“三权分置”背景下宅基地退出问题研究

郑萍 沈阳工程学院法学院

随着城镇化进程的不断推进，大量农村人口落户城市，农村出现“空心化”现象。伴随出现的是大量农村宅基地闲置。农村建设用地资源得不到有效配置，给统筹城乡发展带来障碍。2018年中央提出宅基地“三权分置”的制度改革，在保障宅基地集体所有权和确认成员资格权的基础上，扩大宅基地使用权的权能范围。2019年新修正的《土地管理法》规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，这是在立法层面肯定了宅基地退出。通过宅基地退出制度供给，实现闲置宅基地资源的有效配置。

一、宅基地退出的涵义

宅基地退出是基于宅基地使用权而提出的概念，其本意即原宅基地使用权人放弃宅基地使用权。这里包括两种情形：一种是原宅基地使用权人将宅基地的使用权让渡给他人，另一种是原宅基地使用权人放弃申请宅基地，或将其交还集体经济组织。有学者认为这两种情形均构成宅基地退出[1]，也有学者认为第一种情形可以称为转让，宅基地退出仅指第二种情形。从试点情况来看，宅基地退出多是针对“一户多宅”、超面积占有或入户城镇放弃集体经济组织成员身份的情形，因此，宅基地退出也指向第二种情形[2]。本文也针对第二种情形探讨宅基地退出的机制创新。

二、宅基地退出的制度困境

（一）缺少顶层设计

当前，宅基地退出以试点运行的方式在全国各地开展，选中的试点地区情形各不相同，采用的退出模式呈现多元化。学界通过分析试点实践中运行模式的利弊探讨宅基地退出模式的制度设计，诸如宅基地退出渠道、宅基地退出补偿、宅基地退出意愿，宅基地退出后处置、宅基地退出过程中农民利益保障等多方面内容，至今仍无定论。在“三权分置”背景下，宅基地退出制度设计依赖宅基地资格权的确认和宅基地使用权收益权能的实现，保障农民居住权、耕地红线和生态红线的基础上，确认宅基地使用权人，在法律允许框架内推动宅基地使用权市场化，在改革宅基地制度体系整体考量的基础上探讨宅基地退出机制构建。

（二）农民利益保障制度不健全

第一，农民利益表达机制欠缺。农民作为宅基地使用权，是直接的利益相关者。在宅基地退出后规划、利用、收益分配等问题上没有与农民及时、全面的沟通，对宅基地使用权市场化后产生的收益农民缺少利益表达渠道和表达机制。第二，宅基地的发展权利益分配忽视了农民[3]。除居住保障以外，宅基地的土地发展权收益没有考虑到农民的利益，在宅基地退出补偿范围中应该加入宅基地发展权收益分配的考量。

三、健全宅基地退出的制度供给

（一）加强宅基地退出的顶层设计

宅基地退出机制作为宅基地制度体系的一个环节，既要在实践中探索经验，又要及时提炼经验形成制度。在当前“三权分置”的权利构造模式下，通过立法进一步明确宅基地使用权的权能边界，使宅基地权利清晰化、法定化是当前的重要工作。特别是在宅基地使用权项下经营权的立法表达尤为重要。激活宅基地财产属性就在于赋予宅基地使用权以经营性权能。宅基地退出机制需要建立在明确宅基地财产权属性的基础之上。

（二）加强对宅基地退出利益主体的权益保障

第一，健全宅基地权利人利益表达机制。在制度设计中要充分考虑宅基地退出机制中集体经济组织和农户的意愿，加强主体退出宅基地的动力机制建设。如福利政策安排机制、多占宅基地有偿使用机制、宅基地复垦机制等[4]，村庄规划编制要充分考虑宅基地退出后的利用规划，听取集体经济组织和农民的利益诉求等。给予宅基地权利人以充分的尊重，提升宅基地使用权人退出的积极性，增强宅基地制度体系完善的内心动力。

第二，保障宅基地利益主体合法权益。宅基地退出机制的核心问题之一是利益保障。一方面要坚持宅基地居住保障功能不放松，另一方面就是要将退出的宅基地未来的发展权利益予以充分考量和科学合理分配，着重提高宅基地退出的补偿标准，适度扩大宅基地退出的补偿范围。特别是宅基地转为建设用地后可能带来的增值收益要加入到宅基地退出补偿的考量中，将该部分收益公平分配，增大农民分配比例，提升补偿标准[5]，让土地要素流转带来的收益惠及农民。