功能保障类企业综合绩效评价之“三支柱模型”

摘要：区域性国资国企综合改革，将功能保障类企业持续发展作为重点改革任务，具有历史性重要意义。如何全面、系统地评价功能保障类企业的综合绩效，成为国资监管部门面临的难题。本文采用扎根理论的方法，探讨了功能保障类企业的三个基本特征，即公共性、服务性、企业性，以此确定评价功能保障类企业综合绩效的评价准则，并构建支撑功能保障类企业综合绩效评价的“三支柱”模型。

关键词：功能保障类企业;绩效评价;评价准则;三支柱模型

中图分类号：F279 文献识别码：A 文章编号：2096-3157（2020）11-0091-03

一、引言

2019年9月，上海市政府发布《关于贯彻落实〈上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案〉行动计划》，明确上海将积极推进“优化、强化、深化”三大领域改革，即：优化完善企业分类授权分类考核。将原来的“竞争类、功能类、公共服务类”调整为“市场竞争类、金融服务类、功能保障类”，并在分类授权和考核上细化完善。强化功能保障类企业持续发展机制建设。推动总分架构、匹配资源、规范管理，实现专业高效运营。深化国有资本投资运营公司改革发展。

此次区域性国资国企综合改革，将功能保障类企业持续发展作为重点改革任务，可见改革决心前所未有，具有历史性重要意义。一方面，中央和上海市政府高度重视功能保障类企业的发展，希望功能保障类企业今后能够在保障民生、服务社会、提供公共产品和服务等功能上发挥更大的作用;另一方面，功能保障类企业在可持续发展上确实存在不少问题，比如服务质量不佳、运营效率不高、政企界限模糊、存在官商作风、公共资源浪费、依赖财政扶持、缺少创新意识等，希望通过改革实现功能保障类企业“自负盈亏、激发活力、高效运作”。

二、功能保障类企业的基本特征

功能保障类企业作为对国计民生非常重要的一类企业，其经营管理体现了双重特点，即：一方面，要关注社会效益，维护公共利益，体现公共服务的公平性;另一方面，要关注经济效益，确保企业的稳定经营和可持续发展，体现企业运营的高效率。两者对立统一，缺一不可，在经营管理中处理好两者之间的关系平衡非常重要。如何科学、准确、全面、系统地评价功能保障类企业的综合绩效，已经成为功能保障类企业本身和国资监管部门面临的难题。

让我们来探讨一下功能保障类企业的基本特征，并由此确定以什么样的价值取向来评价功能保障类企业。本文采用扎根理论的方法，以32家功能保障类企业作为研究对象，来研究确定功能保障类企业的基本特征。通过高管访谈、问卷调查、公开资料收集等方式开展企业调研，收集了样本企业的资料，按照扎根理论信息处理程序逐步进行质性分析，通过开放性编码，挖掘初步概念95个，挖掘和归纳概念37个，通过对信息的提炼、简化、聚敛，得到12个抽象性副范畴，并进一步整合至3个主范畴，如表。

三、功能保障类企业综合绩效评价的三支柱模型

基于功能保障类企业所特有的三大特征，我们将“公共性”、“服务性”和“企业性”确定为评价功能保障类企业综合绩效的基本准则，三者都是评价功能保障类企业综合绩效不可或缺的重要准则，三个准则必须有机结合，相辅相成。

1.公共性准则

功能保障类企业是政府部分职能社会化、市场化和企业化运作的产物，功能保障类企业接受政府授权委托生产准公共产品，向社会公众提供相应的公共服务。

在创新社会治理的大背景下，功能保障类企业既是“政府主导、多方参与、共同治理”的社会治理系统中的重要参与方，也是保障改善民生和促进社会公平正义的重要载体，功能保障类企业在提供公共产品和服务的同时，自觉或不自觉地承担着部分公共管理、公共服务、公共安全的功能和职能。对功能保障类企业而言，企业运营管理的过程就是公共管理的一部分，企业运营服务本质上也是公共服务的一部分，企业运营安全和公共安全也是交织在一起的。

功能保障类企业虽然不同于政府部门，但具备比较明显的公共性特征，表现为公众性、公用性和公益性。功能保障类企业的公共性特征介于政府部门和一般企业之间，仅次于政府部门，远高于一般企业。在评价功能保障类企业综合绩效时，必须充分考虑其公共性特征。

因此，公共性是评价功能保障类企业综合绩效的重要准则之一。公共性是评价功能保障类企业综合绩效的出发点，是功能保障类企业区别于其他一般企业的最根本特征。公共性是公共产品服务领域市场化改革必须坚守的底线，是支撑功能保障类企业综合绩效的根本支柱。一旦失去公共性，功能保障类企业存在的合法性基础就坍塌了。

2.服务性准则

新时代我国社会主要矛盾发生了深刻转变，社会公众对公共服务的需要已经从满足温饱的基本生活需求转向了追求高质量、高水平的美好生活需求，这对功能保障类企业提出了更高的服务标准和服务要求。即：要求功能保障类企业创新服务理念、提高服务能力、提升服务水平，要求功能保障类企业借助最前沿的现代化科技手段，实现公共服务的精细化管理。

功能保障类企业以其垄断的硬件和软件条件作为资源，来为社会公众提供服务，这种服务必须充分满足服务对象对公共服务的需求，兑现政府对社会公众的公共服务承诺。这就是功能保障类企业的服务性特征，必须在评价其综合绩效时予以充分考虑。

因此，服务性也是评价功能保障类企业综合绩效的重要准则之一。服务性是功能保障类企业的核心能力所在，是企业满足公众和客户需求、改进产品和服务质量的主要途径。服务性体现在功能保障类企业提供产品和服务时的服务意识和服务行为上，是功能保障类企业超越其他企业的内在的、无形的、差异化的一种能力，是支撑功能保障类企业综合绩效的强大支柱。一旦失去服务性，功能保障类企业将面临巨大的社会舆论压力。

3.企业性准则

功能保障类企业作为非常重要的一类企业，必须建立和完善现代企业制度。现代企业制度要求建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的企业制度，其原则是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”。功能保障类企业要打造核心竞争力，要参与市场竞争，要建设忠诚勤勉、高素质的职业经理人队伍，要在行业竞争中形成占绝对优势的资源和能力，要形成行业竞争者难以模仿、无法超越的压倒性竞争优势。这就是功能保障类企业综合绩效评价的企业性要求。

企业性也是评价功能保障类企业综合绩效的准则之一。企业性是功能保障类企业与公共部门的区别之处，是功能保障类企业之所以称之为“企业”的重要特征。企业性表现为自主经营，自负盈亏，保持合理的利润空间。企业性是功能保障类企业赖以生存和发展的基础，是其可持续发展的动力来源，也是支撐功能保障类企业综合绩效的重要支柱。一旦失去企业性，功能保障类企业将难以为继，政府部门也将面临巨大压力，社会公众的公共利益也将受到损失。因此，公共性、服务性、企业性，构成了支撑功能保障类企业综合绩效评价体系的三大支柱，如图所示。

四、结论

综上所述，公共性是功能保障类企业得以存在的法理性基础，是评价功能保障类企业综合绩效最为重要的准则。服务性是功能保障类企业创造和提升综合绩效的载体和途径，是评价功能保障类企业综合绩效的重要准则。企业性则是功能保障类企业赖以生存和可持续发展的动力来源，是评价功能保障类企业综合绩效不可缺少的判断准则。三者相辅相成，缺一不可，共同支撑了功能保障类企业综合绩效评价体系。

作者简介：

张乐平，供职于上海静安城市发展集团，博士，高级工程师，经济师。