政策网络下中欧班列提单制度体系的演进研究

王学锋　胡昊　晁艺荧　戈佳威

摘 要：“一带一路”倡议下的中欧班列进一步打通了亚欧国家间的陆上贸易运输通道，但未能实现预期的贸易增量。研究表明，创新中欧班列提单可以解决贸易增量問题。本文重点分析政策网络下中欧班列提单制度体系的演进，其制度建设主体包括五种网络类型，使中欧班列提单成为运输、贸易、金融共生发展的动力源。现阶段，除了政策社群结构紧密外，其他类型的网络结构均较为松散，成员间持续高频的互动将有效推动中欧班列提单制度体系的形成。

关键词：中欧班列;提单;政策网络

中欧班列作为“一带一路”倡议的重要载体，承担着实现我国与沿线国家之间“互联互通”的重要使命。自2011年首发（渝新欧）至今，中欧班列实现高速发展，至2019年底累计开行数量超20000列。然而，中欧贸易实现平稳有序增长的同时，贸易与运输之间的良性循环却未能得到充分展现，以铁路运单代表的单证制度对国际贸易的限制问题凸显，各地转而尝试采用多式联运提单、铁路提单等模式以应对实践需求，而统一的中欧班列提单制度及相应标准尚未建立，制约了提单在中欧班列中的推广应用。如何从政策层面完善中欧班列提单制度，形成与之相匹配的国际规则和惯例，将成为助推中欧班列发展，实现贸易增长的有效途径。

一、中欧班列单证制度发展

中欧班列适用于国际铁路运输规则，受制于《国际铁路货物联运协定》（简称国际货协）和《国际铁路货物运送公约》（简称国际货约）的不同适用范围，目前主要有国际货协运单、国际货协运单+国际货约运单和国际货协/国际货约统一运单三种单证模式，分别存在到达区域受限、需重新制票及复杂费时等问题。此外，我国铁路运输规则长期以来与国际贸易惯例存在甚多相悖之处，对于依托中欧班列履行的国际贸易合同限制条件诸多，例如，铁路运单缺乏权利凭证功能而导致的抵押融资问题，银行无法为班列贸易下的货物开具信用证，一定程度上限制了中欧班列运输通道向贸易通道的转变。因此，在以铁路运单为主要运输模式的中欧班列发展仅仅是运输存量的转移，并未产生预期的贸易增量。

另一方面，作为培育市场的重要支撑，政府补贴在中欧班列的建设和发展中起到了重要作用。中欧班列的运量虽然持续增长，由于各地运输禀赋不均衡，恶性补贴与竞争共存，市场难以回到理性水平。据笔者调研，某“中欧班列”出口货物中，主要使用EXW、CIF、CFR和FOB等几种贸易术语，占比分别为3%、0.25%、0.25%和96.5%。中欧班列平台补贴的费用基本上用于支持买卖合同中的国外买方，而根据贸易合同术语的规定，这些运输费用应由买方负担。

为进一步探索铁路运输通道向贸易通道的转变，促使中欧班列与贸易互利共生发展，四川、重庆等地引入提单的贸易功能，使用多式联运提单、铁路提单达成交易。然而，这些个案的实践并没有形成广泛响应，背后是单证制度和规则的缺失。对中欧班列单证制度的研究，是推动现有铁路运单演变，使其发展为铁路提单，或者以铁路为主要运输方式的多式联运提单。本文主要利用政策网络方法，研究中欧班列单证演进过程中相关各方的态度，探讨推进其实施的路径，并提出相关建议。

二、中欧班列提单演进中政策网络的参与

政策网络理论指出，在公共政策制定过程中，参与政策的各个主体对政策的形成和实施至关重要，包括政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五种类型。中欧班列运营过程中需要研究、开发和使用的铁路提单，或者包括以铁路为主要运输方式的多式联运提单，集聚了不同类型的行动者。因此，可以借鉴政策网络理论的网络类型对多元化的政策利益相关方予以归类（见表1）。

在网络互动层面，当前政策网络特征如图1所示，仅有政策社群一种类型的网络结构紧密，其余明显结构松散，导致成员间互动低效，难以持续。从单一行政体系层面来看，纵向垂直结构导致政策社群中的中央政府对府际网络单向权威支配。从制造者网络的需求层面来看，其参与者寻求技术支持和政策扶持，需要与其他网络积极联系，包括与府际网络和专业网络的互动合作、议题网络的关注和社会宣传等。从政策网络的发展层面分析，议题网络需要对政策社群和府际网络提出政策倡议，利用其具有资源分配权力的功能推动政策制度发展。因此，政策社群在对资源进行权威性分配的同时，需要根据其他网络类型的信息反馈对自身政策不断进行调整;另一方面，府际网络、制造者网络、专业网络这三种类型的网络内部也要维持一个相对稳定的三角式互动合作结构。

三、推进中欧班列提单体系建设的路径分析

政策网络体系中的五大网络主体作为推动中欧班列提单制度建设和发展的重要动力源，需要加强联系与互动（改进的网络互动关系如图2所示）：

1.政策社群拥有协调国内外相关主体和实践的政策资源和话语权，要高度重视发展中欧班列提单制度的顶层设计工作，注重中欧班列提单制度的双边及多边国际协定布局。例如，商务部及其下属的条约法律司作为我国对外贸易相关条约法律领域的主管机关，应发挥纵向的政策资源分配服务管理及横向的政策资源联系协调作用。

2.专业网络与议题网络在中欧班列网络体系中代表了知识与舆论中心，在政策社群、府际网络和制造者网络间发挥重要功能。以中国国际货运代理协会和中国港口协会等为代表的行业协会及专家学者应发挥协调作用，通过调研、研讨和访谈等形式聚集其他网络类型中的行动者共同出谋划策。

3.制造者网络是整个政策网络体系的经济中心，具体功能体现为其政策倡议和政策反馈行为对政策过程及其目标的影响。各地以平台公司为主体的多式联运经营人需要结合中欧班列提单政策的发展，在实践过程中不断尝试，探索符合当前形势的中欧班列提单制度标准。

4.府际网络作为政策网络的执行中心，需贯彻执行政策社群的政策意志。在四川、重庆等地对中欧班列提单进行实践创新的基础上，各地方政府应进一步与制造者网络形成互动，平衡企业经济利益与社会公共利益，最终制定中欧班列提单发展应用的相关政策。

（作者简介：王学锋，上海海事大学 201306，教授，博士生导师，主要从事多式联运组织与管理研究;胡昊，上海交通大学 200240，教授，博士生导师，主要从事航运与物流管理研究;晁艺荧，上海海事大学 201306，博士研究生，主要从事港口生产管理研究;戈佳威，上海海事大学 201306，博士研究生，主要从事海运网络组织与管理研究。）

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