公共利益视角下零星工业用地转型控规编制探索

【摘要】在资源环境紧约束的城市发展新常态下，零星工业用地转型是城市更新的重要手段。通常此类转型项目情况复杂，需要在规划中协调的问题较多，同时转型提供的公益性贡献内容需要在控规中落实。本文以力波转型控规为例，从公共利益视角探讨规划编制，旨在为同类转型规划提供借鉴。

【关键词】工业用地转型;公共利益;控规

1、引言

在上海建设用地减量化、负增长的背景下，存量工业用地盘活是建设科创中心、实现城市有机更新的重要途径。零星工业用地由于更具转型动力且实施路径明确，成为转型的主力。在市场条件下土地权利人的更新活动具有逐利性，往往会忽视公共利益，而转型控规提供了一个各方意愿表达的平台，其核心是要做好利益协调，保障公共利益。本文以实际工作中的转型控规为例，对在保障公共利益的前提下如何合理确定相关控制指标进行探讨，使规划能在完善城市功能、实现城市有机更新方面发挥积极作用。

2、零星工业用地转型政策要求

近年来上海陆续出台一系列存量工业用地更新政策，包括《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》、《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法》、《关于进一步优化營商环境，加快推进产业项目规划实施的细则》等文件。这些政策打通了存量工业用地盘活与城市有机更新、科创中心建设的政策通道，形成了上海市工业用地存量更新的常态管理机制。

政策提供区域整体转型和零星转型两种模式，本文主要探讨零星转型模式。零星转型主要针对上海城市开发边界内、产业园区外的国有存量工业用地。

政策对零星转型设置了较高的转型条件，同时要经区县政府常务会议集体决策同意后，可由原土地权利人采取“存量补地价+公益性贡献”的方式，按照规划用途自行开发。公益性贡献有两种方式：①向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，具体空间由各区县政府按照规划，结合实际情况确定。②如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的地上经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，定向用于公共用途，以及区域内土地房屋征收、 建设用地减量化等工作的经营性物业补偿。从政策的导向上来看，应优先采用方式一，实际操作中有采用方式二的，也有采用“方式一+方式二”相结合的，具体根据不同项目情况评估综合确定。

3、梅陇社区力波项目概况

转型对象为力波酿酒（上海）有限公司存量工业地块，位于上海市闵行区梅陇镇，临靠中环高架路，区位条件优越。地块内部现状为力波啤酒厂厂区，主要包括生产厂房及配套、仓库、办公楼、员工宿舍等，现状建筑质量一般，现正拆除中。

力波项目曾在2015年编制了第一次转型方案，通过对区域产业以及本地块潜在客户行业的分析，地块转型方向为：以高新科技类、技术研发、贸易互联网等行业客户为主的商业办公综合用地。据已批控规，项目地块内3.23公顷用地为规划防护绿地，该绿地面积占转型地块面积的31%，转型方案按已批控规落实为公益性贡献。

在闵行区商业商办规模相对过剩的背景下，力波项目对转型方案进行了调整，将部分商业商办用地调整为社会租赁房，符合大力推进住房租赁市场发展导向，满足周边对租赁住房的需求。

4、公共利益视角下转型控规编制的主要内容

力波项目满足零星工业用地转型条件，转型方向多元，规划编制过程中需解决的问题复杂，在此类局部调整类控规编制中具有代表性。下文主要结合上海相关政策、控规编制成果规范，以力波转型控规为例，从公共利益视角探讨规划编制。

4.1转型方向

通常工业用地转型方向有商业商办用地、教育科研设计用地、四类住宅组团用地（租赁住房）等。力波项目在第一次转型为商业商办用地的基础上对转型方向进行调整，增加四类住宅组团用地（租赁住房）。

4.2转型地块控制指标

4.2.1开发强度及建筑高度

（1）开发强度控制

开发强度确定考虑三方面内容：一是依据轨交站点影响程度计算强度分区。依据《上海市控制性详细规划技术准则》（2016 年修订版）相关要求进行轨交影响程度计算，转型地块位于1号线锦江乐园站800米、莲花路站1500米、在建15号线百色路站1500米服务范围内。叠加可知该街坊轨交影响分值S=1.0，对应三级强度的基本强度区。适用开发强度范围为住宅容积率为1.6-2.0、商业办公容积率为2.5-3.0;二是落实租赁住房相关政策要求。根据《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（征求意见稿）（试行）》指导意见，租赁性住房用地一般地区容积率不大于2.5，具体指标应根据地区发展的总体需求、交通条件、生态环境、空间景观，经规划研究后合理确定。三是统筹考虑地块周边住宅开发强度。根据单元控规，现状单元内住宅用地容积率为1.8-2.4左右，最低约为1.3，最高约为2.8。综上，由于调整后转型地块用地性质为Rr4C2C8，混合用地建筑量比例为Rr4≥25%、C2≥15%、C8≤60%，地块功能以商业商办为主，故转型地块容积率确定为2.5较为合理。

（2）建筑高度控制

以“满足周边现状住宅和地块内租赁住房的日照需求”为原则，结合初步方案验证确定地块建筑高度。转型地块属于III级强度分区，对应的建筑高度为60米。为使转型地块的高度更契合周边整体的高度风貌，针对地块毗邻的中环路和沪闵路沿线地区，以及单元整体建筑高度进行了分析对比。考虑到城市门户形象，在不影响主要地标及标志物辨识度的前提下，与中环及沪闵高架沿线建筑高度相协调，租赁住宅建筑高度控制在60米，商办建筑高度控制80米（局部100米）。经初步方案验证可满足日照要求，建议在后续的方案深化设计阶段，在营造整体空间环境品质的同时，应尽量减少对周边住宅的日照影响。

4.2.2住宅与人口

根据转型方案，规划共增加租赁住房700套，预计增加人口1400人。所在单元规划人口从原规划的3.5万人增加到3.6万人。

4.2.3公共服务设施评估

对于有租赁住房的转型项目，由于涉及到人口的增加，为保障公共利益，需要对项目所在单元范围内公共服务设施进行评估。主要评估社区级公共服务设施、基础教育设施、全持有租赁房公共设施三方面内容。

社区级公共服务设施方面，根据《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则》（沪规土资详[2017]3号）的规定，“已批控详规划基础上增加租赁住房，或由其他类型功能调整为租赁住房的，需按新增租赁住房规模增设除公园绿地、养老福利设施、行政办公设施外的各类公共服务设施……”，因此评估内容包括商业、文化、体育、医疗设施。评估方式按设施规模和服务范围两方面进行，其中设施规模采用千人指标评估用地规模和建筑规模，服务范围采用不同设施覆盖率评估步行服务盲区。经评估，地块内不用新增社区级公共服务设施。

基础教育设施方面，评估同样分为设施规模和服务范围两方面，评估内容包括高中、初中、小學和幼托。经评估，单元内规划的基础教育设施均已实施，各类基础教育设施数量基本满足要求，服务半径均能覆盖到转型地块，可不另行增设。对新增服务人口的幼儿园及中小学入学需求，由教育局在梅陇镇域范围内统筹。

全持有租赁房公共设施方面，为完善社区服务体系，优化租赁住房社区居住环境，要落实《全持有租赁房公共环境与设施规划评估清单表》相关要求，对公共通道、公共服务设施、市政设施等进行评估，转型地块配置了130平方米的物业用房，需布局在建筑物三层以下;360平方米的养育托管点、100平方米的生活服务点，需布局在建筑物三层以下，且沿街布置，方便到达。

4.2.4公共通道

依据上海相关规范要求，居住地区公共通道间距原则上不大于200 米，不宜超过 250 米;居住地块面积不超过4 公顷。规划街坊内共设置四条公共通道，公共通道端口方向不可变，端口位置与线型可变，公共通道两端不得设置围墙，要求24小时对外开放。

4.3公益性贡献

公益性贡献是强制要求，贡献内容并非由原土地权利人选择确定，而是要与政府协商，根据周边缺口情况综合确定。当然，如果遇到刚性管控要求，则按照管制要求执行。比如电力电缆控制线、河道陆域控制线等，都必须退让，贡献为防护绿地。

此案例中，公共空间方面，转型地块贡献了3.23公顷用地作为防护绿地与城市发展备建用地。同时，为提升地区生活环境，街坊内规划防护绿地将与调整地块同步实施建设，并增加一座人行桥与梅陇公园相连，作为梅陇公园的延伸与扩展，与其共同形成周边市民的公共活动空间;公共服务设施方面，地块中提供了建筑面积为800平方米的文体中心作为公益性贡献，产权移交政府。租赁房配置的公共设施不计入公益性贡献内容。

4.4调整影响分析

分析调整后的规划对周边以及原规划的影响，主要有四方面内容：一是交通影响评价。转型规划往往伴随开发强度的提升，规划需要对建筑规模增加带来交通出行量进行定量分析，对道路服务水平、地块出入口、静态交通等进行影响评价;二是日照影响分析。通过初步方案验证是否满足周边日照要求;三是市政影响分析。包括新增用电负荷、新增最高日最供水量、新增污水量等，分析是否会对周边市政管网产生较大影响;四是环境影响评价。由于原地块为工业用地，要评价场地受污染的程度，若涉及修复，应落实本市土壤污染相关文件要求。同时要分析周边对本地块的环境影响因素。

结语：

零星工业用地转型的优势是通过“存量补地价+公益性贡献”的方式，使原土地权利人市场风险降低，同时又能在转型后继续持有土地，享受转型带来的收益，因此对市场激励较大。在此类转型控规编制过程中，在充分评估单元内公共服务设施缺口和项目周边情况的基础上，合理安排公益性贡献内容，维护公共利益，保障城市的整体利益和长远利益，使城市功能不断完善、品质不断提升。

参考文献：

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[2]谢婉莹.利益还原视角下上海中心区工业用地更新研究——兼论工业用地更新的规划博弈[J].规划师，2018，（1）：42-47.

[3]马倩，毛丹.协商视角下的产业用地更新控规编制方法初探——以张江科学城西北片区控规为例[J].上海城市规划，2019，（2）：56-60.

作者简介：

喻梦成（1982-），男，湖北孝感人，汉族，本科，工程师，主要从事城乡规划设计等工作。