马玉祥
党的十九届四中全会提出加快提升国家治理体系和治理能力现代化号召,作为流动人员人事档案管理机构如何创新管理服务方式,更好地促进民营企业实现高质量发展,成为各级人社部门及其人事档案管理机构面临的新课题。
1 新形势下对流动人员人事档案管理服务赋予的新意义
党的十九大提出,加强社会管理创新,促进人力资源合理流动,为民营企业提供优质的人才服务支撑,促进民营企业转型升级发展。而率先实施流动人员人事档案管理服务创新,就是人社部门落实中央决策的具体实践。
1.1 是“党管人才”原则在民营企业领域的具体实践
党的十九大指出,“坚持党管人才原则,聚天下英才而用之,加快建设人才强国”。长期以来,由于受基层党建发展缓慢、世俗偏见等影响,加上多数民营企业规模小、成长周期短、管理不规范等因素,党对民营企业人才工作的组织领导一度相对滞后,甚至因姓“私”而无法切入。实践证明,档案管理是实现对人才管理的最好抓手。加强流动人员人事档案管理服务,也成为党组织对民营企业人才管理服务的最有力的抓手,是“党管人才”工作在民营企业领域加强基层党建和实现人才工作宏观管理的最佳切入点。
1.2 是助力民营企业发展的具体措施
民营企业作为中国经济发展的重要组成部分,在服务民生、吸纳就业方面发挥了主渠道作用和不可替代作用,服务民营企业就是保障经济社会持续健康发展。但民营企业的发展和转型升级,更离不开人才的支撑。由于人事档案“是社会信用体系的重要组成部分,是党的重要执政资源,属于党和国家所有”(引《干部人事档案条例》第三条),决定了民营企业自身不能直接管理自己员工档案,使一部分人才因担心人事档案无处落地而不愿到民营企业工作,即使到了民营企业也心存不安。这种状况既对民营企业人才队伍造成不稳定因素,也为民营企业吸纳人才增加了难度。人社部门通过建立完善流动人员人事档案委托管理服务,可以解决民营企业没有档案管理权限的短板,解决了民营企业人才队伍的后顾之忧,更有利于民营企业吸纳人才和实现人才队伍的稳定。
1.3 是畅通人才社会性流动、“促就业”的重要保障
当前,随着经济社会需求形式多样化、人们物质精神追求的个性化和互联网生活的普及化,工作室、工坊室、弹性工作、小时工等各种新生就业形态逐步呈现,传统的单位就业形式不再是人们唯一工作形式。通过加强以人事档案管理服务为抓手,广泛拓展人事代理、专业技能评价、政治审查等服务项目,解决了这些人员在人事管理方面的后顾之忧,可以极大地促进各类人才按照市场需求和社会需要而合理、自由流动,让自谋职业、自主创业、灵活就业、弹性就业成为可能,让各类人才向民营企业流动成为可能,是体现政府治理能力和治理精细化水平的重要标志。
2 当前流动人员人事档案管理存在的弊端与短板
我国流动人员人事档案管理工作始于上世纪90年初,经过20多年的发展完善,形成了目前的组织部门监督、人社部门主管、档案管理机构承办的管理格局,为民营企业发展提供了不可或缺的人才支撑服务。但在实践发展中也存在一些问题和不足。
2.1 国家层面至今没有出台新时代背景下的管理办法
目前,流动人才人事档案管理政策仍然执行的是中组部、原人事部1996年12月印发的《关于流动人才人事档案管理暂行规定》和中组部、人社部等五部门《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务的通知》(人社部发[2014]90号,以下简称90号文件)。这些部颁规章或规范性文件,随着习近平新时代中国特色社会主义理论的逐步深入和“放、管、服”改革的逐步推开,有些政策和规定已经明显不能适应“人力资源是战略资源”的发展需求,给各类人才向民营企业或非公组织合理流动带来一定的制约因素。2018年10月,《干部人事档案工作条例》第四十三条明确授权:流动人才人事档案管理工作由相关主管部门根据本条例精神另行规定,而国家相关部门至今没有出台相关管理办法,全国统一规范的流动人员人事档案管理机制尚未形成, “各自為政”的管理局面造成的信息孤岛和服务标准不一,对跨区域人员流动造成一定的制约因素。
2.2 依法管档的政治意识不强
《干部人事档案工作条例》规定,干部人事档案是党的重要执政资源,属于党和国家所有,是一项十分严肃的政治工作。在具体实践中,却存在“流动人员人事档案管理是单纯的公共服务”的错误认识,认为只要开展或者提供这项服务就可以了,缺乏依法归档的组织意识和政治站位。一是管理机构不统一、“多龙治水”,按流动人员身份类别分别由不同机构管理,或者服务标准不统一,或者服务项目不统一。二是人员编制配备严重不足。《干部人事档案工作条例》明确规定,“每管理1000卷配备1名专职人员”,很多地方没有严格执行,有的区(市)级管理机构甚至没有1名正式编制人员担任专职档案管理人员。三是业务用房不规范。档案管理所必须的办公用房、阅档用房、整理用房和库房必须不能做到单独设立,有的甚至在库房设立阅档和办公区域,“三房一库”标准基本不能实现。
2.3 依法用档的政治意识和服务意识缺失
90号文件规定,档案管理机构仅“为符合相关规定的单位提供档案查(借)阅服务”。实际工作中,有的部门(单位)在办理审核或审批事项时,无视流动人员人事档案管理的政策性规定,仍然习惯性按传统的国有单位管理习惯,要求流动人员必须提供个人的人事档案或档案材料复印件,而不是自行主动到档案管理机构依法查阅,给档案管理机构带来了巨大的服务压力、工作成本和信访隐患。
2.4 依法转档的观念缺失
90号文件规定,“县级以上(含县级)公共就业和人才服务机构以及经人力资源社会保障部门授权的单位管理,其他单位未经授权不得管理流动人才人事档案”,“转递档案时应严密包封并填写档案转递通知单,通过机要交通或派专人送取,严禁个人自带档案转递”。由于依法转递档的意识缺失,有些企业在办理解除劳动合同关系时直接把档案交给个人携带,也有些高校也存在直接把档案交给毕业生自行携带的现象,导致大量档案流失到个人和民营企业,也出现了很多“丢档”、“死档”现象,给档案管理机构对流动人才档案源头管理增加难度。
2.5 对档案权属问题认识不清
《干部人事档案工作条例》第三条规定,干部人事档案是社会信用体系的重要组成部分,是党的重要执政资源,属于党和国家所有。但在具体的实践中,很多民营企业和部分流动人员思想意识上总认为档案是自己的,自己应该想怎么看就怎么看、想怎么用就怎么用,甚至有的直接要求从档案管理机构取走、自己保管的无理要求,给档案管理工作产生了带来了很多工作纠纷和信访事务。
3 对建立和完善符合民营企业和流动人员需求特点的流动人员人事档案管理机制的建议
近年来,全国各地在流动人员人事档案管理服务方面进行了各种探索和创新,取得了很多宝贵经验。比如,山东省枣庄市在这方面开展了很多的实践创新和有益探索,也取得了一定成效。枣庄市是山东省所辖市之一,位于山东省最南部,人口420万,辖五区一市和一个高新技术产业开发区,管理流动人员人事档案23万卷。2019年5月,在机构编制资源十分紧张的情况下,该市人社局通过优化组合机构编制资源,组建了全省唯一一个公益一类正科级规格的枣庄市人力资源社会保障档案管理中心,专职从事流动人员人事档案管理服务工作。
专业管理机构成立一年来,即刻显现出专业性的管理魅力和创新活力。一是专职队伍建设明显提升。全市共配备专兼职各类人员40多人,其中正式编制26人、公益性岗位或其他身份人员20多人,开展了档案接收和转出、查阅、依据档案记载出具证明等6大类22项服务,年服务达10万人次。二是档案管理信息化建设迅速启动。全市各级档案管理服务机构依托“山东省公共就业和人才服务系统--人才服务NEW”,迅速启动了信息化建设,实现了管理和服务信息化,实现了业务经办平台和网上办事平台 的“双统一、双贯通”, “一次办好”、“一窗受理”、“一网通办”、“一链办理”、“零跑腿”工作要求得到落地实施。三是规范化建设走在地方前列。根据工作实际,制订出台了《枣庄市流动人员人事档案管理暂行办法》,对全市流动人员人事档案的接收、管理、服务、利用和信息化建设进行了规范,成为全国为数不多的出台流动人员人事档案管理地方规范的市之一。四是自主开发了人事档案影像扫描系统, 实现了档案影像化管理手段。
现结合枣庄市的经验和做法,对建立完善符合民营企业特点需求的流动人员人事档案管理服务模式,提出如下建议:
3.1 提升流动人员人事档案管理服务在人才工作战略中的格局
目前,全国流动人员人事档案管理机构多数作为公共就业和人才服务机构的内设机构,在公共就业和人才服务工作体系中所占分量较低,在“人才强国”战略大格局中缺少直接的战略定位和工作地位,这于全国近1亿人的流动人员管理服务的需求和民营企业发展对人才需求发展极为不匹配。建议国家层面将流动人员人事档案公共管理服务内容纳入人才工作整体规划,纳入地方党委政府人才工作成员单位,才能适应人才强国战略和促进民营企业发展的战略需求。
3.2 建立专业的流动人员人事档案管理服务机构
相比公共就业和人才服务工作,流动人员人事档案管理有独立的管理政策和极强的专业性,让“专业的人做专业的事”,才能促进工作的良性发展。象枣庄市这样,通过整合现有机构编制资源,建立专业、专门、專职的流动人员人事档案管理机构,既保证了这项服务工作的公益性,也实现了“集中统一、归口管理”,更实现了提供服务成果的专业化水平。
3.3 探索完善“一库两台”工作机制
服务是档案管理机构存在的全部价值。建议国家层面充分依托信息化技术手段,建立和完善区域性档案基础信息数据库,建立和完善档案管理机构全国、全省或全市统一的业务经办平台和网上业务平台功能,逐步实现全县(区、市)、全市、全省或全国涉档服务的服务项目、事项名称、工作标准、服务流程、时限要求、办事渠道、资料提供、审批流程等“四级八同”,才能为民营企业人才招聘和人力资源的合理流动提供更优质的档案查询、借阅等利用服务。
3.4 逐步探索和推行市级“中心智慧大库房”运行模式
在信息化技术十分完善的时代背景下,国家层面应改变现在的一县(区、市)一库房的传统存管模式,鼓励各地以省辖市为单位建立“中心大智慧库房”,县(区、市)作为市级库房的业务窗口机构,形成以市级库房为主阵地、辐射县(区、市)的运行模式,不仅可以实现库房空间资源、设备资源和专业人才集约使用,也可以减少档案在不同管理机构之间的转递和损毁。以山东省为例。据统计,山东全省现有流动人员人事档案700多万卷,其中枣庄市23万卷。如果以省为单位建立中心大库房,虽然有利于档案管理的大数据和集约化,但毕竟存在省级地域面积过大、县与省城距离远,数量大而库房场地不易选址等问题。如以市为单位建立中心大库房,不仅能很好地规避以上矛盾,还可以通过信息化、影像化、自动化手段和物联网技术的应用,实时库房管理智能自动化,让市级中心大库房运行模式成为可能,为进一步提升流动人员人事档案管理能力的现代化和管理水平的便捷化。