加强改进应急管理工作的思考

周赛保

党的十九届四中全会《决议》指出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记多次强调，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。近期，我们对应急管理工作运行现状和突出问题进行了调研，对如何改进加强应急管理工作进行了初步思考。

湖南省应急管理系统现状和存在的问题

在黨和国家机构改革中，组建应急管理部门，是以习近平同志为核心的党中央立足我国灾害事故多发频发基本国情作出的重大战略决策。湖南各级应急管理部门组建一年多来，在省委省政府坚强领导和国家应急管理部指导帮助下，认真学习贯彻习近平总书记关于应急管理系列重要论述，把防范化解重大安全风险作为工作主线，坚持边组建边应急，一手抓机构改革、一手抓风险防范化解，应急管理新体制新机制基本形成，力量体系初步建立，风险防控能力、应急救援能力在实战中锤炼提升，为维护人民群众生命财产安全作出了应有贡献。但万事开头难，一些薄弱环节和突出问题在应急管理实践实战中逐步凸显，这既是应急管理改革过渡时期的客观存在，又是应急管理事业发展过程中必须攻克的难点难题。

人员保障不足。湖南应急管理部门整合了8个部门和5个议事协调机构的相关职责，工作任务极其繁重。由于人员编制紧张，各级涉改部门在转隶过程中没有按实际工作量来转隶相应人员编制，“编随事走、人随编走”的要求越到基层越难以有效落实，往往转事不转人或只转部分人，造成应急管理系统干部队伍力量与承担的职责任务不匹配，“小马拉大车”的现象突出。

职责不够清晰。“三定”规定职责边界总体是清晰的，但在实际运行中有些职责却难以分割，尤其是应急管理部门与水利部门、林业部门在防汛抗旱、森林防灭火工作环节中的“防”与“救”职责需进一步细化明晰。同时，应急管理部门内部机构之间也存在衔接不够顺畅、质效不够高的问题，亟待进一步融合融通，实现真正意义上的“化学反应”。

协调不够顺畅。应急管理部门负责多个议事协调机构的牵头组织协调，因为人手精力有限，造成协调组织工作效率不高。同时，在统筹协调上由于缺少过硬有力的约束手段，往往难以形成对相关成员单位的有效督促指导，涉及重大工作尤其是系统全面性的工作必须依靠党委政府领导出面来推动。

应急能力不足。当前应急能力既有“软能力”不优，又有“硬能力”不强的问题。“软能力”不优，主要表现在新组建的应急管理部门客观上存在新手上路、业务不熟等情况，缺少业务“行家里手”，“想管不会管”的问题比较突出。“硬能力”不强，主要表现在应急救援人财物保障与防范应对大事故、全灾种的要求差距较大;群防群治体系在“最后一公里”落实不够，全民全社会安全意识、自救互救能力亟待提升。

科技信息化短板明显。应急管理科技信息化水平与应急管理工作现实需要还有很大差距。特别是应急指挥信息平台尚未完全建强打通，各类应急预案、应急救援力量和物质装备未完全修订、组建和配齐配强，未能有效整合形成应急救援“一张图”，各类应急救援资源难以在第一时间形成强大的战斗合力。

加强和改进应急管理工作的对策思考

应急管理本质上是安全风险管理。要始终把防范化解安全风险贯穿于应急管理的全过程，时刻做好应急救援准备，加快建立完善统一权威高效应急管理运行机制，着力提高处理急难险重任务能力。

坚持三管齐下，着力打造应急管理铁军。坚持党对应急管理工作的绝对领导。深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理的重要论述，忠实践行习近平总书记关于“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的授旗训词要求，把应急管理部门建设成为准军事化实战型机关，把应急管理队伍建设成为党和人民始终信得过的力量。坚持把队伍能力建设摆在突出位置。分层级、分领域举办业务培训班，多层次、多渠道选拔优秀年轻干部到一线锻炼，加强专家型、复合型人才培养和储备，开展应急救援技能比武竞赛，加快提升全系统应对全灾种、实施大救援的能力。坚持严优并举带队伍。要用铁的纪律锤炼队伍，用过硬的作风塑造队伍，坚持把纪律和规矩挺在前面，从严教育干部、管理干部、监督干部。同时，应急管理具有高负荷、高压力、高风险的特点，随时可能面对极端情况和生死考验，要从各方面关心支持应急管理工作人员，不断激发队伍活力，增强队伍合力，着力打造应急管理铁军。

加强三端管理，着力防控安全生产风险。安全生产是基本盘，必须全过程落实“三端”闭环动态管理各项硬措施，严防安全生产风险转变成安全生产事故，特别是要坚决防范重特大事故发生。加强前端源头管控，推动隐患动态清零。要把防范化解安全隐患摆在首位，紧扣安全生产“人、物、制度、时空环境”四要素，坚持源头管理，深入推进安全生产顽瘴痼疾集中整治，对重大风险要实施挂牌警示，实行交办制、台账制、销号制、通报制，确保重大风险有效管控，重大隐患及时清零。加强中端过程管理，严格监管执法，严字当头不动摇，把“强执法防事故”贯穿安全监管全过程，全面实施分级分类精准化执法、差异化监管，严防执法简单化、一刀切;继续推进以“三比三严”为主要内容的安全监管执法考评，全面落实安全生产综合执法改革，推行市州异地交叉执法，不断提高监管执法质量和水平。加强末端结果管理，推动安全责任落实。要充分用好安全生产考核指挥棒，通过严格考核并兑现奖惩，推动各级各部门履行好领导责任和监管责任。要强化事故调查和整改问责。把安全隐患当做事故来对待，严格实施行政处罚、行刑衔接、警示约谈、公开曝光、通报警告等措施，加大安全生产失信联合惩戒力度。

履行三项职责，着力防控自然灾害风险。切实履行自然灾害防控综合防、牵头救、统筹助“三大职责”，严防自然灾害风险演变成灾难。在“综合防”方面，要敢于统筹、善于协调，注重发挥自然灾害防控议事协调机构及其办公室的作用，转变思想观念主动“防”、突出总体规划引领“防”、建设重点工程保障“防”、强化监测预警超前“防”，健全完善自然灾害信息资源获取和共享机制、重大灾害风险会商研判机制，不断增强综合监测预警的精准度和权威性。在“牵头救”方面，要牵头动员各方力量、调动各方资源，进一步完善应急指挥机制，建立上下贯通、横向联通的应急指挥体系;进一步健全部门协同联动机制，细化应急部门与水利、林业、自然资源等有关部门的职责分工协作;进一步完善应急部门内部运行机制，规范应急响应内部程序、处置流程，建立健全联合会商、信息共享、部门联动、军地协同、专家辅助决策等工作机制。在“统筹助”方面，要织牢编密灾害救助网，第一时间启动灾害救助应急响应，统筹各方资源，扎实做好救灾款物发放、人员转移安置、过渡期生活救助、冬春救助、灾后恢复重建等各项工作;要树立一盘棋的思想，同步推进事后调查评估、灾后重建，指导灾区尽快恢复正常的生产生活秩序。

强化三大要素，着力提升高效应急救援能力。应急管理部门是因应急而设，必须强化“预案”“队伍”“装备”三大要素，练就随时应对灾害事故的高效应急救援能力，最大限度减少人员伤亡和财产损失。有实战化的应急预案。指导各级各部门修订完善应急总体预案和安全生产、自然灾害救助、防汛抗旱、地质灾害、森林防火等专项预案，提升预案的针对性和实效性，确保下位预案与上位预案无缝衔接。分领域分层级组织开展系列应急预案演练，不断提高实战能力。有强大的应急队伍。统筹规划应急救援队伍整体布局，精准部署救援力量和装备，形成“保证重点、辐射周边、相互策应、网状覆盖”的靠前布防格局。采取多种措施加强应急救援力量建设，依托消防救援隊伍组建承担综合应急救援“尖刀”和“拳头”的机动队伍，鼓励和规范社会应急力量建设，加快建设应急管理专家智库，确保形成与救援任务相适应的战斗力。有可靠的应急装备物资。切实做好应急物资装备保障，编制应急物资储备和调运工作“一张网”，推动建立省、市、县、乡四级救灾物资储备体系，加紧购置能应对各种灾害事故的设备装备，加大应急装备科研投入。

加强三个保障，着力夯实基层基础。加强基层组织保障。认真贯彻落实《中共湖南省委关于全面加强基层建设的若干意见》，加紧制订加强应急管理基层基础建设的意见，加强应急管理人民防线建设。加强科技支撑保障。推进落实《湖南省应急管理信息化发展规划（2019-2022年）》，建立完善部门信息平台互联互通、关联信息共享机制，消除信息孤岛。加快建设应急指挥系统、自然灾害监测预警系统、安全生产风险监测系统，构建应急管理综合应用平台。抓紧完善优化应急救援“一张图”，细化实化重大险情处置方案，加快整合融通安全监管各行业、应急联动各部门数据资源和相关应用系统。加强政策法规保障。全面梳理应急救援、综合防灾减灾救灾、安全生产类有关法律法规，适时向立法机关提出制修订计划建议。着眼事关应急管理全局的重大问题政策研究，建立决策咨询机制。

采取三种途径，着力构建群防群治体系。应急管理面临的风险点多面广，必须有效激发和运用社会力量参与应急管理，建立政府主导、社会协同的群防群治体系。引导人民群众参与。深入推进综合减灾示范社区和示范县的创建工作，积极推进安全风险网格化管理。不断提升全民安全防范意识、应急处置能力。创新风险隐患举报机制，建立“吹哨人”和内部举报人制度，加大举报奖励力度，提高全社会防控风险能力。引导社会组织参与。制定完善社会力量参与应急救援工作机制的指导意见，鼓励支持引导社会力量健康有序发展。鼓励组建行业领域龙头企业，建立多功能综合性服务主体，加快培育一批有影响力的技术服务品牌机构。引导市场主体参与。着力构建多方参与应急管理的工作格局，充分发挥银行、保险机构参与应急管理风险管控、事故预防、经济补偿和社会管理功能，完善巨灾保险、安全生产责任保险制度，助推全省应急管理水平不断提升。

（作者系湖南省应急管理厅党组书记）