政府预算绩效评价及其影响因素：基于公共价值理论的实证研究

山 雪 艳

(华北水利水电大学 公共管理学院， 河南 郑州 450046)

一、引言

预算是政府的血液和生命，“如果你不能制定预算，你怎样治理”①？政府预算一直处于国家治理的核心，不仅体现公共资金配置、使用与保护的技术性问题，还充分蕴含公共价值、民主政治哲学命题，是建立现代国家或向现代国家转型的关键一环。在中国，二十多年的政府预算改革逐步厘清了政府间财政关系、预算支出管理、收支分类等领域的诸多问题，但一些权力维度、价值层面的问题，如预算权力配置、预算透明度、绩效管理等，仍没有得到很好的解决，非预期的预算行为和非理想的预算结果仍然存在。无论是地方隐性债务的危机、预算收支结构的“异化”，还是公共服务供给的不平衡、不充分，直接折射出政府预算绩效的低下。对此，我国已从顶层设计层面做出了回应。党的十八届三中全会把财政提升到国家治理的层面；新《预算法》于2015年1月起开始施行；随后，国务院又发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确要求“遵循现代国家治理理念”等基本原则；党的十九大报告进一步提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的改革目标；2018年中共中央、国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，旨在着力提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果。在国家治理转型的关键历史节点，面向顶层设计与实践问题亟须创新理论指导、开展前瞻性针对性研究。其中，深入分析并把握政府预算绩效及其影响因素，已经成为当今国家治理实现绩效契约和财政问责的核心问题，也是明确政府预算改革布局次序与道路规则的关键突破口。

政府预算研究涉及经济学、管理学、政治学等多门学科，其本质上旨在通过对预算运作机制与预算行为之间的因果关系展开分析，通过预算分配稀缺公共资金以促进政府实现良好的治理目标。从这个意义上讲，将预算研究融入公共管理学科显得十分必要且关键。公共价值理论被视为继新公共管理之后公共行政发展的“新范式”，是对治理理论的高度概括与提升，也为政府预算研究提供了一个崭新的视角②。它能为政府预算引入一些新的理念和新的技术手段，使得我们能够寻找预算过程及结果的关键性变量，并识别这些变量之间的关系，依此指导政府采取有效的预算改革策略。基于此，本文从公共价值理论出发探寻政府预算的解释、评估和预测路径：首先，基于公共价值的视角对政府预算绩效及其影响因素进行理论分析；其次，构建评价指标体系并采用改进熵值法对我国30个省(区、市)2007-2016年的政府预算绩效进行综合评价；再次，利用面板数据定量分析政府预算绩效的影响因素。本文通过挖掘研究结论所隐含的政策意义，尝试为未来深化政府预算改革提供参考。

二、文献综述与理论分析

(一)文献综述

西方学界对政府预算绩效评价研究起因于政府绩效评价及财政支出监管。学者们普遍认同政府预算绩效是一个综合概念，包含对行为、产出、结果和影响的组合或非组合标尺的量化，甄别绩效指标主要方法有4E、关键绩效指标法、平衡计分卡等，确定指标权重主要方法有德尔菲法、相关系数法、层次分析法等③，评价重点更加强调预算目标的实现程度及影响力、可持续性等，体现结果导向和公众满意导向④。随着我国政府预算绩效管理改革的兴起与深化，国内学界也出现了系列相关成果。首先是关于政府预算绩效指标体系构建，徐建中等主张应遵循4E原则按照目标、投入、过程、产出、结果的流程主线构建⑤，刘尚希则主张应以公共风险为导向构建政府预算绩效评价指标体系⑥，陈博等构建了政府预算绩效公众满意度指标体系并建立了相对应的CSI模型⑦，马蔡琛、陈蕾宇基于内外部评价主体视角探讨绩效指标的侧重选择和整合内外部绩效评价的共性指标框架⑧。其次，关于政府预算绩效评价方法，按照财政部的官方表述，主要包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等⑨。就实证分析来看，尚晓贺等运用因子分析法对1992-2012年我国政府预算绩效进行评价，发现整体水平较低，2006年之后呈现上升趋势⑩。其他学者们通常选取具体的政策领域或者支出项目开展，如生态预算绩效评价、新型农村合作医疗基金预算支出绩效评价。

政府预算绩效受制于来自内外部多种因素的影响，学者们大多从理论和经验层面展开分析。从内部来看，政府预算编制、执行、监督等状况从程序或规则上直接决定了预算绩效，如Schick指出预算程序在宏观、中观、微观层面影响预算目标实现，马海涛等认为我国省级政府预算偏离度过高在一定程度上影响预算绩效，石英华指出预算执行进度缓慢影响财政资金使用效益，李一花等指出人大预算监督对地方债务支出效率具有正向影响。从外部来看，经济状况、市场化进程、财政自主性等预算环境也会影响政府预算绩效，如龚锋、卢洪友指出财政分权体制深刻影响地方政府的行为模式，对预算支出结构产生影响；杨丽君指出市场化程度通过影响资源配置效率，进而影响预算产出。此外，还有部分学者从某特定主题出发分析其对政府预算绩效的影响，比如透明度，Benito和Bastida认为预算信息披露越多，预算越平衡；郑石桥、孙硕指出预算透明度能够降低预算违规率，提高财政支出效率。

回顾文献可知，政府预算绩效评价已成为学界关注的热点，但目前主要集中在指标体系构建及其实施的理论分析和经验分析，实证评价局限而碎片，整体绩效和宏观绩效评价较少，利用面板数据进行定量研究更为少见。本文探索性引入公共价值理论，基于面板数据对政府预算宏观绩效及其影响因素进行纵横向、静动态的客观评价及分析，从而提升政府预算改革策略建议的针对性与有效性。

(二)公共价值理论及运用

公共价值理论是在从工具理性和价值理性对新公共管理的批判与反思之上而形成的，代表着公共行政学的前进方向和发展趋势。该理论代表人物穆尔(Moore)指出，对公共管理者成功的不二定义是在短期和长期增加公共部门生产的公共价值。政府在网络环境中运转，公共管理者必须综合考虑资源掌握状况，通过跨界工作(参与政治过程、相互学习等)以及开发新的领导技能和关系管理技能(对公众的回应性、与利益相关者合作等)更好地履行其职责以创造公共价值，在这一过程中效率、责任、公平、民主等价值追求得以重新定义。创造公共价值的管理策略体现为“战略三角模型”，即为创造公共价值，公共管理者必须首先确定公共组织要创造何种公共价值，并对此做出实质性判断，进行“使命管理”，进而判断各种政治期望、获得政治支持以维持必要的合法性，进行“政治管理”，同时要对运作能力进行重大投资和创新，进行“运作管理”。此外，公共价值被视为“一种严谨的定义、测量和改进效能的方法”，穆尔开发一种明确、可衡量的公共价值账户，并构建了“公共价值计分卡”(PVS)以权衡公共价值优先级，指导未来持续采取必要行动优化公共价值管理机制、推动公共价值改进。总之，公共价值理论提供了诊断发现问题、定义评估标准、思考和行为的新方式，对作为一个“具体设置”的政府预算同样适用。

首先，从公共价值的共同追求出发评价政府预算绩效。公共价值对政府预算管理的本质性规定是提供令公众满意的公共服务，让出于不同目的的预算支出能够获得最大的回报。对应的政府预算绩效也就表现为将公共需求转化为预算决策中的支出规模、支出结构安排以及预算实施后的效果。其一，预算规模，关系到总额控制、财政可持续性。因为对公共服务的需求和政府财力之间总是存在供求矛盾，这就需要建立规则，明确预算支出总额是硬性目标，如规定财政支出在GDP中所占比重，将赤字、债务控制在一定范围之内等，最终使得财政是可持续的。其二，支出结构，关系到资源配置效率、公共服务供给。从理想状态来说，支出结构必须反映公众的普遍共识进而确定支出上的优先权，从我国现实来看主要表现在确保对民生领域的优先支出，增强公共服务财政保障能力。其三，预算效益，关系到运作效率、财政职能实现以及公民满意度。政府的施政行为依靠预算资源的使用得以实施并达到最终目标，那么与公民的生活质量直接相关的经济增长、社会福利等应是预算绩效的重要内容。

其次，以公共价值管理作为实现路径分析政府预算绩效的影响因素。一般认为预算过程决定预算结果，只要具备设计良好的预算程序及规则，就能达到预期的预算结果。按照公共价值理论的观点，预算程序及规则充分体现为政府预算使命管理、运作管理、政治管理的三维管理过程与策略。其一，政府预算绩效与政府预算使命管理直接相关，来源于预算使命是否符合国家、公民发展的战略需求，是否以公共性为主旨、以服务于国家治理现代化为归依。其二，政治管理是政府预算公共价值创造的前提，要求政府预算应具备充分的法定授权和公众支持。预算管理者需要在政治及法律上不断争取公共权威及其他资源的持续支持，主要路径包括人大预算权力的有效行使、预算公开的切实推行，并以此决定公共资源最优分配与最佳利用。其三，政府预算绩效高度依赖于运作管理状况，要求公共部门应具有与之相匹配的运作能力来实现政府预算目标。政府预算作为一种管理机制，需要通过程序性或者技术性改革嵌入理性因素，实现预算编制的全面性、科学性和预算执行的规范性、硬约束，确保公共资金用于公共开支、达到公共目的。理论上讲，使命管理、运作管理、政治管理水平越高，政府预算结果才更可能符合预期，政府预算绩效也就越高。

再次，以公共价值为基础深化政府预算改革的政策启示。这区别于过往实践中将政府预算改革狭隘地指向“工具理性”，认为在所谓“科学”的框架内可以寻求和提供达到目标的最佳预算技术，以公共价值为基础深化政府预算改革倡导技术支撑和公共性导向的有机结合，追求价值理性和工具理性的融合，强调对结果负责和对公民负责的新行为模式，从而实现预算“善治”。

综上，基于公共价值视角研究我国政府预算绩效及其影响因素，着眼于宏观绩效状况和“三维”管理作用机理，通过实证分析揭示其内在复杂的因果关系，可为深化政府预算改革提供政策启示。

三、模型选取、数据说明与实证分析

(一)政府预算绩效的综合评价

1.数据来源与说明

考虑数据的可得性和连续性，本文选取除西藏之外的30个省(区、市)作为评价对象，将关注时间段定在2007年至2016年十年间，这是由于2007年政府收支分类改革前后的预算支出统计口径不具有可比性。数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、各地区统计年鉴、各地区政府预算报告及中经网数据库等。对于个别指标数据缺失情况，通过向相关部门进行信息公开申请获取，仍无法获取的则根据前后几年的数据进行插值予以补全。

2.指标体系的构建及评价方法

在已有研究基础上，咨询相关专家，将政府预算目标进行分解并与公共价值理念相结合，构建出政府预算绩效评价指标体系。以结果为导向的政府预算宏观绩效强调总额控制下的资源配置及带来的预算结果，对应的二级指标分别是预算规模、支出结构与预算效益，其中，预算规模着重考察预算相对规模、预算平衡性两个方面，支出结构按照学界普遍做法分为行政管理支出、公共服务支出、基础设施支出三大类进行评估，预算效益突破经济效益的单向度，同时纳入社会效益、生态效益。在此基础上选择对应的四级指标，具体如表1所示。然后，根据理论分析与我国实际情况确定指标的性质，其中预算规模为中性指标，综合学者研究成果、统计数据变化趋势、地方平均水平等，确定政府性支出、一般公共预算支出占GDP的比重最优区间分别为30%-35%、24%-26%，政府性债务率参照《地方财政管理绩效综合评价方案》(2014)中的方法处理。

表1 省级政府预算绩效评价指标体系

注：“政府性债务率”由于可靠的数据来源统计年限过短，其他不同途径搜集的数据差异性较大，故未包含在内。

3.综合评价结果

通过计算得到2007-2016年我国30个省(区、市)政府预算绩效综合评价值如图1所示。整体上来看，2007年到2016年间各省政府预算绩效大体上都呈现出不同程度的逐年改善，即便是出现过下降的省份在大多数年份中均处于改善状态，绝大多数省份年均增长率都集中在5%-7%之间。即便近五年来大多数地区GDP增长率降低，政府预算绩效仍在不断改善。同时，标准差呈现出不同程度的上升趋势，表明地区间政府预算绩效差距在不断增大。从二级指标来看，预算规模评价得分显示绝大多数地区处于增长态势，但以2013年为转折点增速开始放缓、趋向稳定，凸显出新时代全面深化改革背景下的财政之“治”；支出结构评价得分呈现波动式增长，行政管理支出占比不断下降，公共服务支出占比不断上升；预算经济、社会、生态三个领域的效益均得到了明显改善。总体来看，预算规模、支出结构、预算效益三个层面的计算得分趋势与预算绩效总值相似，由于篇幅限制不再一一图示。

图1 我国30个省(区、市)政府预算绩效综合评价值的动态变化(2007-2016)

(二)政府预算绩效的空间测度

为深入了解政府预算绩效的省际特征，在兼顾综合评价值和省域个数的基础上，按照均值从高到低，将30个省(区、市)分为四个梯队，如表2所示。第一梯队全部是东部地区，排名前三位的是北京、上海和浙江，其各年度排名也均在前五，北京十年稳居第一；第二梯队以东、中部地区为主，西部地区有重庆、陕西、内蒙古；处在第三、四梯队的省份，除了河北之外，都属于中、西部地区，均值排名后三位是河南、贵州和云南。可见，政府预算绩效呈现出一定的区域阶梯发展格局，东部地区优于中西部地区。但也应当看到，经济发展水平越发达地区的政府预算绩效越好，经济发展水平落后地区的政府预算绩效不一定最差。究其原因，政府预算与经济发展之间存在较为复杂的互动关系，一般而言，经济发达地区包括政府预算在内的各项制度体制相对较为完善，预算能力越强，绩效越高；同时经济欠发达地区面临着发展问题，需要从政府预算改革这个牛鼻子出发，最大程度改善政府预算来实现资源优化配置，提高财政资金使用效率，结果表现为较高水平的预算绩效。

表2 30个省(区、市)政府预算绩效综合测度空间分布

为进一步区别体现各省政府预算绩效的变化趋势，采用最大序差r，通过排序比较进行分析。本文定义，当0≤rmax≤3时，称该省(区、市)政府预算绩效为稳步发展型；当4≤rmax≤8时，为亚稳步发展型；当rmax≥9时，为跳跃发展型，若某省2012-2016年排名优于2007-2011年，属向前跳跃型，反之，则属向后跳跃型。由此得出我国30个省(区、市)政府预算绩效发展变化情况如表3所示，2007到2016年间，除北京之外的其他地区政府预算绩效排名均发生了波动，稳步发展型的5个均属于东部地区，亚稳步发展型与跳跃发展型的分散在东、中、西部地区。近些年由于国内外经济运行存在的不确定性和困境，同时随着经济结构转型升级、全面深化改革等，多种因素导致财政收支压力增大，对地方政府特别是重点改革区域的预算管理带来了很大挑战，也提出了更高要求，在这种背景下不难理解辽宁、山西等排名倒退的趋势。

表3 30个省(区、市)政府预算绩效发展变化分类情况

(三)政府预算绩效的影响因素分析

1.变量设定、模型构建与数据描述

根据前文的理论分析，本文将政府预算绩效综合评价值作为被解释变量Y，将政府预算内部因素三维管理作为核心解释变量，将描述预算环境的其他因素作为控制变量，运用2007-2016年我国30个省(区、市)的面板数据实证分析公共价值管理状况对政府预算绩效的影响。其中，使命管理维度用“改革累计年数Re”来度量。2014年中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》真正拉开新一轮政府预算改革序幕，因而将2014年视为改革第一年，考虑到本次改革是以中央为主导，省际差异不大，用统一的改革累积年数来衡量。政治管理维度的度量指标包括：一是人大预算监督能力Bs，参照陈川慜(2017)的做法，根据我国地方人大预算监督的实践情况采取客观赋值法，即根据地方人大预算监督内容的全面性，是否审议预算执行情况报告和审计报告，是否预算审查提前介入，是否监督评估财政支出绩效四项的回答进行计算得分；二是预算透明度Bt，采取上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国财政透明度报告》中的数据。运作管理维度的度量指标包括：一是预算全面性Bc，以每年度一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算的纳入情况来衡量，数据来源于各地各类预算报告的文本分析以及政府预算信息公开申请的答复信息；二是预算规范性Bn，用一般公共预算支出偏离度来衡量，即预算支出偏差率=(支出决算数-支出预算数)/支出预算数，数据来源于《中国财政年鉴》。根据学者们相关研究，选取市场化程度Ma、财政自主度Fa、腐败程度Co、地方官员任期Te作为控制变量，数据分别来源于《中国工业经济统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国检察年鉴》和各省(区、市)人民检察院年度工作报告、《中国统计年鉴》以及网络360猎鹰个人图书馆。此外，为增加变量的稳定性，消除异方差问题，对被解释变量进行了取对数处理，变量为lnY。考虑到腐败活动的性质，对其进行滞后一期的处理，变量为l.Co。

为实证检验政府预算绩效的影响因素，利用上述指标，构建静态面板数据模型如下：

lnYi，t=α+β1Rei，t+β2Bsi，t+β3Bti，t+β4Bci，t+β5Bni，t+β6Mai，t+β7Fai，t+β8l.Coi，t+β9Tei，t+δi+εi，t

(1)

其中，下标i代表地区，t代表时间，α为截距项，εi，t为与解释变量无关的随机扰动项，δi为不随时间变化的个体的固定效应。

考虑政府预算绩效是一个动态积累的过程，不仅取决于当前的一些影响因素，还与前期的政府预算绩效相关，存在一定的路径依赖，在计量模型中，运用滞后一期的政府预算绩效考察其动态变化，构建动态面板数据模型如下：

lnYi，t=α+β1Yi，t-1+β2Rei，t+β3Bsi，t+β4Bti，t+β5Bci，t+β6Bni，t+β7Mai，t+β8Fai，t+β9l.Coi，t+β10Tei，t+δi+εi，t

(2)

其中，Yi，t-1表示前一年的政府预算绩效综合值，设定为内生变量。

根据各变量的定义对基础数据进行整理，得出描述性统计结果如表4所示。核心解释变量中，人大预算监督能力在不断提升，但仍具有较大的提升空间；预算透明度呈现出稳步小幅上升趋势，但绝对分值偏低，省际差距较大；预算全面性发展相对良好，目前均初步实现了“全口径预算管理”；预算规范性呈现出发展不均、差异较大的态势，预决算大幅度偏离现象仍普遍存在。相关性分析得出各

表4 变量的描述性统计结果

解释变量之间的相关系数最大为0.68，说明没有太大的多重共线性。进一步进行方差膨胀因子(VIF)检验，VIF均值为1.56，无须考虑多重共线性问题。利用LLC、HT检验方法分别对相关变量进行面板单位根检验，结果表明所有变量均在1%的显著水平下拒绝存在单位根的原假设，因而面板数据具备平稳性，模型回归结果具备较强的可靠性。

2.静态面板模型估计

政府预算绩效影响因素的静态面板回归结果如表5所示。通过F检验发现：采用固定效应模型优于混合OLS模型；进而通过Hausman检验发现：采用固定效应模型优于随机效应模型，因而依据固定效应模型估计进行分析。结果显示，政府预算的使命管理(改革累计年数)、政治管理(人大预算监督能力和预算透明度)、运作管理(预算全面性和预算规范性)对政府预算绩效均具有显著的正向影响，且均在5%水平上显著，即印证了理论预期。第一，政府预算使命管理越科学明确，改革越深入，政府预算绩效越高，这也从实证角度肯定了党的十八届三中全会以来关于新一轮政府预算改革的成效，进一步分地区样本回归显示越是不发达地区，政府预算改革效果越显著；第二，政府预算政治管理水平越高，即人大预算监督能力越强，预算透明度越高，政府预算绩效越高，但预算透明度与政府预算绩效的相关系数较小，可能是预算透明度整体上仍十分偏低导致的；第三，政府预算运作管理水平越高，即预算编制越全面，预算编制、执行越规范，政府预算绩效也越高，这也从实证角度肯定了近些年来全口径预算管理以及政府预算管理行政控制的成效，然而连续多年的预决算大幅度偏离现象，排除诸如经济形势突变、自然灾害等客观原因，很大程度上表明当前政府预算编制时不科学或者执行过程中不严格；第四，市场化程度、财政自主度、领导任职年限对政府预算绩效有正向影响，腐败程度对政府预算绩效有负面影响。

为检验上述结论的稳健性，本文通过剔除某些特殊省份的样本数据再进行实证分析。考虑到北京的预算绩效综合评价值一直处于领先地位，而云南的预算绩效综合评价值排名靠后，剔除之后进行回归估计显示核心解释变量以及控制变量系数的符号、显著性均没有发生太大变化，可见研究结论是较稳健的。

表5 静态面板数据模型的实证结果

注：***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著。

3.动态面板模型估计

使用动态面板数据模型进行重新估计，回归结果如表6所示。广义矩估计方法(GMM)是处理动态面板数据模型的常见方法，相较于差分GMM，系统GMM更能提高估计的效率，且可以估计不随时间变化的变量系数。为增强计量结果的准确性，分别运用AR检验和Sargan检验来检验模型设定的合理性和工具变量的有效性。AR检验结果显示误差项存在一阶序列相关而二阶序列不相关，符合系统GMM估计对误差项相关性的要求。Sargan检验结果表明不能拒绝原假设，意味着工具变量是有效的。同时，系统GMM估计结果中被解释变量的一阶滞后系数处于混合OLS和固定效应之间。综合判断系统GMM方法是可靠的。依据系统GMM估计结果分析，过去一期的政府预算绩效对当前政府预算绩效的影响是显著的，解释了大部分政府预算绩效变化，印证了政府预算绩效的动态特征。大多数核心解释变量的系数依然显著为正，进一步验证了政府预算公共价值管理对政府预算绩效的正向影响。与静态面板数据模型相比，主要核心解释变量对政府预算绩效的影响方向都没有变化，但回归结果的显著性水平有所变动。系统GMM估计中，人大预算监督能力和预算规范性对政府预算绩效的影响不显著，这可能与人大预算监督能力的普遍偏低和预决算支出大幅偏离的普遍存在有很大关系。从控制变量的检验结果来看，财政自主度对政府预算绩效的影响不再显著，市场化程度、腐败程度、领导任职年限对政府预算绩效的影响依旧显著，且影响方向与静态面板数据模型估计的回归结果一致。可见，政府预算绩效具有延续性，使命管理、政治管理与运作管理等因素对政府预算绩效具有动态影响。同样通过剔除北京和云南的样本数据重新回归进行稳健性检验，结果显示主要解释变量以及控制变量系数的符号、显著性均没有发生太大变化，因而研究结论较可靠。

表6 动态面板数据模型的实证结果

注：1.***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；2.AR检验H0为扰动项{εit}无自相关，Sargan检验H0为所有工具变量都有效。

四、结论与启示

本文旨在从理论与实证两个角度探讨我国政府预算绩效及其影响因素。首先，基于公共价值理论视角探讨政府预算问题的分析路径，认为政府预算的使命与归依——创造公共价值，这为政府预算绩效评价提供了理念导向，可以从预算规模、支出结构与预算效益予以测量。其实践模式“战略三角模型”为诊断政府预算绩效影响因素提供了操作方案，即提出理论假设：使命管理、运作管理、政治管理水平越高，政府预算绩效越高。其次，构建政府预算绩效评价指标体系，运用改进熵值法对2007-2016年我国30个省(区、市)政府预算绩效进行综合评价。结果显示：大多数省(区、市)政府预算绩效综合评价值及分层面都得到不同程度的逐年改善，但整体上仍有待提高，且存在一定的地区差异，东部地区优于中、西部地区，排序相对位置有逐渐固化的迹象。当然，构建出全面科学反映政府预算绩效的评价指标体系并非易事，因为预算体系与其他体系甚至经济环境之间存在错综复杂的关系，面临其他改革的制约和影响，但政府预算改革带来的宏观绩效取得的进展是不能否认的。然而，综合评价值整体较低、省际差异明显等也突出了亟须深化政府预算改革的现实需求。再次，采用固定效应模型和系统GMM估计方法，从静态和动态实证分析政府预算绩效的影响因素。结果显示：使命管理、政治管理、运作管理对政府预算绩效具有显著的正向影响，过去一期的政府预算绩效对当前政府预算绩效的影响也是显著的，解释了大部分政府预算绩效变化。然而，公共价值管理对政府预算绩效影响力度有限的政策含义在于当前政府预算程序及规则等的不健全，还需要预算管理者不断创新工作，改进机制、技术、技巧，提高实际预算结果符合预设的可能性。

基于上述分析，结合我国目前政府预算政策导向与实践语境，本文的研究结论可得出以下启示：第一，坚持以公共价值为基础深化政府预算改革，不仅注重工具层面预算运作能力的提升，还应注重价值层面合法性和支持的增强，有效且负责地获取、配置和利用公共资金，真正精明、高效、公正地提供公共服务，提高政府预算绩效，实现预算“善治”。第二，持续优化政府预算公共价值管理。加强使命管理，明确新时代政府预算的使命担当，加快建立与国家治理现代化相匹配的现代预算制度，“每年政府预算安排及管理改革发展都将朝着这一总目标渐进式迈进”；加强政治管理，增进合法性与支持，提升立法机构在预算过程占据的地位，全面推动预算公开，向公民提供参与预算过程的机会与渠道；加强运作管理，持续提升预算技术与能力，从落实全口径预算管理切入，加强预算法治建设，完善中期财政规划，提升预算编制与执行的科学性、可预测性。第三，全面有效实施政府预算绩效管理，加快实现全方位、全过程、全覆盖以及预算和绩效管理一体化，促进理性且公平地配置财政资源并对结果负责，切实提升政府预算绩效。第四，政府预算改革必须纳入整个国家治理改革总体框架之中才能取得更为满意的结果，这有赖于深化行政体制改革、政治体制改革、干部人事制度改革等，为政府预算改革营造良好环境。

注释

①阿伦·威尔达夫斯基、布莱登·斯瓦德洛：《预算与治理》，苟燕楠译，上海：上海财经大学出版社，2010年，第302页。

②姚东旻、颜缙：《预算理论的“缺失”？——公共价值理论在中期预算框架的实践》，《地方财政研究》2018年第1期。

③马蔡琛、赵笛：《大数据时代的预算绩效指标框架建设》，《中央财经大学学报》2019年第12期。

④郑方辉、廖逸儿、卢扬帆：《财政绩效评价：理念、体系与实践》，《中国社会科学》2017年第4期。

⑤徐建中、夏杰、吕希、邹浩：《基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构建》，《社会科学辑刊》2013年第3期。

⑥刘尚希：《序》，见王泽彩：《绩效：政府预算的起点与终点》，上海：立信会计出版社，2016年，第4页。

⑦陈博、尚晓贺、倪志良：《政府预算绩效指标的外部评估——基于公众满意度的考察》，《青海社会科学》2016年第4期。

⑧马蔡琛、陈蕾宇：《论预算绩效指标框架的构建——基于内外部评价主体视角》，《云南社会科学》2019年第1期。

⑨参见财政部2011年印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》。

⑩尚晓贺、吴晓忠、张志超：《政府预算绩效的外部评估》，《广东财经大学学报》2015年第4期。