乡村振兴背景下乡村治理的法治化探析

马展颖

摘要：通过阐述法治在促进乡村振兴中的重要性和必要性，归纳分析了乡村面临的农村法律法规不健全、农民法治意識薄弱、基层干部法治能力不足等问题;有针对性地提出完善法律法规体系、加强法律普及、提升基层干部法律素质的具体对策，以更好地推进法治乡村建设，促进乡村振兴。

关键词：法治化;乡村振兴;法律体系;乡土人情;乡村治理

中图分类号：D920.0         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）06-0173-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.06.036           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the legalization of rural governance under

the background of rural revitalization

MA Zhan-ying

（College of Law，Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： By explaining the importance and necessity of the rule of law in promoting rural rejuvenation， some rural issues was Inductively analyzed， such as inadequate rural laws and regulations， weak peasants' awareness of the rule of law， and inadequate legal capacity of grass-roots cadres. Specific countermeasures have been proposed， such as improving the legal and regulatory system， strengthening the popularization of laws， and improving the legal quality of grass-roots cadres， so as to better promote the construction of legal countrysiole and promote rural revitalization.

Key words： legalization; rural revitalization; legal system; local customs; rural governance

中国共产党的十九大报告首次提出了乡村振兴战略，体现了中国共产党对农业、农村、农民问题的高度重视。在中国，农民仍然是一个庞大的群体，农村问题仍是亟待解决的重点、难点问题。推行农村法治建设刻不容缓，有利于更好地落实德治和自治，推进共建、共治、共享的社会治理格局，更好地健全乡村治理体系。贯彻落实好法治，逐渐提高基层治理的法治化水平，有利于早日实现中国的乡村振兴战略，促进中国社会的和谐、稳定、有序发展。

1  乡村治理的理论依据和现状分析

费孝通主张立足“熟人社会”，注重乡土资源，提出用“自上而下、由内而外”的方式来建设一个法治乡村。随着社会的进步和发展，法治必将渗入到乡村的各个方面。转变以礼治为主的乡土氛围，乡土社会需要法治这一时代要素。苏力以法院下乡收贷案为例，提出“为什么送法下乡”这一问题，认为“倡导司法下乡、送法下乡与国家权力在中国农村社会的孱弱相关”[1]。

2016年，徐铜柱[2]通过论述“城乡一体化”与“乡村法治”的内在关联，提出要建构一套全新的法治秩序重构新型工农城乡关系，实现乡村社会的现代发展，夯实依法治国的基础善。且在2017年提出，要加强乡村法治文化建设，维护乡村社会秩序，为乡村治理的法治化提供有力保障[3]。2018年，张帅良[4]立足乡村振兴背景下，指出法治乡村建设应当遵循整体性、差异性和渐进性原则，遵循法治建设的新方针，以及在法治乡村建设应中应当以乡村公共法律服务为保障。2019年梁田[5]在分析美国立法经验对中国乡村振兴法治建设的启示中提出，中国可以采用“先完善部门法，后制定专门法”的立法进程，并完善立法服务工作，推动乡村振兴战略的实施。从众多学者的分析中可见，法治建设在中国乡村社会的治理中必不可少。

2019年11月一则关于大学生否认村民捡虾是捡漏的新闻进入大众视野。湖南邵阳的刘正轩大学毕业回老家洞口创业，开办了一个8 hm2的基围虾养殖基地，从2018年9月起，不断有村民下塘捡小鱼、虾子，他称每年损失达数万元。政府人员却称，村民不完全是哄抢，“是捡的剩下的”[6]。既为同村人，村民却明目张胆的进行哄抢，赶也赶不走，报警后，警察顶多呵斥两句农民，并不会采取任何法律措施，警方走后，这种情况依旧继续上演，有的村民还因为“捡鱼虾”被制止与工作人员发生冲突，报警并要求赔偿医药费。可见，现在的乡村已逐渐远离了“熟人”社会，变得越来越物欲化。淡薄的法律意识，让部分村民以为法不责众，或者用自己不懂法来搪塞政府。面对这种公开盗窃的行为，当地政府和村干部却选择了不作为，大事化小，小事化了，这种行为令人堪忧。照此以往，受过高等教育的大学生回乡创业难免会有些许担忧。

况且，多地村民、官方甚至警方的这种言行在2019年多次曝光。浙江省嘉兴市平湖镇陈师傅和何师傅的上万斤西瓜被摘光，报警后警方却不立案，称这不算偷，需自行和解[7]。河南省鹤壁市淇县庞先生的西瓜屡次被偷，报警却不见效，后庞先生拉住偷瓜妇女膝盖时导致该妇女膝盖破皮，该妇女报警后，在民警的调解下，认为这种“摘瓜”行为情节显著轻微，庞先生反而赔偿该妇女300元医药费[8]。宋先生满载井盖的半挂车途经河南省固始县时发生侧翻，33 t的下水道井盖被附近村民抢光，宋先生称自己劝阻根本无人听，有的人还追着他打，当地警方却称，此事够不上哄抢，少量完整的井盖被村民拿走，属于侵占，不构成犯罪[9]。这些案例无一不反映出中国乡村治理仍然混乱，不止村民，甚至有一些村干部、政府管理者法治意识淡薄。

2  法治在乡村振兴中的必要性

2.1  推进乡村振兴的重要保障

引領乡村振兴，决胜全面建设小康社会，是中国全面建设成社会主义现代化国家的重大历史任务。坚持依法治国，打击黑恶势力，建设法治乡村，是乡村振兴战略的应有之意。基层治理是中国全面推进依法治国的工作重点，只有基层和谐稳定发展，国家才会欣欣向荣。加强法治乡村建设，运用法治手段解决乡村中出现的一系列问题，推进基层治理的法治化，让社会生活依法而治，而不是靠某些人的个人势力或者权威，严格遵循“法无授权不可为，法无禁止即可为”的法律原则，让乡村治理安定有序，促进乡村振兴战略的实施。

2.2  化解乡村纠纷的有效手段

乡土社会纠纷问题近年来炙手可热，但是昔日“乡绅”占据的权力、资源的绝对优势已不再明显[10]。要促进乡村振兴，便要形成一种稳定和谐的乡土气息，在急切寻找一种解决乡村纠纷、救济村民切身利益的途径中，法治将是不二之选。在法治的威慑力下，可以使村霸不敢胡作非为，邻里之间也可以不再为了一点小小的利益而闹上法庭，伤了彼此的和气。而且，用法治化解乡村纠纷，更容易让人民群众心服口服，减少了因为同一案件而一直耿耿于怀继而引发后续纠纷的问题，这样，便会不断化解矛盾，减少纠纷，创建共建共享的和谐社会。

2.3  振兴市场经济的必由之路

自党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制以来，曾经落后的农村经济得到了快速发展。由于社会的急剧变化改变了社会结构，使原有的社会中制约违法犯罪的机制被打破了，当没有功能上可以替代的新机制时，违法犯罪就会大量增加[11]。在远离熟人社会，出现高度人员流动的情况下，不少人为了谋取自身的经济利益，存在交易不诚信、不当竞争等不良行为，严重阻碍了中国市场经济的良好运行，破坏了市场经济秩序。同时，市场经济的发展，社会分工的增加，人们共同的道德意识和规范意识也逐渐淡薄，为了使市场经济可以更加有序、规范运行，必须加强乡村法治建设，形成良好的法治风气，增强人们在交易时的法律思维，推动市场经济的振兴。

3  乡村振兴背景下乡村治理面临的法律困境

3.1  农村法律法规不健全

改革开放40年来，中国制定和颁布了20多部农业法律、70多部农业行政法规和400多部涉农部门规章，以及一大批涉农地方性法规、地方政府规章，有力地推动了“三农”工作步入制度化、法治化轨道[12]。但是，和农村治理有关的法律（例如《农业法》《森林法》《土地管理法》等）都侧重对耕地和资源做了规定，对农民、农村进行规范的法律并不多。2018年中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，这是中国出台的第一个全面推行乡村振兴战略的五年规划，考虑到政策的易变性及法律的稳定性，要促进乡村振兴战略的全面快速实施，还需要制定出一部专门性、有针对性、立法层次高的乡村振兴法。而且，关于农业方面存在着大量的立法空白，现有法律远不能覆盖农民的社会生活和乡村产业的发展。有些法律过于抽象，人民不知如何运用，让人民群众做不到有法可依，转而用一些传统习俗解决问题，导致很多时候这些争议话题并不能有效解决，继而留下一些“后遗症”。例如《村委会组织法》一方面规定了党组织的领导核心地位，另一方面又赋予村民选举产生的委员会管理乡村公共事物的权利，但《村委会组织法》并没有具体明确两委职责的边界，在解决问题时产生摩擦在所难免。《中华人民共和国土地承包法》中规定的“流转”过于宽泛，没有明确界定究竟什么是“流转”、流转来的土地经营权包括哪些权利义务等，这种情况可能会带来认识的混乱、政策和措施的失当以及行为的失范，由此不仅会直接影响到农村土地产权制度改革的进程和结果，而且关系到农村经济发展的内生动力和方向前景[13]。为了保障农民权利的有效实施，涉及农业方面的法律体系需要系统地完善和加强。另外，中国农村发展已经与时俱进，新的矛盾和问题层出不穷，涉及农村、农业方面的法律、法规却没有及时修改和更新，与现在的农村改革不相适应。

3.2  农民法治意识薄弱

法国思想家卢梭曾言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。由此可见，法律意识应来自于人们内心深处对法律的真诚信仰、认可，并自觉地行使权力、自愿地履行义务。尽管自党的十九大提出乡村振兴战略以来，农民的法律意识有了些许的提高，但总的说来，农民法律意识淡薄、知法用法能力不足依旧明显。根据一项对全国269个村3 675个农民的调查数据显示，有34.9%的农民表示社会生活中存在“权大于法”的现象，仅有17.9%的农民表示不存在“权大于法”的现象;另外在问及在当今社会犯法能否用金钱摆脱时，居然有34.1%的农民认为金钱可以摆平法律，仅有27.4%的农民认为不可以，还有38.6%的农民表示要看是否有关系[14]。如果个体对法律的公正性存在质疑，那么，其诉诸司法救济的可能性通常相对较小，除非诉诸法律的行动本身是想利用司法体制的这种弊端，通过个人社会资本和权势去影响法律，将“法律”为自己所用[15]。农民的社会生活实践表现着对法律的“知情祛魅”过程，体现出对法律的怀疑和不信仰。

新时代下农民的法律意识依然处于低水平状态，主要表现在以下几个方面：第一，农村地区经济落后，务农的多是一些没有受过高等教育的中小学毕业者，且农民忙于农作物的耕种，也无暇顾及法律，认为这距离自己比较遥远，多数农民对中国的法律制度、法律体系、法律精神都没有一个基础的概念，更不懂得如何去运用法律，这种对法律无认知的思想甚至导致农村违法犯罪的发生。例如2019年11月云南省西双版纳州勐海县曼央龙村曼潘村民小组组长岩某为儿子办婚宴时，使用了邻村村民岩某提供的自烤酒，致使5人死亡，14人住院治疗，究其原因是因为岩某用工业酒精兑到婚宴酒中[16]。同年在山东省新泰市洋流镇上流杭村，刘某却活埋了自己的孙儿。这些事例均不在少数，农民的法治意识亟待增强。第二，农民多是生活在一个“熟人”社会，在这种人流量小的情况下，人们更注重道德，趋向于寻求私利救济，或者更有甚者选择了忍气吞声。人们害怕像《秋菊打官司》的结局一样，虽然秋菊胜诉了，但是回到村里却感到了失落和彷徨，对她来讲这场纠纷更像是一场人道主义的灾难降临到她身上。很多人不敢鲁莽地诉诸于法律。因此，随着经济的发展和人们思想水平的变化，有些年轻人对这种礼治社会是陌生的，应加强全民普法，增强人们的法治意识，采用调解和诉讼相结合的方式解决民间纠纷，用正义之矛、法律之盾维护自己的权益。第三，虽然农村掀起了普法热潮，但是收到的效果却微乎其微，这和普法的方式有关。现在多是用出板报、发材料、贴标语的方式进行普法，极少有农民去关注，更不用说是用心研读了，有的乡村甚至利用广播的方式每天进行灌输，也不能调动农民的学法积极性和主动性。第四，法律诉讼费用是农民选择法律途径的拦路虎，他们更愿意私下解决问题，而不是寻求法律帮助。因此，如何强化农民的法律意识，让人民群众学法、守法、尊法、用法是亟待解决的问题。

3.3  基层干部法治能力不足

农村基层干部既是党和国家意志的传递者，也是农民表達诉求的倾听者，在建设稳定和谐的新农村过程中起着至关重要的作用。基层干部要秉持依法实施乡村振兴战略的理念，带领农民群众加强法治观念，推进新农村精神文明建设。改革开放40年来，基层干部的素质虽然得到了一定程度的提升，但相较于农村经济社会的快速发展，仍然存在着一些问题，无法适应新时代新农村建设的要求。

当前，有些农村基层干部思想上存在“只为上不为民、只为表不为实”的严重错位观念，工作作风和思想素质堪忧，依法管理公共事物的能力明显不足。2019年10月，河南省南阳市委书记张文深暗访扶贫工作时，当看到村民住的是到处漏雨的房屋时，怒批基层扶贫干部：“我都为你脸红”，并且声称对不起老百姓，一时爆红了网络。“精准扶贫”不能只是喊喊口号，要靠每一位基层干部实打实干的落实。然而有些基层干部不以服务人民群众为己任，存在着滥用职权、以权谋私、急功近利的现象，忘记了自己身为人民公仆的职责所在，完全不以法律为判断是非对错的依据。根据中央纪委监察部网站数据显示，党的十八大以来，农村干部职务犯罪约占乡科级以下党员、干部职务犯罪的48%[17]。2019年河北省保定市曲阳县大川村由于近几年的非法采砂导致约46 hm2农田被直接破坏，超过260 hm2农田被间接破坏，数百名运砂车在记者眼皮下违法违规随意进出，当地村干部及执法部门却像患了失明症[18]。四川省屏山县新市镇白花村的“纸片路”事件，当地村干部不仅侵占政府的补助及工程款，而且还向施工队索要“辛苦费”，最后弄虚作假验收该项目，建成一项“豆腐渣”工程[19]。这些腐败行为无疑造成农村社会秩序的混乱，让法治乡村建设面临着诸多困境。基层干部的科学文化水平落后也是阻碍农村发展的重要一步，随着中国经济水平的不断提高，越来越多的青壮年离开了农村去城市打拼，受过高等教育的大学生也很少有再回家乡工作的意向，于是，便出现了农村基层干部年龄大、学历不高、科学文化水平低的现象，他们治理乡村的思维是陈旧的，不能很好地变通适应现代乡村的发展，无法为乡村治理融入新的血液和活力，无法带领农民很好地融入市场经济快速发展的大环境。

4  推动乡村治理法治化的对策

4.1  完善法律法规体系

建设法治乡村，必须要依靠完善的法律体系来推动。实务部门的调研和理论界的探讨取得的共识是，乡村战略的实施需要体系化的法律法规来引领和支撑， 抓紧制定处于基础地位的《乡村振兴法》是推进乡村振兴战略的迫切要求[20]。依据科学立法、依法立法、民主立法的要求，深入研究乡村的发展和改革问题，把有些行之有效的还未上升为国家意志的政策，可以纳入《乡村振兴法》内容之中，用法律的力量把这些碎片化的政策整合起来。乡村振兴立法，必将为振兴乡村提供法律支撑，为乡村振兴战略的实施提供手段和路径[21]。同时，随着农村集体资产总量的增加，农村集体经济组织参与市场竞争逐渐频繁，应尽快制定一部对农村集体经济组织的组织架构、成员身份、权责关系作出明确规定的《农村集体经济组织法》，以解决立法空白带来的矛盾。推进农村体系现代化过程中，对于抽象性和原则性强的法律，要进行细化和具体化，强化法律的可操作性和可适用性。例如对新修订的《中华人民共和国土地承包法》要做出具体的法律解释，明确对农村产权的确权、评估、登记、交易等操作规范，为农村土地流转、产权抵押处置等提供法律制度支撑。同时，法律还要涉及乡村医疗、教育、卫生、文化等各个方面，让法律法规进入基层农户，当群众面临问题时，可以找到切实有效的维护自己利益的法律法规，不仅有助于农民主体行使自己的权利，还可以促进农业农村的发展活力，推动农业农村的现代化水平。对那些不再适应现在社会生活所必要的法律法规应尽快废除或者修改，结合乡土人情、客观需要等情形，与时俱进制定出符合现在农民农村需要的法律，尽可能覆盖农村的法治范围。在修改时，还应考虑到如何更有效地实现乡村振兴，把乡村振兴战略纳入法治运行轨道，进一步明确乡村振兴的战略地位、重点地位，强化立法修法决策和农村改革决策的科学衔接，推动农村依法治理，建设法治乡村。

4.2  加强法律普及

中共中央提出实施乡村振兴战略，是中国的特殊国情所决定，也中国在未来二三十年发展中的阶段性特征所决定。中国在现代化的进程中，不能忽视农村，不能忽视农业，更不能忽视农民[22]。只有农民从内心保持对法律的信仰，才能实现中国农村的法治化，才能实现整个中国的法治化。

普及法律知识，培育新型农民，可以从以下几个方面入手。首先，考虑到农民的受教育程度普遍偏低，可以创新普法的方式，把复杂枯燥的法律条文以人民群众喜闻乐见的方式呈现出来，使法律法规不再形同虚设;同时要强调中国已有的法律援助和值班律师制度，使农民不再因为钱而恐惧诉讼，让法律切实为农民所运用。在普法宣传时，可以把法律条文融入小品、相声、文艺汇演等方式中，提高农民的兴趣，使人民群众愿意听、听得懂，学会如何用法律维护自身的权利;还可以在农闲时设置法律知识竞赛、有奖竞答等方式，设置各种奖项，激发群众的参与积极性，从而对法律知识记得更加牢固。其次，从基础教育入手，在义务教育阶段增加并着重强调思想品德中的法律知识，还可以增加一些课外法律读本，让人们从小成长于法律环境，接受法律知识的熏陶，形成良好的法律思维和素养，在校园开展一些法律知识汇演等表演，或者布置一些类似向家长讲述法律知识小故事的课外作业也会是一个不错的选择，相比较政府的普法宣传，鉴于每位家长都会重视孩子的教育，这个时候的家长或许更乐意去和孩子一起探讨和学习法律知识。最后，要好好利用互联网科技，利用微信公众号、抖音短视频或者QQ空间等渠道普及法律新信息，增强法治内容的实时性和趣味性，宣传法律正能量，让农民随时随地都可以感受到法律的存在，感受到法官审理案件时的公平正义以及各级领导干部对农村问题的重视，体会到中国是一个法治现代化的社会，鼓励人民积极主动地运用法律武器实现自身利益诉求，逐渐实现从“送法下乡”到“迎法下乡”的转变。当农民的法律意识不断提升，逐渐感受到法治带来的公平正义，农民才会慢慢改变厌讼的传统观念，才会更加相信法律、运用法律解决纠纷。逐步培养群众对法治的尊崇和信仰，让村民成为“主角”，体会到法律面临人人平等[23]。法治才可以更好地作用于乡村社会，继而实现法治现代化的需求，实现乡村振兴。

4.3  提升基层干部法律素养

加强农村基层干部队伍建设，促进乡风文明、实现乡村治理体系现代化，仍然有一段很长的路要走。2019年网络爆红了一个热门术语“996”，其实不仅民营企业，很多基层干部工作甚至超过了“996”。精准扶贫、征地拆迁、招商引资、环境保护、民生民计等几十个项目都需要基层干部来处理，但有些干部仍是一张报纸一杯茶过完一天的生活。在这种上面千条线、下面一根针的现状下，基层干部的思想意识、政治觉悟、乡村情怀都需要加强。要积极组织村干部参与包括政治、经济、思想等各个方面的教育，利用各种网络教育平台提升村干部为民服务的意识，培育懂农村、爱人民的思想意识，强化基层干部的责任心，切身实地的为人民谋利益。为了减少懒政怠政现象的发生，要加强对基层干部的监督管理工作，实施基层干部绩效考核制度，结合各地的实际工作落实情况和经济发展状况，建立一个完善的党内干部监督体系。同时，基层干部工作要保持透明化，通过信息公开栏进行公开，以便很好地接受人民监督，使基层干部的权利在阳光下实施，树立村干部自觉接受群众监督的意识，本区域得以有效治理。为了方便群众监督，可以设置举报箱或者公示上级电话号码等，使群众可以有效反应问题，问题得到及时解决。在多渠道的监管下，使基层干部树立法治意识和法治观念，形成不敢腐、不能腐的治理格局，做清正廉洁、为民服务的好干部。

此外，基层干部需要年轻化、知识化。乡村要提供一个好平台，采取一些激励机制，多选拔一些优秀人才，鼓励外出求学的学子回乡工作创业，并想办法留住他们，扎根农村，打造治理体系健全的新农村。可以实施乡土人才培养机制，把乡土人才纳入县级人力资源培训计划，加强与高校的合作，发展面向乡村振兴的职业技能培训，完善农民工培训形式、培训内容和培训机制，促进农村人力资源向人才资源转换，为乡村振兴提供人才保障[24]。要加强并激发基层干部的法治学习能力和打造新农村的科学文化能力，让基层干部不再因循守旧，要以发散的思维、创造性的方法打造现代化新农村，以推进农村经济繁荣发展、生活和谐稳定为目标，因地制宜的选择适合自己、适合农民的方式。

5  结语

在全面依法治国大背景下，对乡村治理工作的开展要有一个新的认识，不断加强乡村治理法治化建设，提高乡村法治化水平。结合当前实际情况，对乡村面临的问题进行有效治理，形成一个安定有序、和谐稳定的乡村大环境，让农民群众能够自如运用法律来保护自身的合法权益，推动乡村振兴战略的有效实施。

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