京 ： 北京大学出版社 ，2006.

[6] 李伟芳 . 跨界环境损害国家责任研究 [M]. 北京 ： 知识产权出版社 ，2013.

[7] 赵荣，李雪莹 . 论严格责任原则在国际法中跨界损害的应用问题 [J]. 法商论坛 ，2012（1）.

[8] 王超 . 国际海底区域资源开发与海洋环境保护制度的新发展——“区域”内矿产资源开采规章草案评析 [J]. 外交评论 ，2018（4）.

作者简介：陈诗琴（1992—），女，汉族，福建宁德人，单位为福州大学法学院，研究方向为国际法、海洋法。

（责任编辑：董惠安）