企业社会责任视角下的地方政府融资平台转型研究

史锦华

(中央民族大学，北京 100081)

一、问题的提出

党的十九大明确提出了“三大攻坚战”的目标任务，防范化解重大风险遂成为近几年经济领域各项工作主基调，作为风险聚焦点的地方融资平台公司转型问题亦成为学界的研究热点。总的来说，地方政府融资平台是中国财政体制和投融资体制的产物，是地方政府在促进经济发展过程中所探索和形成的一种融资模式创新，对推动中国经济迅速在短短四十多年间成为世界第二大经济体起到了重要的支撑作用。但是，随着地方政府融资平台举债规模的持续增长，地方政府债务风险问题引起了社会高度关注，尤其是平台公司所举借的含有大量政府或有担保与义务的隐性债务问题成为风险关注聚焦点。2014年，我国《预算法》修改完成。同年，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，随后明确了省级政府的发债权，为地方政府建立了规范的举债融资机制，并提出剥离地方政府融资平台的政府融资职能意见。此后，地方政府纷纷出台促进融资平台转型、调整、发展的指导措施，促进平台公司向市场化方向规范运行，成为真正的独立市场化法人主体。

地方政府融资平台公司是在地方政府推动地区发展的总体制度框架中产生的，它内生于地方政府体制，和地方政府是亲密的“母子”关系。事实上，从其功能和定位来说，地方融资平台公司相当于政府“第二财政”和政府的“总承包队”，负责为地方政府筹措各类资金，并且本身也承担了政府相当多的推进经济发展职能以及众多公共服务职能，公司的主要或全部责任就是围绕地方政府进行服务。如果融资平台转型为市场法人主体，则其将服务于市场的相关利益方，以利益最大化为公司发展目标。但另一方面，平台公司作为社会组织，不论如何转型或转型程度如何，总是要承担企业的社会责任。如此来说，地方融资平台转型就可以转化为一个如何定位和履行企业社会责任的问题。由此，从企业社会责任角度来研究地方政府融资平台转型成为本文的问题导向，有关解决此问题的理论阐释、机制路径和对策建议都将成为本文的研究内容。

二、理论基础和相关研究文献综述

(一)关于企业社会责任

1.企业社会责任内涵和定位

以时间轴来看，对企业社会责任的社会关注开始于20世纪50年代，主要研究视角和内容多体现为经济学和管理学范畴，其中以霍华德·鲍恩出版的《企业家的社会责任》为代表。但只经过短短二十多年，至20世纪70年代，就有大批社会学家、法学家、伦理学家甚至哲学家加入研究队伍中。学者们从多学科、跨学科角度对此问题进行了深入的理论探索，出现了相当多的文献成果，例如企业社会责任同心圆模型、企业社会责任金字塔模型、三重底线模型、全面社会责任管理模型以及社会责任实践模式等。截至目前，国际上已经形成了包括企业界、学界、政府部门、公益部门等共同推动的以社会责任倡议为内容的社会责任运动浪潮。

企业社会责任问题产生的逻辑起点是企业与社会之间的关系定位。不同的关系定位导致了不同的企业社会责任内涵与定位范畴。在众多文献表述中，虽然企业社会责任概念内涵多有差异，但大致所指为企业在创造利润、对股东利益负责的同时，还要承担起对企业相关利益者的有关责任，保护其权益实现，以获得在经济、社会、环境等多个领域的可持续发展能力[1]。另一方面，作为一个社会组织，企业社会责任定位也有所不同，总的来说大致分为四种，即经济组织观、社会组织观、契约组织观和融合组织观[2]。经济组织观来源于新古典经济学，强调企业的市场逻辑，即企业社会责任服从于企业利益最大化追求，企业承担社会责任也是为企业带来收益和好处。社会组织观来源于社会单元论，强调企业是社会的基本单元，本质在于承担社会功能和服务整体社会利益。契约组织观来源于社会契约论，强调企业应遵守或践诺企业相关利益方达成的契约，契约包括正式契约和非正式契约，以实现相关利益方利益最大化为目标。融合组织观来源于社会系统整体论，强调企业行动的动态化建构，企业的经济属性必须依托或建构于社会属性，经济属性与社会属性密不可分、相辅相成。

2.企业社会责任治理

企业社会责任治理问题伴生于企业履行社会责任的实践。对企业来说，在社会实践活动中，存在对社会责任的履行和违背两种倾向，且二者往往共存于企业内部。因此，对企业社会责任治理的核心就落实为最大限度引导企业对社会责任履行的行为偏好，同时最大程度抑制企业对社会责任违背的行为倾向。从社会角度来看，对企业社会责任的治理也意味着企业社会责任边界的划定，所谓企业转型也意味着对企业社会责任的治理，包含着对其责任边界划定。现实中，由于存在企业社会责任边界划分的“二分法”逻辑治理难题，有学者提出“共益企业”的概念，即把企业社会责任实践的逻辑起点定位于一种兼具经济与社会功能的复合型组织，这样可以有效规避企业社会责任缺失行为、伪社会责任行为、企业社会责任寻租行为等一系列企业社会责任异化行为，力求从根本上解决企业社会责任治理中出现的诸多难题。

(二)关于地方政府融资平台

1.融资平台问题的缘起

地方政府融资平台产生于20世纪80年代，随着我国基础设施建设逐渐推进而发展壮大起来。在1997年至2009年，由于亚洲金融危机和世界金融危机的影响，我国实行了大规模的积极财政政策，进入了以投资拉动经济增长的模式，地方融资平台大量出现。数据显示，截至2009年6月，全国地方政府投融资平台有8220家，当年底平台债务总规模为6万亿元[3]，由债务规模扩大所产生债务风险关注度迅速上升。2010年，中央政府正式启动了对地方融资平台的整顿和清理工作，平台转型问题提上日程。之后几年，随着中央政府对地方政府债务风险化解法规措施的不断出台，加之“减税降费”政策的逐渐落地和营商环境的改造提升，从法律层面地方融资平台似乎完成了形式上的转型，即成为独立的市场法人。但从实际层面来看，由于围绕平台债权债务所产生的复杂关系一时难以厘清，同时平台企业的职能业务定位也需在动态中进行摸索和调试，真正的转型还只是个开始。

2.有关融资平台的转型措施和建议

从现有文献来看，大多数关于融资平台的转型措施和建议着重于对正式法规制度的解读，通过解读文件提出可行性的方案对策。温来成、苏超认为作为地方财政投融资重要主体的地方融资平台，是国家政策性金融体系的一部分，其转型发展需纳入国家政策性金融体系的范畴中来进行，可以通过控制和降低地方融资平台数量，限定其业务范围来促进其转型发展[4]。蒋学伟认为地方融资平台转型势在必行，并给出了融资平台转型的新型投融资平台、城市运营管理企业、PPP模式运作平台、完全市场化企业四种模式[5]。李莉、孙洁晶与张建新等均提出有必要对融资平台进行业务分类，根据不同的业务类型采取相应的转型措施[6-7]。2016年，国务院发展研究中心课题组提出，地方融资平台转型的一个重要方向就是转型为地方国有资本控股公司，通过本身自有资源优势，进行地方国有股份和资本整合，推动市场化运作和业务转型[8]。贾康、陈通提出地方融资平台转型是“去财政信用化”过程，在“分类转型”的大概念下，给出了六个转型的方向，包括转为地方公用事业运营公司、地方政府城市(城乡)建设运营公司、地方政府设立的地方政策性金融机构、完全市场化的公司法人、类似前四种的过渡态公司、资不抵债破产清算公司[9]。

(三)关于国有企业的企业社会责任

从一般社会认知的角度，国有企业和企业社会责任之间具有天然的密切关联度，大量学者也展开了对国有企业社会责任的理解与认知研究。从目前研究成果看，主流范式基本沿着两条逻辑模式进行，一种是以国有企业为认知原点，基本逻辑思路是企业本质决定企业使命功能，功能定位决定目标方向，目标取向决定运作内容与方式[10]。另一种是以企业社会责任为基础而进行逻辑推演，推出企业应对社会作出响应和贡献[11]。但从实际发展来看，在国有企业改革的不同时期，其对社会责任的内容划定与响应效果也明显不同。2012 年党的十八大明确指出，要推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，由此引发了关于国有企业战略性社会责任的关注。在这里，所谓战略性社会责任是指企业在更高层面上实施那些既能产生社会利益又能强化企业战略的价值链活动，推动企业与社会共同进步。进入新时代，随着国家战略目标的制定与推进，国家层面、社会层面、经济层面甚至企业自身层面，都对国有企业社会责任提出了新的要求[12]。

通过对已有研究文献进行梳理，可以看出有关企业社会责任及其治理、地方政府融资平台产生发展和转型、国有企业社会责任研究成果相对较多，企业社会责任治理中的诸多论点、国有企业社会责任相关内容具有很好的借鉴意义。但是，在中国知网以关键词“企业社会责任”和“政府融资平台”同时检索，并没有相关文献出现，这也说明以企业社会责任为视角的地方政府融资平台研究还比较缺乏。

本研究的学术贡献主要有三个方面。第一，为地方政府融资平台转型提供新的研究视角。第二，跳出政府与融资平台的双方逻辑范畴，从社会更广范畴来看待平台转型问题。第三，从融资平台的社会责任定位出发，重新认识融资平台的功能作用，从而正确把握其转型中存在的问题和困境，以便精准施策，助力融资平台的转型发展。

三、企业社会责任建构：地方政府融资平台的主体属性和社会责任

(一)企业社会责任的内涵与构建

关于企业社会责任的确切内涵，学界说法各异，并与企业主体属性、功能定位不同有所关联。另外，对企业发展不同阶段的社会责任定位亦有差别。从唯物辩证法的角度分析，企业社会责任本质内涵离不开具体的企业主体属性，抛开企业主体属性单独论述企业社会责任内涵，往往只能停留在理论抽象化的描述层面，而不能反映出客观实践的真实状况。为此有学者提出，与其说企业社会责任是一个客观界定的概念，不如说它是一个社会构造的概念[13]。从整个社会角度来说，企业社会责任内涵需体现出对社会实践的高度相关性，这既是企业与社会动态适应或调试的过程，也是社会对企业的要求和制约的结果。所以，把企业社会责任定位于一个“社会构造”或“社会建构”意义上的概念应该是恰当的。其社会建构过程可以用图1进行展示。

图1 企业社会责任建构图

图1中，假设甲、乙两个企业，甲企业建立在个体利益(私人责任)基础上，乙企业建立在社会利益(社会责任)基础上。甲企业向箭头所指方向意味着对企业社会责任的增加，乙企业向箭头所指方向意味着企业社会责任的减少。甲乙之间的曲线代表企业社会责任的动态建构过程，AB连线为个体利益与社会利益的均衡交界线。在企业社会责任构建的动态演化过程中，超过AB均衡线，对甲企业来说，总的社会利益大于个体利益，则其本质逐渐变为一个偏重社会利益的企业。反之，对乙企业来说，超过AB均衡线，总的社会利益小于个体利益，则其本质逐渐变为一个偏重个体利益的企业。可以看出，对甲、乙两个企业来说，随着社会责任的动态变化，其主体属性也会随之发生改变。一定程度上，这种变化的主要动力或压力来自企业外部的整体社会层面，变化的过程可以看作是整个社会对企业社会责任的建构过程。

(二)地方政府融资平台的社会责任建构

1.地方政府融资平台的主体属性

上述提到的主体属性关涉企业社会责任的定位和履行。可以说，在企业相关利益者中，主体属性是利益相关者最显著的重要属性。尽管关于主体属性的观点不同，但其主要针对相关利益者的财产属性或专用资产属性获得了大部分研究者的认同[14]。

从我国财政体制改革发展历程看，地方政府融资平台是我国特殊背景下财政投融资体制演变的产物，因此也被称为地方政府投融资平台。关于贯彻《国务院关于加强地方政府投融资平台管理有关问题的通知》相关事项的通知定义了地方政府融资平台的确切含义：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心、行业性投资公司。地方政府融资平台定义中，关于“通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立”可以认为是其主体属性的明确表述。政府对地方融资平台的财产属性资源投入包括政府信用、规划资源、土地资源、国有资产、财政资源等，这种财产属性都体现出政府主导相关利益者的显著特征。

2.地方政府融资平台的社会责任建构

地方政府融资平台初始的政府主导属性，说明其主体属性是围绕地方政府的有关需求进行运行操作的。根据主流经济学中政府与市场的划分逻辑，政府的功能是弥补市场失灵，提供在市场条件下不能有效供给的公共产品和公共服务。上述定义中“具有政府公益性项目投融资功能”说明，地方融资平台社会责任是以“公益性”为主，这与其主体属性逻辑是一致的。在整体社会层面，融资平台社会责任建构是以政府推动力进行的，其社会利益大大超过个体利益。

地方政府融资平台的社会责任建构过程，也是平台主体本身的发展定位过程，大致如表1所示。

表1 地方政府融资平台社会责任构建过程

由表1可以看出，地方政府融资平台社会责任的建构过程大致经历了四个阶段，四个阶段总的逻辑特征是从政府逻辑逐渐过渡到市场化逻辑。过渡的过程与平台公司主要职能变化分不开，而这种职能变化又是与中央政府对地方政府的要求相联系，受国家发展政策大环境变化而调整。融资平台的主要职能是为地方政府融资，融到的资金投向是公益性质项目，主要包括基础设施建设和各类民生项目。从融资模式上看，基本是政府逻辑和市场逻辑的叠加，即由政府注入土地质押或政府信用背书，通过资本市场直接融资或银行信贷等间接融资而完成筹资过程，这个过程也是地方政府债务不断积累的过程。债务到期日，采取借新债还旧债的方式来解决问题。有些新举借的债务来自影子银行等非银行金融机构的业务创新产品，如此又导致了政府大量隐性债务的产生，地方政府债务风险问题不断扩大直至引起全社会关注。之后，国家层面不断出台限制措施，加强对债务风险问题的管控。

四、转型过程中地方政府融资平台运行困境和问题

现阶段，地方政府融资平台正处于转型调整过程中，转型调整意味着企业运行逻辑的重塑或再造。从转型前的组织特征以及所涉及的主要关系方来看，地方政府融资平台主要体现出科层组织特征，主要关系方是中央政府和地方政府。当然，地方政府是其直接领导关系方。转型以后，作为增加了其他利益关系方的市场化社会组织，地方政府融资平台更多体现出公司性市场主体特征，真正做到“名实相符”，如图2所示。

图2 地方政府融资平台转型前后关系示意图

(一)中央政府、地方政府和融资平台之间的关系

从组织关系结构来说，转型前融资平台处于体制内的科层隶属关系中，受地方政府领导，受中央政府的政策调控和指导。但在具体政策实施过程中，中央政府→地方政府→融资平台公司的追求目标导向会出现偏差。在中央政府和地方政府的财政分权模式下，地方政府的行为动机会呈现出“理性经济人”特征。在追求经济发展和政绩的目标导向下，地方政府会不断突破预算约束，主动通过各种融资方式举借债务，扩大投资规模，由此导致融资平台大量产生。融资平台对各种资金有无限需求的动机，由此又会产生地方政府隐性负债问题。之后，由于地方政府的债务压力和风险不断积累，债务压力和风险的扩大导致地方政府选择转嫁和扩散债务压力与风险。融资平台“野蛮式”的发展，尤其是地方政府隐性债务风险扩大问题显然与中央政府政策要求出现了冲突，自然引起中央政府新一轮的调控整顿。

另外，有学者从中国特色的国家治理体系角度进行总结，指出中国改革开放的总过程呈现出“宏观体制避险、中观体制着力与微观体制搞活”的差异性特征，且这种差异性是治理体系诸多构成面之间一种不对称的变化态势[15]。按照这种逻辑，如果把宏观体制归于中央政府层面，中观体制归于地方政府层面，微观体制归于融资平台公司层面，只从词义表达上，“避险”“着力”“搞活”之间就存在内涵的矛盾和不一致性。“避险”更多意味着“守势”，强调前进中的稳定和防风险；“着力”更多意味着“攻势”，强调前进中的成绩和进步；而“搞活”更多意味着创新发展的“态势”，强调突破现有各种约束，最大限度释放成长活力。当然，活力释放有可能会突破“避险”的底线，导致不确定和风险因素增加。如此推知，中国未来发展的行稳致远就在于处理好三者之间的关系，把三者聚焦统一于中国发展战略的主逻辑之中。

(二)地方政府债务规模和风险的巨大累积

以表1所显示的调整转型期2015年为时间节点进行分析，此时地方政府债务规模已经相当巨大，中央政府开始加大整治措施。2014年9月国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，后期又完成了《预算法》的修改工作，从法律制度层面完成了“开前门，堵后门”的债务整体处理方案。从2014年开始，国家发改委和财政部相继推出了专项债券和置换债券，有效缓解了地方政府债务压力，从政策措施上为融资平台转型减轻了债务包袱。在权威数据发布上，全国人大《关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》显示，截至2014年末，全国地方政府债务共24万亿元。其中政府负有偿还责任的债务余额15.4万亿元，地方政府或有债务8.6万亿元(包括政府负有担保责任的债务3.1万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务5.5万亿元)。从举借主体来看，融资平台占39%，超过了政府部门(24%)、机构和事业单位(22%)以及国有企业(15%)。各级地方政府债务余额中用于市政建设(约占31%)、交通运输(约占12%)、保障性住房建设(12%)、土地收储(11%)以及其民生领域(19%)。此后，全国人大每年都要审定地方政府债务余额限额。

实际上，上述统计数据中关于举债主体的融资平台，只是指具有注册法人资格性质的平台公司，也可以说是窄口径意义上的融资平台。如果按宽口径来看，除了国有企业作为举债主体所占比(15%)之外，其余都涉及其他类型的融资平台主体融资问题，即融资平台占比达到85%，这也是中央政府把融资平台作为化解地方政府债务风险问题重点领域的原因所在。

(三)融资平台的巨大隐性债务包袱

2014年之前，根据审计署的定义，地方政府性债务是指由地方政府、经费补助事业单位、投融资平台借入、拖欠、担保及提供信用支持，或因地方公益项目建设需政府兜底责任的债务统称。所以，在审计署公布的关于地方政府债务审计报告中，把地方性债务分为负有偿还责任的、负有担保责任的、可能承担一定救助责任的三部分，其中后两部分作为隐性债务范畴。2014年10月，财政部出台《关于地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。按照文件规定口径，2014年以前的投融资平台债务属于地方政府负有偿还和兜底责任的债务，2015年之后的地方投融资平台债务不再属于地方政府债务，地方政府债务统计只分为一般债务和专项债务。但事实上，融资平台仍然背负着大量地方政府债务，只能把这些“文件口径”所允许的债务(显性债务)之外的债务都归于隐性债务。由于隐性债务数据不公开且形式多样，所以关于隐性债务规模到底多大的问题，众多研究结果相差巨大，例如从30万亿到90万亿不等。但对于隐性债务大于显性债务的判断，研究者的意见还是趋于一致的。

毋庸置疑，融资平台的债务包袱不仅巨大，而且多是隐性债务，缺乏制度层面的化解渠道，只能在融资平台转型发展中寻找机会或利用公司成长收益进行抵免，逐渐进行消化，但此过程注定比较漫长，其中的变数和不确定性不容忽视。

(四)引入社会利益关系方的问题

国家对地方政府融资平台的整顿转型推动，大力引进社会资本、公众和以项目为主的筹融资，意味着地方政府要和融资平台脱钩，政府性融资也要逐步从平台公司剥离出来，使平台公司真正成为独立法人主体，走向现代企业公司，建立起法人公司治理结构。

融资平台对社会利益关系方的成功引进需要一系列的外部条件支撑和双方关系的谈判磨合。从外部条件来说，主要包括政策层面的支持和法律制度层面的保障等；从双方关系的谈判磨合来说，主要包括建立互信基础、有关优势互补性和发展目标的一致性等。

值得关注的是，从2015年起，地方政府凭借中央政府层面对引进社会资本方的政策支持，通过PPP方式变相举借债务，增加了新的潜在地方政府隐性债务。在PPP项目实施过程中，地方政府通过包装项目，以明股实债、固定收益、保底回报等形式融资，表面上是企业负债，实际是政府负债。而事实上，中央出台PPP政策，其目的是对政府和市场的功能定位加以理顺，推动公共服务领域供给侧结构性改革，引入市场的机制和资源，提升管理能力，促进公共服务提质增效，而不是单纯地解决地方政府融资问题。显然，地方政府又再次和中央政策进行了政策博弈，偏离了中央政策用意，把扩大融资作为第一要务，结果引来了中央政府对PPP项目的严格监管。

五、推动地方政府融资平台转型的相关建议

从企业社会责任的角度来说，推动地方政府融资平台转型，就要突破或解决好上述困境和问题，让企业逐渐做大做强，并利用自身优势更好服务社会。

(一)理顺政企关系，明确发展定位

随着国家对融资平台转型的进一步调控，融资平台的外部生存环境也随之发生根本变化，其中核心关键是理顺融资平台和地方政府之间的关系。2017年，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银保监会、证监会联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，其中规定“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”，这被看作是政府加速推动平台公司转型总的指导原则。

过去融资平台有政府背书，以政府资金需求为第一目标导向，政府属性明显。转型之后，融资平台成为市场主体，客观上和政府成为一种业务合作或服务关系。这种关系定位表现在以下三个方面。第一，在融资模式上，失去政府担保，在金融机构眼中平台公司与一般市场主体无异，要获得资金贷款或融资支持，只能用公司的优良资产或良好业绩做担保。第二，在运营方式上，要改变过去“以债养债”的经营运作，降低公司经营风险，提高对市场风险的灵敏度，防止外部风险的传导对公司造成价值损失。第三，在发展定位上，可以结合公司自身特点和区域情况，通过资源整合制定发展定位和发展方向，例如一些地区大型基础设施项目、城乡融合建设项目、新型工业园区项目。

(二)完善现代企业公司治理结构

平台公司转型后，成为真正的市场法人主体，其重要特征就是现代企业公司治理结构的建立完善。首先，平台公司要去行政化，脱离开政府属性，成为真正的市场法人。企业的人、财、物要由公司本身来行使所有权、决策权和管理权、经营权。追求公司利益最大化成为企业发展第一目标，而不是政府绩效和社会效益为先。其次，在公司组织架构上，设立包括股东大会、董事会、监事会和总经理等组织职能，股东大会成为公司的最高权力机构，改变过去政府行政命令做法。公司内部的董事会和监事会要发挥监管作用，做到名副其实。作为职业经理人，总经理负责公司经营目标的实现，接受公司内部组织监管，而不是政府部分的任命和指派。最后，市场化运作，自负盈亏。一般情况下，法人治理机构完善的现代化企业应该具有持续的营利能力、稳定的现金流。公司转型后，需要直接面对市场进行经营管理，要自我承担风险损失和收益；对于资金投入和方向把握要依照市场规则进行决策，做好前期研究测算，避免资金损失和浪费。值得重视的是，对于国家投入的资产或持股的股权，要按照促进国有资产保值增值，防止国有资产流失的有关规定进行管理和操作，这是平台公司转型的首要任务。

(三)做好公司产权资产清理整合工作

在背负大量政府隐性债务，一时难以化解的实际状况下，转型后的平台公司首先要做好公司产权资产清理整合工作，进一步甄别资产质量。公司资产主要包括三种类型。第一类是政府应收款，该类资产是平台公司最常见也是规模最大的资产。第二类是融资平台持有的公共事业或交通运输等领域或行业的特许经营收益权，该类资产能够产生持续的、稳定的现金流，是平台公司最具优势特色的资产部分，是其转型发展的基础。第三类为平台公司持有的上市公司股权，这些股权有参股形式，也有持股形式。

虽然上述性质来源资产反映在平台公司账面上，但却普遍存在手续不完善的问题，需要进行较长时间的清理整合。这是因为转型前，在政府指令要求下很多项目抢工建设，没有形成规范的决策程序，项目建成后无法确权，难以形成有效资产。一些文化、体育等资产设施，由于建设使用具有临时性，不仅产权手续不全，其现金流也不稳定，无法评估资产收益状况。另外，平台公司资产多由政府划转，其中涉及的部门众多，而且债务包袱往往和资产不能分开，由此导致资产划转和整合方面的风险和困难出现。所有这些都需要细致梳理，认真甄别，必要的情况下可借助法律或社会专业化服务进行解决，以提高工作效率，早日完成资产清理整合工作。

(四)大力培育公司的优势产业

平台公司转型要因地制宜、因势利导，积极培育和发展公司的优势产业。从目前平台企业拥有的有效资产来看，主要是依托原来地方政府所注入的各类土地和特许经营权等所形成的资产，这应该是作为公司基本收入和现金流来源的主要保障。公司可以积极进行多元化发展战略，逐渐形成自身特色，完成品牌化打造，甚至成为行业中的佼佼者。首先，平台公司可以依托自身兼具公益性与经营性两方面的双重特点，利用原有参与政府公益性项目的经验和渠道优势，实现由城市基础设施建设者向城市运营管理综合服务商转变，并用公司化的良好运营提升城市的整体管理水平。在国家发展改革委下发的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中，有“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目”内容，这应该是国家对平台公司转型参与政府公益性项目经营的政策支持导向。其次，凭借平台公司特有的资源、信息和实力实施多元化发展战略，在相关业务领域拓展。例如，可在建筑业、房地产开发等原有主业领域继续做大做强，逐步向物业管理、房产租赁、咨询设计等上下游领域拓展；利用原有的融资信息优势，加大对金融板块、高科技、高成长性公司进行股权投资的参与力度，实现资产保值增值。最后，利用原有的文化、体育、教育和群众娱乐项目，整合区域内同类型或关联企业，或并购具有产业协同性的其他企业，形成多元化集团公司，创出品牌，提升可持续发展能力。

(五)多方引入社会资本，完善利益关系方的互动

目前，国家鼓励非公有资本和社会资本参与国家战略行业，打破国有企业垄断，实现公有和非公有资本权责平衡、地位对等，推动国有资产混合改革，这对推动地方政府融资平台转型具有重要意义。首先，融资平台转型后，可以通过股权多元化的途径引入民营战略资本，也可以通过项目合作与社会资本共享收益成果，促进各类资本进入公司运营发展之中。其次，可以通过创新企业内部的股权配置，鼓励员工增资持股，或引进专业化高端人才，聘用职业经理人，给予持股绩效奖励，打造资本所有制和公司劳动者的命运共同体，充分激发各相关利益方潜力。最后，可以引入各种形式的国有资本参与平台公司的项目建设，增加国有资本对地方公益性项目的投入。2017年，财政部出台《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》，鼓励国有资本采取投资入股、联合投资、并购重组等多种形式，参与地方公益性建设。平台公司可以利用政策导向，与各类国有资本进行股权融合、战略合作、资源整合，提升发展能力和竞争能力。