政府和社会资本合作：合与分的统一

摘 要 政府和社会资本合作作为一种公共资源配置与公共服务提供的模式，既是混合所有制经济改革的具体形式，也是转变政府职能、拓宽公共服务和公共产品供给渠道的重要方式。公共部门民营部门合作并形成伙伴关系，是政府和社会资本合作的主要特征。但是，公与私的冲突是政府和社会资本合作模式中的天然矛盾，承认公私之间的差异，并用政策和法律及其他手段协调，是政府和社会资本合作良性发展的基础。政府和社会资本合作，既是合的问题，又是分的问题，是合与分的统一。厘清公私之间的利益和风险边界，需要法律和会计层面的微观设计。

关键词 PPP 公私合营 统一

一、政府和社会资本合作的本质

全面深化改革的背景下，政府和社会资本合作模式，即通常称为PPP模式（Public-Private Partnership），被视为公共服务供给机制的重大创新，其内含经济、政治、社会制度、法律、会计等诸多因素。政府和社会资本合作是政府利用民间资金进行投资，目的是吸引民间资本为社会提供公共产品和公共服务。政府和社会资本合作本质上混合所有制经济在公共领域的创新和运用。将社会成分引入自然垄断产业，充分发挥政府和私人部门各自的禀赋优勢，相互合作提供公共服务。政府和社会资本合作作为一种公共资源配置与公共服务提供的模式，既是混合所有制经济改革的具体形式，也是转变政府职能、拓宽公共服务和公共产品供给渠道的重要方式。通过政府或者以政府为代表的国有资本与社会资本合作，克服公有制经济与非公有制经济在经营决策、收入分配和融资等方面存在的机制性摩擦，实现公有制经济与非公有制经济的有效联合，提升公共资源配置效率和公共服务或产品的供给质量。

伙伴关系是PPP第一大特征，所有成功实施的PPP项目都是建立在伙伴关系之上的。可以说，伙伴关系是PPP中最为首要的问题，没有伙伴关系就没有PPP。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是其存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

对于公共资源和公共服务领域而言，发挥市场在资源配置中的决定性作用，其本质在于引入多元化投资者向社会公众提供更多的公共产品、更多的公共服务，从而克服公共领域因缺乏竞争或者自然垄断形成的低效率问题。公共资源市场化需要引入PPP模式，但PPP模式必须服务于公共产品的本质属性，不能改变公共产品供给的社会功能，公共利益应当而且也必须成为PPP模式最高利益标准。

二、政府和社会资本合作的天然冲突

但是，公与私的冲突是PPP模式中的天然矛盾，以政府为代表的公共利益与以私人部门为代表的资本利益在PPP模式中交织在一起，这两种完全不同的利益诉求形成了两种性质背驰的价值目标，即公共利益最优化和资本利益最大化。在公私合作制中，明确公私二者的性质、共同目标和各自所追求的目标，承认公私之间的差异，并用政策和法律及其他手段协调，是PPP良性发展的基础。

政府要对社会资本利益要求给予足够的关注。要实现共同目标，尤其应当保障私人利益，使其有合理的收益，否则社会资本就是去了参与投资的动力。政府的目标是提供公共产品和服务，而不是赚钱分利，民营资本投资也不是为了公共利益，而是盈利。PPP项目的风险分配，也不是简单的风险共担概念，不是各自主体二分之一或者按某种比例承担风险。提供公共产品和服务是政府的责任，而不是私人部门的责任，私人资本只是协助政府完成公共产品的供给，公私之间的风险分担不能等同于公私之间风险公担。

三、政府和社会资本合作：合与分的统一

（一）政府和社会资本合作，既是合的问题，又是分的问题

PPP这种模式自诞生起，合作是其最深的烙印。公共财政的拮据，私人资本的日益丰裕;公共基础设施投资的旺盛需求，但其短期投资巨大，收益却长期才能显现的期限不匹配特性，促使公共部门放下傲慢与偏见，寻求与私人部门的合作。而私人部门得以进入以前壁垒重重的公共领域。公共资源的配置效率充分释放，公共产品的供给更加市场化，而私人资本获得新的投资机会和收益，公益性和营利性交融促进，二者相得益彰。

社会资本是协助政府完成公共产品和公共服务的供给，弥补政府资金短缺、经营管理效率较低等短板。社会资本对利润的追求，是其资本性质决定的。社会资本和政府在基本目标上，有着天然差异。利益上的“分”，也是政府和社会资本合作的应有之义。公共利益可以嫁接到私人主体，毕竟不能移植。公私之间不可能互相替代。政府和社会资本合作，在合作的大前提下，不可避免带来另外一个问题，就是公私各自的利益如何划分、保护和核算。这实际是一个分的问题，而合与分，却不是泾渭分明，渗透在宏观的政策、法律制度和会计规则里。如果说经济政策注重于公私之间的“合”，而会计解决的则是“分”的问题。政府和社会资本合作，落实到政府和社会资本的会计表述上，也就是在政府会计主体和企业会计主体各自披露财务报表时，对同一PPP项目，首先要确定属于各自的资产和负债。对于政府和社会资本合作的产物或者载体，会计的首要责任是在公私之间的“分”，区分归属于政府和社会资本的权利和义务。

宏观层面，更多论述的是政府和社会资本合作的社会价值，财政意义，偏重“合”的一面。在法律层面，则主要讨论政府和社会资本的合作框架，各方权利义务的边界以及法律保护和限制，既涉及“合”也涉及“分”;至于会计层面，“分” 是主题——如何在政府和社会资本之间对同一PPP项目分割清楚各自的资产和负债。

（二）厘清公私之间的利益和风险边界，需要法律和会计层面的微观设计

在法律上，具体的法律实践主要是公法和私法部门的协调，本文并不涉及，主要从所有权的概念体系来讨论。大陆法系的所有权概念框架已不能完全解释PPP资产的归属、不能完全规范PPP资产的所有权秩序，大陆法系偏保守的法律模式跟不上日新月异的社会经济活动。所以要借鉴英美法系概念体系，包括财产法和所有权的“权利束”理论。PPP资产是公私部门不同“权利束”的集成。权利束的概念，能够比较充分的区分公私部门之间在PPP资产上的利益、责任，并能更便利的法律保护和救济。

在会计上，为了完整、准确陈述PPP资产的利益和风险在公私两部门之间的分配，会计理论和技术也不断演化，“风险报酬观”被抛弃，剩余权为核心的双控测试被采用。会计对PPP资产的核算变化，除了会计自身理论和技术的发展影响外，还受到法律上 “权利束”概念中“剩余权”思想的深刻启发。会计对经济实质的判断，离不开法律性质的探讨。

政府和社会资本合作，首先是合的问题，但也是一个分的问题，是合与分的统一。合是分的前提，分是合的保障。合需要政策、适度设计整个生态，分需要法律对权利的区分和保护，需要会计对利益和义务进行核算。PPP模式，是一个“谈得拢、分得开、算得清”的系统，是政策、制度、法律和会计不同功能的综合平衡，也是合与分的艺术。

四、结语

宏观政策和社会制度层面塑造了政府和社会资本合作的整个生态，法律则明确合作各方的利益和风险的边界，而会计需要对具体的利益和风险进行衡量并表述成确定的数字。政府和社会资本合作是一个“谈得拢、分得开、算得清”的体系。政策、法律和会计不能孤立的存在，需要互相依托和支持，政府和社会资本合作，因合而生;清晰的权利边界，精确的利益衡量，是政府和社会资本合作的和谐发展的基础，政府和社会资本合作，因分而“和”。政府和社会资本合作，是合于分的统一。

（作者单位为厦门国家会计学院）

[作者简介：蒋艳虹（1980—），女，四川泸州人，博士研究生，讲师，研究方向：会计学。]

参考文献

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